منابعی برای برنامههای حمایتی در دوره بحران و پس از آن
رضا امیدی . پژوهشگر حوزه سیاستگذاری اجتماعی
در دو سه سال اخیر تحریمهای اقتصادی و مالی فشاری جدی بر اقتصاد ایران وارد کرده است. شوک ارزی و افزایش شدید نرخ تورم نیز موجب شد تا بر اساس گزارشهای رسمی جمعیت زیر خط فقر مطلق بعد از دو، سه سال روند کاهشی پس از برجام و کنترل تورم، دوباره رو به افزایش بگذارد و به حدود 40 درصد نزدیک شود. همزمانی دعوای روسیه و عربستان در اوپک از یکسو و شیوع کووید-19 از سوی دیگر نیز موجب شد تا در یک ماه گذشته قیمت نفت با افت شدید مواجه شود و پیشبینیها از تداوم این روند کاهشی و عدم بازگشت قیمتها به سطح پیش از بحران دستکم تا اواسط پاییز را دارد. براساس گزارش اخیر سازمان بینالمللی کار از پیامدهای شیوع کووید-19 و افت تولید ناخالص داخلی ناشی از آن، در سناریوهای مختلف پیشبینی میشود بین 5.3 تا 24.7 میلیون نفر بر آمار بیکاری در جهان افزوده شود. در ایران نیز تاکنون سناریوهای متفاوتی از پیامدهای اقتصادی و اجتماعی شیوع کووید-19 مطرح شده که همگی سال دشواری را پیشروی کشور ترسیم میکنند. در یک ماه اخیر، دولت اقدامات مختلفی را در راستای پیشگیری از شیوع گسترده بیماری از یکسو و حمایت از بنگاهها و خانوارها از سوی دیگر در دستور کار
قرار داده است. اگر این اقدامات را با چارچوب حمایتی ارائهشده از سوی سازمان بینالمللی کار تطبیق دهیم، مشاهده میشود اقدامات دولت ایران نیز از جامعیت نسبتا خوبی برخوردار بوده، به این معنا که بیشتر ریسکها را پوشش داده است اما این اقدامات نه فراگیری و نه کفایت لازم را نداشتهاند. این مسئله تا حدزیادی به محدودیت منابع دولت در شرایط تحریم و افت قیمت نفت نسبت داده میشود. هرچند نباید وزن رویکرد اقتصاد سیاسی حاکم را در طراحی برنامهها نادیده گرفت اما حال این پرسش مطرح است که در شرایط موجود چه ظرفیتها و منابع بالقوهای برای اجرای برنامههای حمایتی اجتماعی و محرک اقتصادی وجود دارد. در ادامه درباره برخی منابع بحث میشود.
سود سپرده
براساس گزارش مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی (گزارش شماره 15619) حجم سپردههای مدتدار بانکی در شهریورماه 1396 بالغ بر 1100 هزار میلیارد تومان بود که با فرض نرخ سود میانگین 15 درصد، سود توزیعشده حدود 165 هزار میلیارد تومان بوده است. اگر تنها 10 درصد از این سود بهعنوان مالیات اخذ شود، حدود 16.5 هزار میلیارد تومان منابع ایجاد میشود. براساس گزارش خبرگزاری رسمی دولت، سپردههای مدتدار در خرداد 1398 به بیش از 1530 میلیارد تومان رسیده و برآوردهای اخیر نشان میدهد حجم این سپردهها در تابستان 1399 به حدود 2000 هزار میلیارد تومان برسد که البته ممکن است باتوجه به وضعیت پیشآمده این میزان محقق نشود. بنا بر اظهار رئیس پیشین مرکز پژوهشهای مجلس، در سال 1397 حدود 85 درصد سپردههای بانکی متعلق به 1.5 درصد سپردهگذاران بوده است. اگر مانند کشورهایی مانند اندونزی یا افغانستان نرخ مالیات بر سود سپرده 20 درصد لحاظ شود و با در نظرگرفتن حجم سپردهها در خرداد 1398 و میانگین نرخ سود 15درصدی برای سپردهها، میتوان حدود 46 هزار میلیارد تومان منابع برای اقدامات حمایتی ایجاد کرد. تعیین نرخ سود سپرده در کشورهای مختلف به متغیرهایی
مانند حجم سپرده، مدت سپرده، ماهیت سپردهگذار (حقیقی یا حقوقی) بستگی دارد و در برخی کشورها تا بیش از 40 درصد سود را شامل میشود.
امکانات بنیادهای اقتصادی فرادولتی
در ماههای ابتدایی پس از انقلاب، بنیادهایی مانند بنیاد مستضعفان شکل گرفتند که هدف اولیه آنها حفاظت از اموال بهجامانده از نظام پیشین تا زمان استقرار دولت جدید بود. ایجاد چنین بنیادهایی در انقلابهای دیگر نیز سابقه داشته است. این بنیادها و نهادها با مأموریتهای حمایتی شکل گرفتند و بنا بود ماهیتی موقتی داشته باشند. درهرحال، تا امروز بخش قابلاعتنایی از اقتصاد تحت مدیریت این نهاد و بنیادها است و بهتدریج نهادهای اقتصادی نظامی و انتظامی نیز به آنها اضافه شده است. در ماجرای شیوع ویروس کووید-19 برخی از این بنیادها فعالیتهایی را آغاز کردهاند که اخبار آن بعضا در سایت آنها نیز منتشر شده است. برای مثال بنیاد مستضعفان اقداماتی مانند ضدعفونیکردن برخی شهرها و روستاها، کمک 40 میلیاردی به مددجویان امداد و بهزیستی در تأمین مواد شوینده، عیدی به چهار هزار دستفروش در تهران، حمایت پنجمیلیاردی از سلامت کودکان کار، تأمین مواد ضدعفونی و لباس ایزوله برای کادر درمان را تا اواخر اسفندماه انجام داده که مجموع هزینههای آن کمتر از 150 میلیارد تومان بوده است، درحالیکه براساس صورتهای مالی، سود خالص بنیاد در سال 1395 بالغ بر 1750
میلیارد تومان بوده و برآورد میشود باتوجه به وضعیت بازار بورس طی سالهای اخیر، سود خالص این بنیاد در سال 1398رقم بسیار بیشتری باشد. نهادهایی مانند بنیاد مستضعفان، ستاد اجرائی، آستان قدس، بنگاههای اقتصادی وابسته به نیروهای نظامی در این شرایط باید تمام امکانات و منابع مالی خود را برای عبور از بحران تحت سیاستگذاری یکپارچه دولت قرار دهند.
بازنگری اساسی در قانون بودجه
لایحه بودجه زمانی تنظیم و به مجلس ارائه شد که هنوز خبری از کووید-19 نبود و بازار نفت در وضعیت متعادلی قرار داشت. کمیسیون تلفیق مجلس هم در بررسی لایحه ارزیابی درستی از این مسئله نداشت. با شیوع بیماری، مجلس تعطیل شد و لایحه بودجه بدون بحث و بررسی در صحن علنی مجلس مستقیما به شورای نگهبان ارسال شد. کمیسیون تلفیق حدود 69 هزار میلیارد تومان به اعتبارات هزینهای و حدود 17 هزار میلیارد تومان به اعتبارات عمرانی افزوده است؛ لایحهای که خود با ایرادها و ابهامهای جدی در زمینه ترکیب منابع و تحقق آن مواجه بود. این در حالی است که تجربه نشان داده هر چقدر مجلس سقف بودجه را بالا ببرد، به همان میزان به کسری بودجه دولت اضافه میشود. اما بااینحال، تغییراتی که در کمیسیون تلفیق روی لایحه اعمال شده، در نوع خود بسیار تأملبرانگیز است. برای مثال، سرجمع افزایش اعتبارات نیروی انتظامی در مجلس تقریبا دو برابر کلِ افزایشی است که برای امور اجتماعی (آموزش، سلامت، و رفاه اجتماعی) در نظر گرفته شده است. واقعا در وضعیتی که کشور از یکسو با کمبود منابع و از سوی دیگر با پیامدهای گسترده اجتماعی و اقتصادی ناشی از شیوع کووید-19مواجه است، چرا
باید بودجه نیروی انتظامی تا این اندازه افزوده شود. درحالیکه، نمایندگان بیش از شش هزار میلیارد تومان به اعتبارات نیروی انتظامی در لایحه افزودهاند (جدول صفحه 77 قانون ابلاغی)، کل اعتبارات دانشگاههای علوم پزشکی سراسر کشور حدود 1330 میلیارد تومان اضافه شده است! از مجموع افزایش اعتبارات هزینهای بیش از 50 درصد به امور دفاعی اختصاص یافته است. اینها علاوه بر افزایشهایی است که دولت در لایحه بودجه نسبت به قانون سال 1398 اعمال کرده است. هرچند بخش زیادی از این افزایش از محل مازاد درآمدهای نفتی پیشبینی شده است اما معرفی است از نظام اولویتبندی و هدفگذاری نمایندگان که تناسبی با شرایط اقتصادی اجتماعی پیشروی کشور ندارد. ازاینرو، بازنگری اساسی در قانون بودجه از لازمههای مواجهه با وضعیت موجود است و نباید از اهمیت انضباط مالی در چنین شرایطی غفلت کرد.
اهمیت خزانه واحد
حساب خزانه واحد از متمم قانون اساسی مشروطه در ایران مطرح بوده و در سال 1301 قانون تأسیس خزانهداری برای نظارت و حسابداری دقیق منابع و مصارف حکومت تصویب شده است. این موضوع در اصل پنجاهوسوم قانون اساسی نیز تصریح شده است. اما در بیش از سه دهه اخیر، قوانین مختلفی در راستای مستثنیسازی دستگاههای مختلف از شمول قانون محاسبات عمومی و خزانهداری متمرکز مصوب شده است؛ تاجاییکه در اوایل دهه 1390 بیش از 250 هزار حساب دولتی در بانکهای مختلف وجود داشته است. در این سالها بانکها، شرکتهای بیمه، نیروهای نظامی، دانشگاهها و مراکز پژوهشی، وزارت نفت، شهرکهای کشاورزی، گمرک، شهرکهای صنعتی و... یکی پس از دیگری از شمول قانون مستثنی شدهاند. در سالهای اخیر، دولت برای ساماندهی به این وضعیت تلاش زیادی کرد و در نهایت موفق شد حسابهای هزینهای دستگاهها و شرکتهای دولتی را تا حد زیادی متمرکز کند اما حسابهای درآمدی دستگاهها همچنان پراکنده و پرابهام است. در دیماه 1397 در همایش شفافیت بودجه و رفاه اجتماعی یکی از مدیران عالی دولتی بیان کرد که در چند سال حدود 180 میلیارد تومان از درآمدهای اختصاصی وزارتخانه در حسابی انباشت شده
بود و کسی از آن خبر نداشت! درحالیکه در همان سال کل بودجه عملیاتی وزارتخانه مذکور حدود 150 میلیارد تومان بوده است. تصور کنید با شفافشدن حسابهای درآمدی ذیل خزانه واحد چه حجمی از منابع در شرکتهای وابسته به وزارتخانههای نفت و نیرو، سازمانهای وابسته به وزارت اقتصاد و دارایی مانند گمرک و... احصا میشود. باید در نظر داشت که خزانه واحد علاوه بر وزارتخانهها و سازمانها و شرکتهای دولتی، بنیادها و نهادهای کل ساختار حاکمیت مانند صداوسیما، بنیادهای اقتصادی، آستان قدس و همچنین سازمانهای بخش عمومی نظیر شهرداریها و سازمانهای بیمهای را نیز دربر میگیرد. به این منابع چهارگانه میتوان موارد دیگری را نیز اضافه کرد اما مسئله این است که نظام سیاستگذاری تاچهاندازه حاضر و آماده است از پوسته سخت تعارضهای گسترده منفعتی، نزاعهای سیاسی، تودرتوییها و چندگانگیهای نهادی بیرون بزند و از چنین ظرفیتهایی برای برونرفت از این وضعیت استفاده کند. بدیهی است چنین رویکردی مستلزم اجماعی جدی در سطح سیاسی و سیاستگذاری است و محدود به شرایط بحران نیست بلکه بحران میتواند فضا و فرصتی برای پیشبردن آن ایجاد کند.
در دو سه سال اخیر تحریمهای اقتصادی و مالی فشاری جدی بر اقتصاد ایران وارد کرده است. شوک ارزی و افزایش شدید نرخ تورم نیز موجب شد تا بر اساس گزارشهای رسمی جمعیت زیر خط فقر مطلق بعد از دو، سه سال روند کاهشی پس از برجام و کنترل تورم، دوباره رو به افزایش بگذارد و به حدود 40 درصد نزدیک شود. همزمانی دعوای روسیه و عربستان در اوپک از یکسو و شیوع کووید-19 از سوی دیگر نیز موجب شد تا در یک ماه گذشته قیمت نفت با افت شدید مواجه شود و پیشبینیها از تداوم این روند کاهشی و عدم بازگشت قیمتها به سطح پیش از بحران دستکم تا اواسط پاییز را دارد. براساس گزارش اخیر سازمان بینالمللی کار از پیامدهای شیوع کووید-19 و افت تولید ناخالص داخلی ناشی از آن، در سناریوهای مختلف پیشبینی میشود بین 5.3 تا 24.7 میلیون نفر بر آمار بیکاری در جهان افزوده شود. در ایران نیز تاکنون سناریوهای متفاوتی از پیامدهای اقتصادی و اجتماعی شیوع کووید-19 مطرح شده که همگی سال دشواری را پیشروی کشور ترسیم میکنند. در یک ماه اخیر، دولت اقدامات مختلفی را در راستای پیشگیری از شیوع گسترده بیماری از یکسو و حمایت از بنگاهها و خانوارها از سوی دیگر در دستور کار
قرار داده است. اگر این اقدامات را با چارچوب حمایتی ارائهشده از سوی سازمان بینالمللی کار تطبیق دهیم، مشاهده میشود اقدامات دولت ایران نیز از جامعیت نسبتا خوبی برخوردار بوده، به این معنا که بیشتر ریسکها را پوشش داده است اما این اقدامات نه فراگیری و نه کفایت لازم را نداشتهاند. این مسئله تا حدزیادی به محدودیت منابع دولت در شرایط تحریم و افت قیمت نفت نسبت داده میشود. هرچند نباید وزن رویکرد اقتصاد سیاسی حاکم را در طراحی برنامهها نادیده گرفت اما حال این پرسش مطرح است که در شرایط موجود چه ظرفیتها و منابع بالقوهای برای اجرای برنامههای حمایتی اجتماعی و محرک اقتصادی وجود دارد. در ادامه درباره برخی منابع بحث میشود.
سود سپرده
براساس گزارش مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی (گزارش شماره 15619) حجم سپردههای مدتدار بانکی در شهریورماه 1396 بالغ بر 1100 هزار میلیارد تومان بود که با فرض نرخ سود میانگین 15 درصد، سود توزیعشده حدود 165 هزار میلیارد تومان بوده است. اگر تنها 10 درصد از این سود بهعنوان مالیات اخذ شود، حدود 16.5 هزار میلیارد تومان منابع ایجاد میشود. براساس گزارش خبرگزاری رسمی دولت، سپردههای مدتدار در خرداد 1398 به بیش از 1530 میلیارد تومان رسیده و برآوردهای اخیر نشان میدهد حجم این سپردهها در تابستان 1399 به حدود 2000 هزار میلیارد تومان برسد که البته ممکن است باتوجه به وضعیت پیشآمده این میزان محقق نشود. بنا بر اظهار رئیس پیشین مرکز پژوهشهای مجلس، در سال 1397 حدود 85 درصد سپردههای بانکی متعلق به 1.5 درصد سپردهگذاران بوده است. اگر مانند کشورهایی مانند اندونزی یا افغانستان نرخ مالیات بر سود سپرده 20 درصد لحاظ شود و با در نظرگرفتن حجم سپردهها در خرداد 1398 و میانگین نرخ سود 15درصدی برای سپردهها، میتوان حدود 46 هزار میلیارد تومان منابع برای اقدامات حمایتی ایجاد کرد. تعیین نرخ سود سپرده در کشورهای مختلف به متغیرهایی
مانند حجم سپرده، مدت سپرده، ماهیت سپردهگذار (حقیقی یا حقوقی) بستگی دارد و در برخی کشورها تا بیش از 40 درصد سود را شامل میشود.
امکانات بنیادهای اقتصادی فرادولتی
در ماههای ابتدایی پس از انقلاب، بنیادهایی مانند بنیاد مستضعفان شکل گرفتند که هدف اولیه آنها حفاظت از اموال بهجامانده از نظام پیشین تا زمان استقرار دولت جدید بود. ایجاد چنین بنیادهایی در انقلابهای دیگر نیز سابقه داشته است. این بنیادها و نهادها با مأموریتهای حمایتی شکل گرفتند و بنا بود ماهیتی موقتی داشته باشند. درهرحال، تا امروز بخش قابلاعتنایی از اقتصاد تحت مدیریت این نهاد و بنیادها است و بهتدریج نهادهای اقتصادی نظامی و انتظامی نیز به آنها اضافه شده است. در ماجرای شیوع ویروس کووید-19 برخی از این بنیادها فعالیتهایی را آغاز کردهاند که اخبار آن بعضا در سایت آنها نیز منتشر شده است. برای مثال بنیاد مستضعفان اقداماتی مانند ضدعفونیکردن برخی شهرها و روستاها، کمک 40 میلیاردی به مددجویان امداد و بهزیستی در تأمین مواد شوینده، عیدی به چهار هزار دستفروش در تهران، حمایت پنجمیلیاردی از سلامت کودکان کار، تأمین مواد ضدعفونی و لباس ایزوله برای کادر درمان را تا اواخر اسفندماه انجام داده که مجموع هزینههای آن کمتر از 150 میلیارد تومان بوده است، درحالیکه براساس صورتهای مالی، سود خالص بنیاد در سال 1395 بالغ بر 1750
میلیارد تومان بوده و برآورد میشود باتوجه به وضعیت بازار بورس طی سالهای اخیر، سود خالص این بنیاد در سال 1398رقم بسیار بیشتری باشد. نهادهایی مانند بنیاد مستضعفان، ستاد اجرائی، آستان قدس، بنگاههای اقتصادی وابسته به نیروهای نظامی در این شرایط باید تمام امکانات و منابع مالی خود را برای عبور از بحران تحت سیاستگذاری یکپارچه دولت قرار دهند.
بازنگری اساسی در قانون بودجه
لایحه بودجه زمانی تنظیم و به مجلس ارائه شد که هنوز خبری از کووید-19 نبود و بازار نفت در وضعیت متعادلی قرار داشت. کمیسیون تلفیق مجلس هم در بررسی لایحه ارزیابی درستی از این مسئله نداشت. با شیوع بیماری، مجلس تعطیل شد و لایحه بودجه بدون بحث و بررسی در صحن علنی مجلس مستقیما به شورای نگهبان ارسال شد. کمیسیون تلفیق حدود 69 هزار میلیارد تومان به اعتبارات هزینهای و حدود 17 هزار میلیارد تومان به اعتبارات عمرانی افزوده است؛ لایحهای که خود با ایرادها و ابهامهای جدی در زمینه ترکیب منابع و تحقق آن مواجه بود. این در حالی است که تجربه نشان داده هر چقدر مجلس سقف بودجه را بالا ببرد، به همان میزان به کسری بودجه دولت اضافه میشود. اما بااینحال، تغییراتی که در کمیسیون تلفیق روی لایحه اعمال شده، در نوع خود بسیار تأملبرانگیز است. برای مثال، سرجمع افزایش اعتبارات نیروی انتظامی در مجلس تقریبا دو برابر کلِ افزایشی است که برای امور اجتماعی (آموزش، سلامت، و رفاه اجتماعی) در نظر گرفته شده است. واقعا در وضعیتی که کشور از یکسو با کمبود منابع و از سوی دیگر با پیامدهای گسترده اجتماعی و اقتصادی ناشی از شیوع کووید-19مواجه است، چرا
باید بودجه نیروی انتظامی تا این اندازه افزوده شود. درحالیکه، نمایندگان بیش از شش هزار میلیارد تومان به اعتبارات نیروی انتظامی در لایحه افزودهاند (جدول صفحه 77 قانون ابلاغی)، کل اعتبارات دانشگاههای علوم پزشکی سراسر کشور حدود 1330 میلیارد تومان اضافه شده است! از مجموع افزایش اعتبارات هزینهای بیش از 50 درصد به امور دفاعی اختصاص یافته است. اینها علاوه بر افزایشهایی است که دولت در لایحه بودجه نسبت به قانون سال 1398 اعمال کرده است. هرچند بخش زیادی از این افزایش از محل مازاد درآمدهای نفتی پیشبینی شده است اما معرفی است از نظام اولویتبندی و هدفگذاری نمایندگان که تناسبی با شرایط اقتصادی اجتماعی پیشروی کشور ندارد. ازاینرو، بازنگری اساسی در قانون بودجه از لازمههای مواجهه با وضعیت موجود است و نباید از اهمیت انضباط مالی در چنین شرایطی غفلت کرد.
اهمیت خزانه واحد
حساب خزانه واحد از متمم قانون اساسی مشروطه در ایران مطرح بوده و در سال 1301 قانون تأسیس خزانهداری برای نظارت و حسابداری دقیق منابع و مصارف حکومت تصویب شده است. این موضوع در اصل پنجاهوسوم قانون اساسی نیز تصریح شده است. اما در بیش از سه دهه اخیر، قوانین مختلفی در راستای مستثنیسازی دستگاههای مختلف از شمول قانون محاسبات عمومی و خزانهداری متمرکز مصوب شده است؛ تاجاییکه در اوایل دهه 1390 بیش از 250 هزار حساب دولتی در بانکهای مختلف وجود داشته است. در این سالها بانکها، شرکتهای بیمه، نیروهای نظامی، دانشگاهها و مراکز پژوهشی، وزارت نفت، شهرکهای کشاورزی، گمرک، شهرکهای صنعتی و... یکی پس از دیگری از شمول قانون مستثنی شدهاند. در سالهای اخیر، دولت برای ساماندهی به این وضعیت تلاش زیادی کرد و در نهایت موفق شد حسابهای هزینهای دستگاهها و شرکتهای دولتی را تا حد زیادی متمرکز کند اما حسابهای درآمدی دستگاهها همچنان پراکنده و پرابهام است. در دیماه 1397 در همایش شفافیت بودجه و رفاه اجتماعی یکی از مدیران عالی دولتی بیان کرد که در چند سال حدود 180 میلیارد تومان از درآمدهای اختصاصی وزارتخانه در حسابی انباشت شده
بود و کسی از آن خبر نداشت! درحالیکه در همان سال کل بودجه عملیاتی وزارتخانه مذکور حدود 150 میلیارد تومان بوده است. تصور کنید با شفافشدن حسابهای درآمدی ذیل خزانه واحد چه حجمی از منابع در شرکتهای وابسته به وزارتخانههای نفت و نیرو، سازمانهای وابسته به وزارت اقتصاد و دارایی مانند گمرک و... احصا میشود. باید در نظر داشت که خزانه واحد علاوه بر وزارتخانهها و سازمانها و شرکتهای دولتی، بنیادها و نهادهای کل ساختار حاکمیت مانند صداوسیما، بنیادهای اقتصادی، آستان قدس و همچنین سازمانهای بخش عمومی نظیر شهرداریها و سازمانهای بیمهای را نیز دربر میگیرد. به این منابع چهارگانه میتوان موارد دیگری را نیز اضافه کرد اما مسئله این است که نظام سیاستگذاری تاچهاندازه حاضر و آماده است از پوسته سخت تعارضهای گسترده منفعتی، نزاعهای سیاسی، تودرتوییها و چندگانگیهای نهادی بیرون بزند و از چنین ظرفیتهایی برای برونرفت از این وضعیت استفاده کند. بدیهی است چنین رویکردی مستلزم اجماعی جدی در سطح سیاسی و سیاستگذاری است و محدود به شرایط بحران نیست بلکه بحران میتواند فضا و فرصتی برای پیشبردن آن ایجاد کند.
