قانون حجاب و گمشده نظام حقوقی-‌سیاسی ایران

مرتضی سعیدی پَلٌمی

این روزها با تصویب قانون معروف به قانون حجاب، موضوع از جنبه‌های گوناگونی مورد نقد و بررسی قرار گرفته است. از دیدگاه  حقوقی-سیاسی و در یک نگاه کلی‌تر، پرسش بنیادین درباره این موضوع این است که اگر مجلس قانونی تصویب کند و شورای نگهبان نیز به هر دلیل آن را تأیید کند اما به اعتقاد اکثریت حقوق‌دانان یا شهروندان قانون مذکور برخلاف قانون اساسی باشد، آیا در نظام حقوقی-سیاسی ما راهکاری حقوقی برای مقابله با چنین قانونی وجود دارد یا خیر؟ پاسخ این پرسش در چارچوب یکی از موضوعات کلیدی حقوق عمومی زیر عنوان «نظارت قضائی اساسی یا دادرسی اساسی» (Constitutional Judicial Review)‌ قرار می‌گیرد. دادرسی اساسی به‌طور کوتاه به معنی «نظارت قضائی بر انطباق قوانین با قانون اساسی و شناسایی حق دادخواهی و شکایت شهروندان در برابر قوانین مجلس در یک مرجع قضائی مستقل و بی‌طرف به دلیل مخالفت با قانون اساسی» است.

فلسفه دادرسی اساسی این است که اگرچه نمایندگان مردم در پارلمان حق وضع قوانینی به نمایندگی از آنان را دارند اما از آنجایی که انتخابات امری سیاسی است و تقریبا در تمام دنیا خطرات گوناگونی مانند دستکاری انتخابات (Election Manipulation) یا چینش نامزدها، پوپولیسم، توده‌گرایی و در نتیجه ورود افراد غیرمتخصص به پارلمان و... دموکراسی نمایندگی را تهدید می‌کند، ممکن است افرادی که به پارلمان راه پیدا می‌کنند، خواسته یا ناخواسته ترجیحات و اولویت‌های شهروندان را دنبال نکرده و قوانینی وضع کنند که ناقض حق‌های آنها در قانون اساسی باشد. بنابراین، از‌جمله کارکردهای دادرسی اساسی، تضمین «اصل برتری قانون اساسی» به‌عنوان «قانون عالی و برتر سرزمین» و اصل حاکمیت قانون، تضمین رعایت حق‌های اساسی شهروندان، جبران برخی از نواقص دموکراسی نمایندگی و خطرات ناشی از آن و همچنین «پویا و زنده‌‌کردن قانون اساسی» به‌عنوان موتور محرکه تکامل نظام سیاسی و خروج آن از ایستایی و رکود و البته سازگارکردن قانون اساسی با ارزش‌های در حال تغییر جامعه است.

دادرسی اساسی در سایر کشورها

امروزه الگوی رایج نظام دادرسی اساسی در دنیا، دادرسی اساسی قضائی است به این معنی که نظارت بر انطباق قوانین و مقررات با قانون اساسی و همچنین مرجع شکایت شهروندان علیه قوانین به علت مخالفت با قانون اساسی، یک مرجع قضائی است. دادرسی اساسی قضائی خود دو گونه است: «دادرسی قضائی متمرکز یا مدل اروپایی» که مبتکر آن هانس کلسن، حقوق‌دان مشهور اتریشی بوده و در این مدل، دادرسی اساسی توسط یک دادگاه عالی ویژه معمولا به نام «دادگاه قانون اساسی» صورت می‌گیرد. حدود 85 کشور دنیا ازجمله بیشتر کشورهای اروپایی مانند آلمان، ایتالیا، اتریش، روسیه، اسپانیا، پرتغال و همچنین ترکیه، کره‌جنوبی، کلمبیا و تایوان از این مدل پیروی می‌کنند. گونه دیگر دادرسی اساسی قضائی، «دادرسی اساسی قضائی غیرمتمرکز یا مدل آمریکایی» است که ایده آن را جان مارشال، قاضی سابق دیوان عالی آمریکا مطرح کرده و در این مدل، همه دادگاه‌های کشور اعم از عادی و عالی از صلاحیت دادرسی اساسی برخوردارند. کشورهای آمریکا، انگلیس، استرالیا، مالزی، هند، ژاپن، کانادا و فیلیپین از این الگو پیروی می‌کنند. البته در برخی از دیگر کشورها مانند فرانسه، نظام دادرسی اساسی در اختیار یک نهاد ویژه سیاسی-حقوقی به نام «شورای قانون اساسی» است. با وجود تفاوت‌های شکلی، از نظر ماهوی و عملکردی نظام دادرسی اساسی در فرانسه با کشورهای دارای نظام دادرسی اساسی قضائی تفاوت چندانی ندارد و ازجمله حق دادخواهی شهروندان علیه قوانین پارلمان نیز تضمین شده و ممکن است قانونی پس از تصویب در پارلمان در مرحله اجرا به علت خلاف قانون اساسی بودن و در پی شکایت شهروندان توسط شورای قانون اساسی باطل اعلام شود.

قانون اساسی ایران، دادرسی اساسی و آنچه هست؛ آیا شورای نگهبان دادرس اساسی است؟

در نظام حقوق اساسی ایران، بر اساس اصول 91 الی 99 قانون اساسی، همه مصوبات مجلس به صورت پیشینی الزاما باید جهت بررسی عدم مغایرت آنها با قانون اساسی و موازین شرعی به شورای نگهبان ارسال شوند و شورای مذکور مکلف است ظرف 10 روز در این خصوص اظهارنظر کند. مصوبات مجلس پس از تأیید شورای نگهبان عنوان قانونی به خود گرفته و لازم‌الاجرا می‌شوند. با این توضیحات از ظاهر چنین برمی‌آید که نظام دادرسی اساسی خاصی نیز در قانون اساسی ما پیش‌بینی شده و از این‌رو مشکلی وجود ندارد. بر همین مبنا نیز تقریبا همه حقوق‌دانان ایران نظام دادرسی اساسی ایران را پیرو نظام دادرسی اساسی مدل فرانسوی می‌دانند. با وجود این، در دادرس اساسی نامیدن شورای نگهبان تردید جدی وجود دارد یا حداقل باید گفت نظام دادرسی اساسی ایران نسبت به الگوی مشابه خود در فرانسه یک نوع «تقلید ناقص» بوده و دارای اشکالات بنیادی است. شورای نگهبان هم از نظر شکلی و ساختاری و هم از نظر ماهوی و عملکردی تفاوت‌های کلیدی با شورای قانون اساسی فرانسه دارد. مهم‌ترین مؤلفه‌ای که همه نظام‌های دادرسی اساسی اعم از قضائی و غیرقضائی از آن برخوردارند و در نظام حقوق اساسی ما مفقود است، «نظارت پسینی دادرس اساسی بر قوانین و حق دادخواهی شهروندان علیه قوانین مجلس به علت مخالفت آنها با قانون اساسی است». از نظر حقوقی، دادرس مرجع دادخواهی است و نهادهای ناظر بر قانون اساسی به این دلیل «دادرس اساسی» نامیده می‌شوند که امکان دادخواهی شهروندان علیه قوانین و مقررات به جهت مخالفت با قانون اساسی در آنها امکان‌پذیر است. بنابراین، در حالت کنونی که مردم ایران حق شکایت علیه قوانین مجلس در شورای نگهبان را ندارند، دادرس اساسی نامیدن شورای مذکور از دیدگاه حقوقی محل تردید و اشکال بوده و از این‌رو، نظام حقوقی-سیاسی ایران فاقد یک نظام دادرسی اساسی مناسب است.

قانون اساسی ایران و دادرسی اساسی؛ آنچه باید باشد

همان‌گونه که بیان شد، در مقررات قانون اساسی کنونی اگرچه در اصل 34 قانون اساسی بر حق دادخواهی شهروندان به‌عنوان یک حق مسلم و مطلق تصریح شده و حق شکایت علیه مقررات اداری نیز در اصل 173 بیان شده، با وجود این، حق دادخواهی شهروندان یا حتی امکان اعتراض نهادها و قوای دیگر نسبت به قوانین مجلس پیش‌بینی نشده است. در چنین حالتی، معمولا راهکار روشن پیشنهادی اصلاح و بازنگری قانون اساسی است. اما‌ با توجه به اینکه اصلاح قانون اساسی فرایند چندان ساده‌ای نیست و در کشور ما نیز به دلایل نامعلومی در مقابل ایده بازنگری در قانون اساسی مقاومت می‌شود، شورای نگهبان می‌توانست (و می‌بایست) با تفسیر برخی از اصول قانون اساسی از‌جمله اصول 34، 72، 91 تا 99 و همچنین اصل 173 قانون اساسی در راستای توسعه حقوق اساسی و پویایی و تکامل نظام حقوقی-سیاسی کشور، حق دادخواهی شهروندان علیه قوانین مجلس در خود شورای نگهبان یا حتی مراجع قضائی را پیش‌بینی کند. چنین تفسیری مخالف قانون اساسی نیست؛ زیرا در قانون اساسی و حتی قوانین عادی نیز منعی برای شکایت علیه قوانین مجلس پیش‌بینی نشده است. در وضعیتی مشابه و در کشور آمریکا نیز با وجود اینکه در قانون اساسی آن کشور صلاحیت نظارت قضائی بر قوانین کنگره برای دیوان عالی پیش‌بینی نشده بود، در سال 1804 و در پرونده ماربری علیه مدیسون دیوان عالی آمریکا چنین صلاحیتی را برای خود تفسیر کرده و قانون کنگره را خلاف قانون اساسی (Unconstitutional) و باطل اعلام کرد.

چنین رویه‌ای از آن تاریخ تاکنون در کشور آمریکا ادامه داشته و به عقیده صاحب‌نظران حقوقی و سیاسی، رمز پویایی و تکامل نظام حقوقی-سیاسی کشور آمریکا در همین نظارت قضائی دیوان عالی کشور است. در پایان لازم به یادآوری است که متأسفانه نه‌تنها دادرسی اساسی به معنی حق دادخواهی شهروندان علیه قوانین مجلس در کشور ما شناسایی نشده، بلکه دادرسی اداری به معنی حق دادخواهی شهروندان علیه مقررات دولتی که در اصل 173 قانون اساسی به آن تصریح شده نیز با برخی نظریات تفسیری شورای نگهبان و همچنین برخی قوانین مجلس ازجمله قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی 1402 محدود و تضعیف شده است. اگر شهروندان حق شکایت و دادخواهی علیه قوانین مجلس را داشتند، این امکان وجود داشت که بتوان از این راه چنین قوانینی را که مخالف قانون اساسی هستند، ابطال و حق‌های اساسی مردم را تضمین کرد. افزون بر این، یکی از مهم‌ترین عوامل پویایی و تکامل نظام حقوقی-سیاسی و توسعه حقوق اساسی همین حق دادخواهی شهروندان در برابر قوانین و مقررات دولتی است که امید است با اصلاح قوانین یا ارائه نظریات تفسیری حق‌مدارانه از سوی شورای نگهبان چنین امکانی فراهم شود.