نگاهی به گزارش «مرکز پژوهش‌های مجلس» درباره چالش‌های حکمرانی آب در ایران
آب در منگنه قانون
برای درک چالش‌های حکمرانی آب در ایران ابتدا باید مسئله را به‌خوبی درک کنیم. در تدوین قوانین و سیاست‌های آب کشور نهادها و بخش‌های مختلفی دخیل بوده که همگرایی و واگرایی نهادی این ذی‌مدخلان از مهم‌ترین عوامل اثرگذار بر بخش آب کشور است. باوجوداین، بررسی همگرایی و واگرایی نهادی در مدیریت منابع آب برای مدت‌های طولانی غایب بوده.
شرق: برای درک چالش‌های حکمرانی آب در ایران ابتدا باید مسئله را به‌خوبی درک کنیم. در تدوین قوانین و سیاست‌های آب کشور نهادها و بخش‌های مختلفی دخیل بوده که همگرایی و واگرایی نهادی این ذی‌مدخلان از مهم‌ترین عوامل اثرگذار بر بخش آب کشور است. باوجوداین، بررسی همگرایی و واگرایی نهادی در مدیریت منابع آب برای مدت‌های طولانی غایب بوده. مهم‌ترین طرحها و لوایح قانونی آب در دوران بعد از انقلاب اسلامی که تأثیرات زیادی بر مدیریت منابع آب داشته‌اند شامل «قانون توزیع عادلانه آب - ۱۳۶۱»، «قانون تبدیل ادارات کل امور آب استان‌ها به شرکت‌های آب منطقهای استان و تغییر نام شرکت‌های آب منطقهای که بیش از یک استان را در‌بر‌می‌گیرد، به شرکت آب منطقهای استان ذی‌ربط- ۱۳۸۴» و همچنین قوانین متأخر برای تعیین‌تکلیف چاه‌های فاقد پروانه بهره‌برداری که عبارت‌اند از قانون الحاق یک‌ماده‌ای مصوب سال ۱۳۸۴ و «قانون تعیین‌تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه بهره‌برداری- ۱۳۸۹» هستند که تلاش می‌کنیم وضعیت تصویب و اجرای آنها در شکل‌گیری وضعیت کنونی حکمرانی آب ایران را بررسی کنیم.
وضعیت کنونی قوانین حکمرانی آب
مرکز پژوهش‌های مجلس در بررسی وضعیت تصویب و تأثیر این قوانین در وضعیت فعلی حکمرانی آب ایران در گزارشی می‌نویسد: «وضعیت کنونی بخش آب کشور که در مطالعات مختلف واکاوی شده، بیانگر این است که اهم قوانین بخش آب، تسهیلگر برداشت از منابع آب بوده یا با برهم‌زدن نظام جامع مدیریت حوضه آبریزی و جایگزین‌کردن آن با مدیریت استانی، منشأ اختلافات استانی در برداشت از منابع آب در حوضه‌های آبریز مشترک شده‌اند. نتایج بررسی اهم مسائل مد نظر دولت و مجلس برای بررسی همگرایی نهادی، بیانگر این است که طرح‌های پیشنهادی از طرف مجلس در بخش آب، عمدتا متمرکز بر تسهیل برداشت از منابع آب زیرزمینی و کمک به بهره‌برداران بوده است. در این شرایط کارشناسان وزارت نیرو و نمایندگان دولت مخالفت کرده‌اند، اما درنهایت تأثیرات اندکی بر تصویب طرحها داشته‌اند». در مقابل، لایحه پیشنهادی دولت مبنی‌بر تبدیل ادارات کل امور آب به شرکت‌های آب منطقهای، بیشتر با هدف تمرکز بر کاهش بار مالی دولت، کوچک‌سازی و تراکم‌زدایی از وظایف و اختیارات دولت بوده و با وجود تذکرات برخی از نمایندگان مجلس مبنی‌بر پیامدهای استانی‌شدن مدیریت آب و همسویی‌نداشتن این لایحه پیشنهادی با اصول آمایش سرزمین، درنهایت به پشتوانه نمایندگان شهرهای کوچک‌تر مصوب شده که پیامدهای آن در سال‌های بعد عیان شده است. باوجوداین، طرحها و لایحه پیشنهادی مورد بحث عمدتا با هدف حفاظت از منابع آب نبوده است، بنابراین نبود همگرایی بین دولت و مجلس در روند تصویب بعضی از قوانین بخش آب را از این منظر که می‌تواند مانعی در راستای تصویب قوانین مضر در بخش آب باشد، می‌توان مثبت ارزیابی کرد. به عبارت دیگر، در روند تصویب قوانینی که منجر به تسهیل برداشت از منابع آبی خواهند شد، واگرایی نهادی را می‌توان به عنوان عاملی تعدیل‌گر و کاهنده پیامدهای قوانین ضدحفاظتی از منابع آب تلقی کرد. بررسی رویه تصویب قوانین مهم بخش آب نشان می‌دهد پیامدهای احتمالی تصویب این قوانین ناشناخته نبوده و از ابتدای جلسات قانون‌گذاری، نمایندگان مخالف و در برخی موارد کارشناسان دولت درباره پیامدهای آنها هشدار داده‌اند. مرکز پژوهش‌های مجلس در بخش دیگری از گزارش آسیب‌شناسی قوانین حکمرانی آب در ایران می‌نویسد: «گاهی دولت با هدف حفظ منابع آب و مجلس با هدف توسعه منابع آب، در اهداف خود دچار واگرایی شده‌اند. چنانچه این امر را در هم‌زمانی پیشنهاد طرح احیا و تعادل‌بخشی منابع آب از سوی وزارت نیرو یا همان نهاد دولت با مطرح‌کردن طرح قانون تعیین‌تکلیف چاه‌ها از سوی نهاد مجلس می‌توان مشاهده کرد. همچنین در مواردی که همگرایی سیاستی بین دو نهاد وجود داشته است، مانند قانون تبدیل ادارات به شرکت‌ها، این همگرایی لزوما در مسیر رسیدن به پایداری و حفاظت از منابع آب نبوده است. گفتنی است که شعار عدالت‌طلبی که در زمان تصویب هر دو قانون «توزیع عادلانه آب» و قانون «تعیین‌تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه بهره‌برداری» بین نمایندگان مجلس و اعضای هیئت دولت وجود داشت، فقط شاخص‌های محدودی از عدالت را مد نظر قرار داده بود. پس با در‌نظر‌نگرفتن شاخص‌های پایداری در بحث عدالت اجتماعی، می‌توان این عدالت‌خواهی را «عدالت توزیعی و ضداکولوژیک» دانست که سهم نسل‌های آتی به تناسب در آن دیده نشده است».
تبعات ناهمگرایی دولت و مجلس در حکمرانی آب
در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس بارها به ناهمگرایی مجلس و دولت‌ها در تصویب قوانین اشاره می‌شود که درنهایت منجر به وضعیت کنونی حکمرانی آب در ایران شده است. از مهم‌ترین عوامل اثرگذار بر مسائل آب، الگوهای سیاست‌گذاری و حکمرانی است که نه‌تنها به مدیریت منابع آب شکل داده، بلکه بر رفتار اجتماعی بهره‌برداران نیز اثرگذار است. در حقیقت شیوه اجرا در مدیریت منابع آب برآمده از قوانین و مصوبات مجلس شورای اسلامی و دولت است که در مذاکرات و تعاملات بین موافقان و مخالفان طرحها و لوایح و همچنین سخنگویان دولت و کمیسیون مربوطه شکل گرفته است. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش یادشده به پیامدهای اجتماعی مختلفی اشاره کرده که برآمده از ناهمگرایی نهادی و شیوه سیاست‌گذاری منابع آب بوده است. برخی از مهم‌ترین این موارد عبارت‌اند از:
«ضعف مشروعیت قوانین آب با نقض متوالی آنها»: وجود قوانین کوتاه‌مدت و نقض متوالی قوانین و برنامه‌های حفاظت از منابع آب زیرزمینی منجر به این خواهد شد که قوانین حفاظتی قدرت بازدارندگی ضعیفی داشته باشند. از آنجا که بهره‌برداری از منابع آب زیرزمینی دارای منافع اقتصادی برای کشاورز بوده و معیشت آنان به این آب گره خورده، بنابراین در کنار تغییر پارادایم موجود که بار معیشت را به برداشت از منابع آب تحمیل می‌کند و لزوم پایه‌ریزی متناسب برای ایجاد معیشت جایگزین، از بعد قانونی نیز دوام قوانین بازدارنده و تغییر آنها فقط در موارد استثنا و لحاظ جریمه‌های متناسب می‌تواند یکی از عوامل بازدارنده وقوع تخلفات باشد. اما نقض مداوم قوانین حفاظتی به طور مداوم سبب ضعف مشروعیت آن قوانین در میان بهره‌برداران شده است.
«قبح‌زدایی از جرم»: عادی‌شدن تخلفات در بخش آب، از دیگر پیامدهای نقض‌شدن قوانین حفاظتی در کوتاه‌مدت خواهد بود. به بیان دیگر، در این شرایط مجرمان منفعت برده و سرسپردگان به قوانین متضرر شده‌اند. این امر قانون‌گریزی را در دوره‌های بعدی احتمالا افزایش خواهد داد.
«سوق‌یافتن مطالبات به سمت آب»: با توجه به اقلیم خشک و نیمه‌خشک ایران، آب همواره از مطالبات اصلی مردم بوده است، بنابراین در شرایطی که قوانین تسهیلگر برداشت از منابع آب جای قوانین حفاظتی را بگیرند، این امر در حوزه‌های انتخابیه منجر به تحت فشار قرار‌دادن نامزدهای مجلس و درنهایت مطالبه‌گری نمایندگان مجلس برای برداشت منابع آب بیش از توان حوضه خواهد شد. در این شرایط است که نمایندگان مجلس و نمایندگان دولت وارد گفت‌وگوهای طولانی درباره مدیریت آب خواهند شد.
بررسی شرح مذاکرات مجلس نشانگر این بوده است که اگرچه درنهایت طرحها و لوایح پیشنهادی آب در مجلس در قالب قانون مصوب شده‌اند، نظریات کارشناسی کمیسیون آب دولت یا نمایندگان وزارت نیرو منجر به تغییراتی در بندها و تبصره‌ها شده است.
تسهیلگری برداشت آب یا کاهش هزینه‌های دولت؟
تحولات در قوانین آب ایران به‌ویژه در نیم‌قرن اخیر، همواره نه برآمده از وضعیت منابع آب، بلکه در بسیاری از موارد برآمده از شیوه سیاست‌گذاری و تعاملات نهادی بوده است. نوع همگرایی و همسویی نهادها در اهداف، جهت‌گیری نهایی در تصویب قوانین را تعیین کرده و به پیروی از آن شیوه اجرا در مدیریت منابع آب نیز تحت تأثیر قرار گرفته است. در این گزارش میزان همگرایی/واگرایی بین دو نهاد دولت و مجلس درباره تصویب مهم‌ترین قوانین آب کشور، بررسی شدند. یافته‌ها بیانگر این است که در طرح‌های پیشنهادی توسط مجلس در بخش آب، تمرکز بر تسهیل برداشت از منابع آب زیرزمینی و کمک به بهره‌برداران در رأس خواسته نمایندگان بوده است. اما در لایحه پیشنهادی دولت، تمرکز بر کاهش بار مالی دولت، کوچک‌سازی و تراکم‌زدایی از وظایف و اختیارات دولت مد نظر بوده است.
نتایج بررسی انجام‌شده در این گزارش نشان داد در بسیاری از موارد، مخالفت کارشناسان دولت با برخی قوانین و تبصره‌ها مانع از تصویب قوانین تسهیلگر برداشت آب شده است؛ بنابراین در این مواقع واگرایی امری مثبت تلقی خواهد شد. به بیان دیگر، از آنجا که تصویب قوانین تسهیلگر اضافه‌برداشت از منابع آب زیرزمینی می‌تواند از مهم‌ترین عواملی باشد که تأثیر مخربی بر پایداری منابع آب می‌گذارد، بنابراین واگرایی نهادی و مناقشه نهادها در مورد آن می‌تواند تعدیل‌کننده برخی از پیامدها باشد. بررسی روند طی‌شده برای تصویب این چهار قانون مهم بخش آب بیانگر این است که پیامدهای احتمالی تصویب این قوانین ناشناخته نبوده و از ابتدای جلسات قانون‌گذاری، نمایندگان مخالف و در برخی موارد نماینده دولت نسبت به این پیامدها مکرر هشدار داده‌اند. با وجود این، نظر آنها در زمان رأی‌گیری مورد توجه سایر نمایندگان قرار نگرفته بود. اگرچه تا حدی می‌توان ناآگاهی درباره پیامدهای تسهیلگر برداشت منابع آب (بدون لحاظ پایداری و تعادل بین منابع و مصارف) در دهه اول انقلاب اسلامی را قابل اغماض دانست (زیرا پایداری و توسعه پایدار منابع آب در سطح جهانی به‌مثابه یک مسئله برساخت اجتماعی نشده بود)، اما در شرایط فعلی که بحران منابع آب برای هر چشم غیرمسلح و غیرمتخصصی قابل رؤیت است، نادیده‌گرفتن پیامدهای قوانین تسهیلگر برداشت منابع آب توسط نمایندگان مجلس قابل دفاع نخواهد بود. واگرایی نهادی وزارت نیرو با مجلس در بحث نظارت بر بهره‌برداری از منابع آب در همه جلسات قانون‌گذاری مشهود بوده است. برای مثال، برخی از نمایندگان در زمان تصویب قانون توزیع عادلانه آب با نظارت دولت مخالف بودند.
به نوعی می‌توان بیان کرد که نسبت به لزوم استفاده پایدار از منابع آب، همگرایی لازم بین نهادها وجود نداشته و دولت بیشتر با هدف حفظ منابع آب و مجلس با هدف توسعه منابع آب، در اهداف خود دچار واگرایی شده‌اند. چنانچه این امر را در هم‌زمانی پیشنهاد طرح احیا و تعادل‌بخشی منابع آب از سوی وزارت نیرو (نهاد دولت) با مطرح‌کردن طرح قانون تعیین‌تکلیف چاه‌ها (از سوی نهاد مجلس) می‌توان مشاهده کرد. همچنین در مواردی که تا حدودی همگرایی سیاستی بین دو نهاد نیز وجود داشته است (مانند قانون تبدیل ادارات به شرکت‌ها)، این همگرایی در مسیر رسیدن به پایداری و حفاظت از منابع آب نبوده است. نتایج حاصل از بررسی روند طی‌شده بین دولت و مجلس برای تصویب قوانین مورد بحث، نشان می‌دهد اگرچه درباره قانون تبدیل ادارات به شرکت‌ها شاخص تمرکززدایی و مدیریت محلی-منطقهای (از شاخص‌های حکمرانی خوب) توسط دولت مد نظر بود، اما در عمل علاوه‌بر افت بیشتر منابع آب، منجر به مسائل اجتماعی و امنیتی بین برخی استان‌های دارای حوضه مشترک شد.
مرکز پژوهش‌های مجلس در نتیجه‌گیری این گزارش می‌نویسد: «لذا آنچه در شیوه حکمرانی باید مد نظر قرار بگیرد، رسیدن به حکمرانی متناسب با شرایط کشور است، نه پیاده‌سازی شاخص‌هایی که متناسب با وضعیت کشور نیست. در یک جمع‌بندی از وظیفه قانون‌گذاری مجلس می‌توان چنین گفت شعار عدالت‌طلبی که در زمان تصویب هر دو قانون توزیع عادلانه آب و قانون تعیین‌تکلیف چاه‌های آب فاقد پروانه بهره‌برداری بین نمایندگان مجلس و اعضای هیئت دولت وجود داشت، تنها شاخص‌های محدودی از عدالت را مدنظر داشت. لذا با در نظر نگرفتن شاخص‌های پایداری در بحث عدالت اجتماعی، می‌توان این عدالت‌خواهی را «عدالت ضداکولوژیک» تعریف کرد. البته همان‌طور که ذکر شد، در زمان تصویب قانون توزیع عادلانه آب، مفاهیمی همچون توسعه پایدار و حفاظت از منابع آب متداول نبوده و بحران آب سطحی و زیرزمینی نیز چندان مشهود نبود». همچنین با توجه به اینکه قانون تبدیل ادارات کل امور آب استان‌ها به شرکت‌های آب منطقهای استانی در قالب لایحه پیشنهادی توسط دولت و با هدف مدیریت غیرمتمرکز و مشارکتی به مجلس ارائه شده بود، می‌توان چنین در نظر گرفت که در این لایحه نیز شاخص‌های پایداری در مدیریت غیرمتمرکز در نظر گرفته نشده بود و در عمل این شکل از مدیریت که از زیرمجموعه‌های حکمرانی خوب است، منجر به مناقشات استانی شد. چنانچه استان‌های مختلف حق برابری از برداشت منابع آب را پیدا کرده و با کمبود منابع آب درنهایت اختلافات استانی و منطقهای تشدید شد. اگرچه در سال ۱۳۹۹ وزارت نیرو با تجدید ساختار شرکت مدیریت منابع آب و ایجاد واحدهای مختص هر حوضه آبریز تلاش کرد تا نواقص قانون موجود را تا حدی برطرف کند، میزان موفقیت این ساختار جدید جای تأمل دارد؛ زیرا مدیریت منابع آب در کشور ما و استفاده‌کنندگان آن شامل نهادها و سازمان‌های دولتی و بخش‌هایی از جامعه مثل کشاورزان و صنایع آب‌بر است که هرکدام از آنها بنا‌بر دلایلی در موضوع آب و نحوه مدیریت آن حساس یا تصمیم‌گیر هستند. در مجموع با توجه به ذی‌نفعان و ذی‌مدخلان متعدد در مدیریت منابع آب کشور (مجلس قانون‌گذاری و وزارت نیرو دو نهاد اصلی این مجموعه هستند)، دستیابی به الگوی حکمرانی متناسب آب امکان‌پذیر، نیازمند همگرایی و هم‌افزایی بین کلیه این عوامل در مدیریت منابع آب بوده که لازمه تحقق آن توجه به بسترهای اقلیمی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی کشور در سیاست‌گذاری‌های بخش آب است.