حکمروایی شهری و چالش‌های دستیابی به آن

اداره شهر به‌ویژه کلانشهر کار ساده‌ای نیست. شهر مدرن پیچیده‌ترین، متنوع‌ترین و در همان حال متغیرترین اجتماع بشری است. بخشی از مشکلات شهرها به شیوه‌های اداره آنها برمی‌گردد. کهنگی شیوه اداره شهر موجب فهم بد مسائل شهری، اتلاف منابع، افزایش نارضایتی عمومی، زوال حیات مدنی و تشدید مشکلات شهری همچون نابرابری طبقاتی، آلودگی‌های محیطی و فساد اداری می‌شود. در این یادداشت تلاش می‌کنیم تا با طرح سه پارادایم تصویری تا اندازه ممکن روشن از شیوه‌های مهم اداره شهر به دست دهیم. پارادایم‌های اداره‌کننده شهر را می‌توان به سه دسته تقسیم کرد: اول، پارادایم شهرداری که با مدل سازمان به عنوان یک نظام عقلانی سازگاری دارد و در آن اهدافی مشخص و غیر قابل تغییر وجود دارد که شهرداری بدون نیاز به همراهی بخش‌های دیگر جامعه باید بتواند به آنها برسد. منابع مورد نیاز هم در قوانین و مقررات تعریف شده است و چارچوب مشخصی دارد؛ برای مثال اگر هدف بهبود حمل‌ونقل شهری است ممکن است مدیران به این نتیجه برسند که چاره کار در تعریض معابر است و برای این کار اقدام کنند. این پارادایم چندان به مسائلی مثل مطالعات قبل از اجرا، تعیین ذی‌نفعان و مشارکت آنها در تصمیم‌گیری و کیفیت مدیریت و نیروی انسانی توجه ندارد؛ هدفی تعیین‌ شده است و باید آن را به هر قیمتی انجام داد. شاید بتوان شیوه اداره شهر تهران از سوی سرتیپ کریم آقا بوذرجمهری کفیل بلدیه شهر تهران و دیگر شهرداران مثل او را که بولدوزروار به جان شهر می‌افتند، در این پارادایم جا داد. دوم، هزینه‌های فراوان مدیریت در پارادایم شهرداری و نقد آنها منجر به شکل‌گیری پارادایم جدیدی به نام مدیریت شهری در اوایل دهه 1990 شد. این دهه شاهد تقویت جریان حضور بخش خصوصی در اداره امور و واگذاری بسیاری از خدمات عمومی به این بخش بود. از نظر سیاسی هم تاچریسم و ریگانیسم در کنار فروپاشی بلوک شرق به این جریان کمک زیادی کرد و در نتیجه سازمان‌های عمومی همچون شهرداری‌ها کوشیدند تا مدل‌های کسب‌وکار شرکت‌های خصوصی را وارد سازوکارهای اداری خود کنند. در پارادایم مدیریت شهری عنصر اصلی اداره‌کننده شهر از «رئیس» به «مدیر» تغییر شکل می‌دهد و کار شهردار به جای فرمان‌دادن و حکم‌کردن می‌شود فراهم‌کردن بستری که باید در آن فعالیت‌های اداری به شکل مطلوب انجام گیرد اما شهرداری کاری با جامعه ندارد و خبری از تعامل و بده‌بستان نیست. از آنجا که مدیریت نیازمند همکاری سایر کنشگران درون‌سازمانی است بنابراین مسأله کیفیت نیروی انسانی سازمان اهمیت می‌یابد و به موضوعاتی جدیدی به نام «سرمایه انسانی» و «تخصص» در اداره شهر توجه می‌شود. مدیران شهرداری در این پارادایم تلاش بسیار می‌کنند تا حتی از نظر ظاهری هم همچون مدیران شرکت‌های خصوصی جلوه کنند. دکوراسیون و شکل و شمایل محیط‌های اداری هم تغییر کرده و لباس شرکت‌های خصوصی را به تن می‌کنند. اما مسأله این است که تمام این فعالیت با هدف درآمدزایی و کسب سود انجام می‌شود که در تناقض با فلسفه تشکیل سازمان‌های عمومی غیر دولتی قرار می‌گیرد؛ به‌ویژه اگر پای شهرداری هم وسط باشد که سازمانی است عمومی و تشکیلات اصلی اداره‌کننده آن یعنی شهردار و شورای شهر معمولا با رأی مردم انتخاب می‌شوند. در این پارادایم شهر همچون کالایی است که باید بتوان آن را به بهترین قیمت پیشنهادی متقاضیان فروخت، این منطق اگر در بخش خصوصی سود فراهم می‌آورد، در بخش عمومی فزاینده فساد است؛ زیرا از اهمیت مدل سازمان به عنوان یک نظام طبیعی غفلت شده است. این مدل می‌گوید سازمان از افراد و دسته‌هایی تشکیل می‌شود که منافعی دارند و بسیار ممکن است این منافع بر منافع سازمان غلبه کند و جایگزین آن شود؛ به عبارت دیگر سازمان به جای خدمت به جامعه به مدیران و کارکنان خود در قالب پرداخت حقوق‌های کلان، مزایا و امکانات خدمت می‌دهد و نقش جامعه منبع تأمین‌کننده این خدمت می‌شود. شاید شیوه اداره شهر آقای غلامحسین کرباسچی و بقیه کسانی که به راه او در شهرفروشی رفتند، در این پارادایم قرار داد. به طور خلاصه تمامی تلاش آنها از دهه 1370 به این سو شناسایی فرصت‌های درآمدزایی از شهر و فروش آن بود؛ حال می‌خواست تراکم اضافی باشد یا تبدیل تخلف به جریمه‌های مالی و دریافت پول از تخلف‌کننده. نتیجه این پارادایم برای شهرهای ایران چیزی جز ترویج فرهنگ تخلفات شهری و افزودن بر مشکلات شهری نبود. اگر چه ظاهر شهرداری به‌اصطلاح نونوار شد و چند ابرپروژه هم مثل ساخت بزرگراه یا برج میلاد یا دو طبقه‌کردن بزرگراهی دیگر به انجام رسید اما مجموعه این اقدامات مشکلات مردم را حل نکرد بلکه میراث شهری گرانقیمت و پر از مسأله و فساد و چالش را به جا گذاشت. سوم، تداوم سیاست شهرفروشی که حاصل پارادایم مدیریت شهری بود با توجه به اتکای آن بر رانت‌های حاصله از تخلف و برهم‌زدن مناسبات و تناسبات علمی-منطقی شهرسازی دیگر امکانپذیر نمی‌نمود. درست است که اقتصاد بیمار کشور سرمایه‌گذاری تجاری و مسکونی را در تهران توجیه‌پذیر می‌کند اما بافت شهر دیگر تحمل ساخت برج‌های به هم چسبیده بدون حریم را ندارد و وجود هزاران واحد مسکونی لوکس خالی و مال‌های بی‌رونق هم خبر از نادرستی سیاست شهرفروشی می‌دهد. شهرداری با توجه به نزدیکی آن به سطح واقعی زندگی مردم یعنی جامعه شهری، اولین بخش از حاکمیت است که صدای نارضایتی و اعتراضات را می‌شنود و به سبب همین تقرب با مردم این صدا پژواک مهیبی در اتاق‌های مدیران و کارشناسان شهرداری دارد. اکنون به نظر می‌رسد هنوز یک راه چاره باشد که همان «پارادایم حکمروایی شهری» است. اساس این پارادایم بر شراکت بخش‌های اداره‌کننده شهر یعنی شهرداری، بخش خصوصی و جامعه مدنی قرار دارد و از مدل سازمان به عنوان یک نظام باز تبعیت می‌کند. اگر چه درظاهر منطق ساده‌ای دارد ولی مشکل در عملیاتی‌کردن این پارادایم در جوامعی است که نه جامعه مدنی قوتی دارد و نه بخش خصوصی آن عادت به کار جدی و پرداخت مالیات. دم و دستگاه شهرداری هم آنچنان عریض و طویل و سنگین و به رانت‌خواری عادت کرده است که فرسنگ‌ها با مدل مطلوب یک سازمان هوشمند، کوچک و چابک فاصله دارد. از سوی دیگر نوع فرهنگ سیاسی هم مهم است که آیا مبتنی بر تک‌گویی (مونولوگ) است یا بر اساس گفت‌وگو (دیالوگ) سامان یافته است. در هر حال اداره شهر تهران یا هر کلانشهر دیگری در دست هر گروهی باشد، مسأله چندان فرقی نخواهد کرد؛ فعلا مسأله مهم این است که چگونه می‌توان بر مشکلات عظیم کلانشهر غلبه کرد.

اداره شهر به‌ویژه کلانشهر کار ساده‌ای نیست. شهر مدرن پیچیده‌ترین، متنوع‌ترین و در همان حال متغیرترین اجتماع بشری است. بخشی از مشکلات شهرها به شیوه‌های اداره آنها برمی‌گردد. کهنگی شیوه اداره شهر موجب فهم بد مسائل شهری، اتلاف منابع، افزایش نارضایتی عمومی، زوال حیات مدنی و تشدید مشکلات شهری همچون نابرابری طبقاتی، آلودگی‌های محیطی و فساد اداری می‌شود. در این یادداشت تلاش می‌کنیم تا با طرح سه پارادایم تصویری تا اندازه ممکن روشن از شیوه‌های مهم اداره شهر به دست دهیم. پارادایم‌های اداره‌کننده شهر را می‌توان به سه دسته تقسیم کرد: اول، پارادایم شهرداری که با مدل سازمان به عنوان یک نظام عقلانی سازگاری دارد و در آن اهدافی مشخص و غیر قابل تغییر وجود دارد که شهرداری بدون نیاز به همراهی بخش‌های دیگر جامعه باید بتواند به آنها برسد. منابع مورد نیاز هم در قوانین و مقررات تعریف شده است و چارچوب مشخصی دارد؛ برای مثال اگر هدف بهبود حمل‌ونقل شهری است ممکن است مدیران به این نتیجه برسند که چاره کار در تعریض معابر است و برای این کار اقدام کنند. این پارادایم چندان به مسائلی مثل مطالعات قبل از اجرا، تعیین ذی‌نفعان و مشارکت آنها در تصمیم‌گیری و کیفیت مدیریت و نیروی انسانی توجه ندارد؛ هدفی تعیین‌ شده است و باید آن را به هر قیمتی انجام داد. شاید بتوان شیوه اداره شهر تهران از سوی سرتیپ کریم آقا بوذرجمهری کفیل بلدیه شهر تهران و دیگر شهرداران مثل او را که بولدوزروار به جان شهر می‌افتند، در این پارادایم جا داد. دوم، هزینه‌های فراوان مدیریت در پارادایم شهرداری و نقد آنها منجر به شکل‌گیری پارادایم جدیدی به نام مدیریت شهری در اوایل دهه 1990 شد. این دهه شاهد تقویت جریان حضور بخش خصوصی در اداره امور و واگذاری بسیاری از خدمات عمومی به این بخش بود. از نظر سیاسی هم تاچریسم و ریگانیسم در کنار فروپاشی بلوک شرق به این جریان کمک زیادی کرد و در نتیجه سازمان‌های عمومی همچون شهرداری‌ها کوشیدند تا مدل‌های کسب‌وکار شرکت‌های خصوصی را وارد سازوکارهای اداری خود کنند. در پارادایم مدیریت شهری عنصر اصلی اداره‌کننده شهر از «رئیس» به «مدیر» تغییر شکل می‌دهد و کار شهردار به جای فرمان‌دادن و حکم‌کردن می‌شود فراهم‌کردن بستری که باید در آن فعالیت‌های اداری به شکل مطلوب انجام گیرد اما شهرداری کاری با جامعه ندارد و خبری از تعامل و بده‌بستان نیست. از آنجا که مدیریت نیازمند همکاری سایر کنشگران درون‌سازمانی است بنابراین مسأله کیفیت نیروی انسانی سازمان اهمیت می‌یابد و به موضوعاتی جدیدی به نام «سرمایه انسانی» و «تخصص» در اداره شهر توجه می‌شود. مدیران شهرداری در این پارادایم تلاش بسیار می‌کنند تا حتی از نظر ظاهری هم همچون مدیران شرکت‌های خصوصی جلوه کنند. دکوراسیون و شکل و شمایل محیط‌های اداری هم تغییر کرده و لباس شرکت‌های خصوصی را به تن می‌کنند. اما مسأله این است که تمام این فعالیت با هدف درآمدزایی و کسب سود انجام می‌شود که در تناقض با فلسفه تشکیل سازمان‌های عمومی غیر دولتی قرار می‌گیرد؛ به‌ویژه اگر پای شهرداری هم وسط باشد که سازمانی است عمومی و تشکیلات اصلی اداره‌کننده آن یعنی شهردار و شورای شهر معمولا با رأی مردم انتخاب می‌شوند. در این پارادایم شهر همچون کالایی است که باید بتوان آن را به بهترین قیمت پیشنهادی متقاضیان فروخت، این منطق اگر در بخش خصوصی سود فراهم می‌آورد، در بخش عمومی فزاینده فساد است؛ زیرا از اهمیت مدل سازمان به عنوان یک نظام طبیعی غفلت شده است. این مدل می‌گوید سازمان از افراد و دسته‌هایی تشکیل می‌شود که منافعی دارند و بسیار ممکن است این منافع بر منافع سازمان غلبه کند و جایگزین آن شود؛ به عبارت دیگر سازمان به جای خدمت به جامعه به مدیران و کارکنان خود در قالب پرداخت حقوق‌های کلان، مزایا و امکانات خدمت می‌دهد و نقش جامعه منبع تأمین‌کننده این خدمت می‌شود. شاید شیوه اداره شهر آقای غلامحسین کرباسچی و بقیه کسانی که به راه او در شهرفروشی رفتند، در این پارادایم قرار داد. به طور خلاصه تمامی تلاش آنها از دهه 1370 به این سو شناسایی فرصت‌های درآمدزایی از شهر و فروش آن بود؛ حال می‌خواست تراکم اضافی باشد یا تبدیل تخلف به جریمه‌های مالی و دریافت پول از تخلف‌کننده. نتیجه این پارادایم برای شهرهای ایران چیزی جز ترویج فرهنگ تخلفات شهری و افزودن بر مشکلات شهری نبود. اگر چه ظاهر شهرداری به‌اصطلاح نونوار شد و چند ابرپروژه هم مثل ساخت بزرگراه یا برج میلاد یا دو طبقه‌کردن بزرگراهی دیگر به انجام رسید اما مجموعه این اقدامات مشکلات مردم را حل نکرد بلکه میراث شهری گرانقیمت و پر از مسأله و فساد و چالش را به جا گذاشت. سوم، تداوم سیاست شهرفروشی که حاصل پارادایم مدیریت شهری بود با توجه به اتکای آن بر رانت‌های حاصله از تخلف و برهم‌زدن مناسبات و تناسبات علمی-منطقی شهرسازی دیگر امکانپذیر نمی‌نمود. درست است که اقتصاد بیمار کشور سرمایه‌گذاری تجاری و مسکونی را در تهران توجیه‌پذیر می‌کند اما بافت شهر دیگر تحمل ساخت برج‌های به هم چسبیده بدون حریم را ندارد و وجود هزاران واحد مسکونی لوکس خالی و مال‌های بی‌رونق هم خبر از نادرستی سیاست شهرفروشی می‌دهد. شهرداری با توجه به نزدیکی آن به سطح واقعی زندگی مردم یعنی جامعه شهری، اولین بخش از حاکمیت است که صدای نارضایتی و اعتراضات را می‌شنود و به سبب همین تقرب با مردم این صدا پژواک مهیبی در اتاق‌های مدیران و کارشناسان شهرداری دارد. اکنون به نظر می‌رسد هنوز یک راه چاره باشد که همان «پارادایم حکمروایی شهری» است. اساس این پارادایم بر شراکت بخش‌های اداره‌کننده شهر یعنی شهرداری، بخش خصوصی و جامعه مدنی قرار دارد و از مدل سازمان به عنوان یک نظام باز تبعیت می‌کند. اگر چه درظاهر منطق ساده‌ای دارد ولی مشکل در عملیاتی‌کردن این پارادایم در جوامعی است که نه جامعه مدنی قوتی دارد و نه بخش خصوصی آن عادت به کار جدی و پرداخت مالیات. دم و دستگاه شهرداری هم آنچنان عریض و طویل و سنگین و به رانت‌خواری عادت کرده است که فرسنگ‌ها با مدل مطلوب یک سازمان هوشمند، کوچک و چابک فاصله دارد. از سوی دیگر نوع فرهنگ سیاسی هم مهم است که آیا مبتنی بر تک‌گویی (مونولوگ) است یا بر اساس گفت‌وگو (دیالوگ) سامان یافته است. در هر حال اداره شهر تهران یا هر کلانشهر دیگری در دست هر گروهی باشد، مسأله چندان فرقی نخواهد کرد؛ فعلا مسأله مهم این است که چگونه می‌توان بر مشکلات عظیم کلانشهر غلبه کرد.