طرح یا لایحه؛ مسئله این است؟

شادی مکی: «مشکل ما در وضع قوانین کشور این است که در‌حال‌حاضر غلبه قانون‌گذاری بر طرح‌محوری است‌ نه لایحه‌محوری. اشکال آنجاست که قانون اساسی محوریت تقنین را به لایحه داده که فرایند کارشناسی دقیق‌تری داشته و الزامات مالی و اجرائی آن نیز دقیق‌تر لحاظ می‌شود». این بخشی از اظهارات مجید انصاری، معاون حقوقی ریاست‌جمهوری‌ است که مدتی پیش در جلسه هماهنگی بررسی طرح‌ها و لوایح حوزه زنان بیان شد.

او در جلسه یادشده از نمایندگان خواسته بود که به‌جای ارائه طرح، لایحه‌محوری را در فرایند تقنینی کشور در اولویت قرار دهند. اما انصاری در شهریور‌ماه و در جلسه‌ای دیگر هم بر اهمیت لایحه‌محوری به‌ جای طرح‌محوری در فرایند تدوین قوانین‌ تأکید کرده بود: «برداشت از قانون اساسی این است که تقنین باید بر پایه لایحه صورت گیرد و طرح به‌عنوان ابزاری در اختیار نمایندگان مجلس است که برای خلأهای موجود در قوانین از آن استفاده‌ کنند». حالا سؤال این است که این میزان تأکید معاون حقوقی ریاست‌جمهوری درباره اینکه تقنین بهتر است از طریق لایحه انجام شود تا طرح، به چه علت است و اصولا طرح‌محور یا لایحه‌محور بودن قوانین چه نسبتی با استیفای حقوق ملت دارد؟

 ارتباط قانون‌گذاری و نوع نظام سیاسی

بیژن عباسی، معاون قانون اساسی معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری، در گفت‌وگو با «شرق» تأکید می‌کند: «قانون اساسی اعلام کرده است که چهار نهاد منشأ پیشنهاد قانون هستند؛ لایحه مصوب هیئت دولت،‌ طرح مجلس، لایحه قضائی قوه قضائیه و طرح شورای‌ عالی‌ استان‌ها که در حوزه کار شوراهای محلی است. این طرح‌ها یا مستقیما تقدیم مجلس می‌شود یا اینکه به دولت داده شده و از طریق دولت راهی مجلس می‌شود. بنابراین تنها لوایح مصوب هیئت دولت و طرح نمایندگان مجلس، به صورت مستقیم به مجلس تقدیم می‌شود».

او به این موضوع هم اشاره می‌کند که در کشورهای دارای نظام پارلمانی مانند انگلیس و کشورهایی مانند فرانسه که دارای نظام نیمه‌ریاستی-نیمه‌پارلمانی هستند،‌ ۸۰ تا ۹۰ درصد قوانین مصوب مجلس، در عمل ناشی از لوایح پیشنهادی دولت است: «به بیان دیگر انتخابات در کشورهای دموکراتیک به صورت حزبی است و احزاب درباره مشکلات کشور اقدام به آسیب‌شناسی کرده و در زمان انتخابات راهکار ارائه می‌دهند. از سوی دیگر در این کشورها دولت برآمده از حزب اکثریت در مجلس است. در نتیجه راهکارهایی که حزب ارائه داده، از طرف دولت تبدیل به لایحه و تقدیم مجلس می‌شود.

مجلس هم بعد از انجام بررسی‌های لازم لایحه را تبدیل به قانون می‌کند». به گفته عباسی با توجه به اینکه در کشور ما انتخابات حزبی نیست و برای مجلس و دولت، ‌دو انتخابات متفاوت برگزار می‌شود،‌ مباحثی بر سر اینکه باید قانون‌گذاری لایحه‌محور باشد یا طرح‌محور ایجاد می‌شود. اتفاقی که در نظام‌های مبتنی بر احزاب رخ نمی‌دهد‌. این استاد حقوق اساسی تأکید می‌کند: «یکی دیگر از دلایل اهمیت لوایح آن است که نمایندگان مجلس هر چهار سال یک بار تغییر می‌کنند و مشخص نیست که در دوره بعد هم انتخاب شوند یا خیر. محل فعالیت آنها هم تهران است.

اما کارشناسان وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی سال‌ها در حوزه مربوطه فعالیت تخصصی می‌کنند و با اقصی نقاط کشور در ارتباط هستند‌، درنتیجه شناخت بهتری از مشکلات و راهکارها دارند. همچنین دولت کارشناسان، امکانات و آمارهای دقیق‌تری را در اختیار دارد که بر اساس آنها می‌تواند پیشنهاد قوانین متناسب با نیاز کشور را ارائه دهد. به ‌همین ‌دلیل اصل 75 قانون اساسی تأکید کرده که اگر طرح نمایندگان مجلس منجر به افزایش هزینه‌ها و کاهش درآمدهای دولت شود، باید راهکاری را برای پوشش یا کاهش هزینه یادشده پیش‌بینی کنند».

 ترجیحی میان طرح یا لایحه نیست

به گفته عباسی، در قانون اساسی و سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری مصوب 1398 ترجیحی درباره لایحه یا طرح نیست: «البته مجلس می‌گوید تقنین در کشور ما بیشتر بر پایه لوایح است اما من با این موضوع موافق نیستم، بلکه فکر می‌کنم نسبت تصویب قوانین مبتنی بر طرح و لایحه به صورت 50-50 باشد یا حتی شاید طرح‌ها بیشتر باشند. البته این آمار را باید از مجلس گرفت. اما نکته مهم آ‌ن است که در جهان به صورت عملی منشأ تصویب قوانین، لوایح پیشنهادی دولت است».

او با اشاره به اینکه نظام سیاسی کشور ما شبیه به نظام نیمه‌ریاستی-نیمه‌پارلمانی است،‌ اظهار کرد: «نوع تفکیک قوا در قانون اساسی ما برگرفته از قانون اساسی فرانسه است که در این نظام‌های سیاسی ازجمله در ایران، دولت هم می‌تواند لایحه ارائه دهد. اما در کشورهای دارای نظام ریاستی، تفکیک قوا مطلق است و صفر تا صد قانون‌گذاری با مجلس است. این را هم توجه کنید که تعداد نظام‌های ریاستی در جهان کم است و غالب کشورها یا پارلمانی هستند یا نیمه‌ریاستی-نیمه‌پارلمانی».

عباسی به موضوع لایحه قضائی‌ مصرح در اصل ۱۵۸ قانون اساسی هم اشاره می‌کند: «لوایح قضائی مرتبط با قضاوت هستند؛ یعنی به مسائل دادگاه‌ها و آیین دادرسی در آنها می‌پردازند، بنابراین نمی‌توان گفت هر لایحه‌ای که مرتبط با مجازات باشد، قضائی است. به‌عنوان مثال لایحه حجاب، قانون مجازات اسلامی و... مبتنی بر لوایح قضائی نبوده‌اند. لوایح قضائی را رئیس قوه قضائیه برای تصویب و ارائه به مجلس، ‌تقدیم دولت می‌کند. اگر دولت طی مهلت مقرر‌شده در قانون اقدامی نکرد، رئیس قوه قضائیه حق دارد آن را مستقیما به مجلس ارسال کند».

 حدود اختیارات مجلس در اصلاح لوایح مشخص نیست

این حقوق‌دان در پاسخ به این سؤال که «مجلس یازدهم،‌ 15 ماده‌ لایحه حجاب را تبدیل به 71 ماده کرد، آیا می‌توانیم بگوییم که این لایحه تبدیل به طرح شده و مجلس حق داشته که تا این میزان لایحه را تغییر دهد؟»‌ می‌گوید: «بند 6 سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری بر تعیین حدود اختیارات مجلس در اصلاح لوایح تأکید می‌کند اما با رعایت اهداف لایحه. تا‌کنون قانونی تصویب نشده است که به مجلس اجازه دهد لایحه‌ای را چنان اصلاح کند که از لایحه تبدیل به طرح شود.

با این حال هنوز حدود و ثغور اختیارات مجلس برای اصلاح یک لایحه تعیین و تصویب نشده است، درحالی‌که بر اساس سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری مجلس باید درباره این موضوع هم اقدام به قانون‌گذاری کرده و حدود را در این حوزه مشخص کند. البته توجه کنید که رهبری هم در یکی از سخنرانی‌هایشان تأکید داشتند که بهتر است وضع قوانین لایحه‌محور باشد». او این را هم می‌گوید که هم رئیس‌جمهور و هم نمایندگان مجلس سوگند خورده‌اند که پاسدار حقوق ملت باشند: «بنابراین طرح‌ها و لوایح باید مبتنی بر حقوق ملت باشد. این نکته مهم است که همه نمایندگان از طریق آرای مردم به مجلس راه پیدا می‌کنند، اما در دولت تنها رئیس‌جمهور منتخب مردم است، به‌ همین‌ دلیل هم مجلس باید توجه بسیار زیادی به پاسداری از حقوق مردم داشته باشد».

 اولویت لایحه در مسائل قضائی

دانیال کرانیان، حقوق‌دان و وکیل دادگستری نیز معتقد است درباره مسائل عام کشور نمی‌توان گفت که قانون اساسی لایحه‌محور است. او در گفت‌وگو با «شرق» توضیح می‌‌دهد: «اصل ۷۱ قانون اساسی تأکید می‌کند که مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می‌تواند قانون وضع کند، بنابراین در این اصل، قانون اساسی محدودیتی برای مجلس قائل نشده و نمایندگان می‌توانند برای عموم مسائل کشور قانون‌گذاری کنند. اما درباره مسائل قضائی مسئله کمی متفاوت است.

توجه کنید که در بند 2 اصل ۱۵۸ قانون اساسی یکی از وظایف رئیس قوه قضائیه تهیه لوایح قضائی متناسب با جمهوری اسلامی عنوان شده است». او اضافه می‌کند: «بنابراین می‌توان قائل به این تفسیر بود که درباره مسائل قضائی، قانون اساسی اولویت را به لایحه داده است. به نظر من نگاه قانون اساسی در‌این‌باره تا حدود زیادی درست بوده است؛ زیرا قانون‌گذاری‌ مبتنی بر طرح مجلس، در حوزه مسائل قضائی معمولا دقیق و خوب نیست‌ و همه مصالح در این طرح‌ها در نظر گرفته نمی‌شود.

مسائل قضائی پیچیدگی‌های خاص خود را دارند، بنابراین تدوین‌کنندگان قوانین در این حوزه باید افرادی باشند که از نزدیک مسائل قضائی را لمس کرده و با آن آشنایی داشتند باشند. به ‌همین دلیل معتقدم که بهتر است در مسائل قضائی، قانون‌گذاری از طریق لایحه انجام شود». این حقوق‌دان تأکید می‌کند که در بسیاری دیگر از حوزه‌ها هم می‌توان از غلبه لایحه بر طرح گفت؛ «مثلا درباره لایحه بودجه همواره روال بر ارائه لایحه از سوی دولت بوده است، زیرا دولت از هزینه و درآمد کشور مطلع است، بنابراین با توجه به اقتضائات، پیشنهاد اولیه قانون را می‌دهد. البته وقتی لایحه‌ای از طرف دولت یا قوه قضائیه تقدیم مجلس می‌شود، ممکن است در مجلس مورد جرح و تعدیل و تغییر هم قرار گرفته و این نهاد دیدگاه خود را اعمال کند».

 قانون باید تبلور اراده جامعه باشد

او با اشاره به اینکه معاون حقوقی رئیس‌جمهور بر ضرورت غلبه لایحه‌محوری بر طرح‌محوری در نشستی مرتبط با حوزه زنان هم صحبت کرده است،‌ ادامه می‌دهد: «بر اساس تفسیر شورای نگهبان از اصل 158 قانون اساسی،‌ دولت نمی‌تواند درباره مسائل قضائی رأسا لایحه تدوین و به مجلس تقدیم کند. اما قوانین مصوب در حوزه زنان لزوما ماهیت قضائی ندارند. مثلا ممکن است دولت بخواهد امکاناتی در زمینه اشتغال زنان ایجاد کند که چنین مسئله‌ای ماهیت قضائی ندارد.

اما اگر مثلا قرار باشد درحوزه خشونت علیه زنان جرم‌انگاری شود، موضوع جنبه قضائی دارد و باید از طرف قوه قضائیه و در قالب لایحه قضائی تدوین و از طریق دولت به مجلس پیشنهاد شود». کرانیان بر نقش جامعه مدنی در فرایند قانون‌گذاری هم تأکید می‌کند: «قانون باید تبلور اراده جامعه باشد، به ‌همین‌ دلیل هم جامعه مدنی می‌تواند در قانون‌گذاری نقش داشته باشد؛

یعنی از طریق سازوکارهای مختلفی که وجود دارد، نهادهای مربوطه می‌توانند نظرات جامعه مدنی را درباره پیشنهاد یک قانون در مسئله‌ای خاص کسب کنند. درباره تصویب قوانین حمایتی در حوزه زنان هم در سال‌های اخیر شاهد تلاش فعالان حوزه زنان برای نقش‌آفرینی در این حوزه بوده‌ایم. اما نکته آن است که نباید نقش‌آفرینی جامعه مدنی را محدود به یک گروه یا قشر خاصی از جامعه بدانیم.

به‌عنوان مثال اگر قرار است لایحه حمایت از زنان در برابر خشونت در مجلس تصویب شود، باید در کنار نظرات فعالان حقوق زنان، به نظر مردان هم توجه شود؛ زیرا چنین قانونی تنها زنان را تحت تأثیر قرار نمی‌دهد، بلکه بندها یا موادی از این قانون مستقیما مردان را هم تحت تأثیر قرار می‌دهد. بنابراین قانون باید تبلور اراده تمام جامعه باشد تا توازن و تعادل در قانون‌گذاری حفظ شود».