ناکارآمدي رفاه اجتماعي
محمدحسين شريف‌زادگان . استاد دانشگاه
درباره سرنوشت رفاه اجتماعي ايران و معرفي دوباره گزينه پيشنهادي براي وزارتخانه‌اي که عملا کارش مربوط به رفاه اجتماعي است، مدتي بود مي‌خواستم بنويسم. اما به‌خاطر فضاي حساس اجتماعي کنوني کشور از آن دوري مي‌کردم. نه ازآنجايي‌که يقين مي‌دانم که نه خود تمايل دارم و نه امثال من در دايره انتخاب دولت قرار داريم، مي‌توانم به‌راحتي سخن بگويم. مهم‌ترين مشکل امروز کشور و قرارگرفتن اين سرزمين تب‌دار در گرداب چالش‌ها و بحران‌هاي گسترده، ناشي از ناکارآمدي در حکمراني و در وجه پيشرفته‌تر آن حکمروايي است. منظور از حکمراني انديشه‌هاي توسعه‌اي، نحوه تصميم‌سازي و تصميم‌گيري، استراتژي‌ها و سياست‌هاي کلان بخشي و فرابخشي و شيوه‌هاي مديريت بر اساس مفاهيم ذکرشده است که هم جنبه محتوايي و هم فرايندي دارد. حکمراني رابطه خود را با ذي‌نفعان جامعه شامل بخش‌هاي خصوصي و عمومي، نخبگان، گروه‌هاي اجتماعي، اصناف و فرهنگيان، دانشگاهيان، گروه‌هاي مرجع اجتماعي و فرهنگي تعريف مي‌کنند. درواقع حکمراني مصدر اتفاقاتي است که در مفهوم دولت يا Government اتفاق مي‌افتد ولي حکمروايي يا governance وجه پيشرفته حکمراني و فراتر از اقدامات دولت است و مشارکت با همه ذي‌نفعان را در اداره جامعه مي‌پذيرد و بيشتر بر فرايندها و نهادها تأکيد دارد و در شرايطي که منابع محدود است، رقابت سالم و اولويت‌بندي منابع از طريق تشريک‌مساعي و همکاري همه ذي‌نفعان در فرايند تصميم‌سازي و تصميم‌گيري به کارآمدي بيشتر کمک مي‌کند. حکمروايي پيامد انتقال پارادايم از حکمراني به معني اداره جامعه از بالا به پايين به دست دولت و نهادهاي اداري به حکمروايي به معني اداره جامعه به دست دولت و مردم، نهادها و از پايين به بالا و فراتر از مديريت صرفا دولتي است. حکمروايي زماني صفت خوب و شايسته مي‌گيرد که مشارکت‌مندي، پاسخ‌گويي، شفافيت، حاکميت قانون، مسئوليت پذيري، اثربخشي، عدالت و ديدگاه استراتژيک را در خود جاي دهد. هم حکمراني و هم حکمروايي هر دو در سطوح کلان کشور و نظام و هم در سطح دولت، مجلس و قوه قضائيه و هم بخش‌هاي مختلف مثل کشاورزي و البته رفاه اجتماعي ايران مصداق دارد. حال مشکلات، چالش‌ها و بحران‌هاي رفاه اجتماعي ايران با مقايسه حکمراني و حکمروايي در چه وضعيتي قرار دارد؟ به نظر مي‌رسد هنوز رفاه اجتماعي ايران در مقوله حکمراني مي‌گنجد ولي از شفافيت، پاسخ‌گويي، مشارکت‌مندي، حاکميت قانون و مسئوليت‌پذيري و عدالت در رنج است. اين بخش با بيش از 30 درصد از بودجه کشور و با پوشش بيش از 60 درصد بيمه اجتماعي و نقش‌هاي مختلف بهزيستي و ايجاد عدالت اجتماعي و تنظيم قدرت خريد مردم، کاهش فقر و نابرابري و ايجاد چتر ايمني رفاه اجتماعي براي همه آحاد مردم اعم از کساني که بالاي خط فقر و کساني که زير خط فقرند، دچار مشكل تناقض مفهومي در دولت و حکومت و بعضا در مجلس شده است. بنابراين وظيفه اصلي بخش رفاه اجتماعي ايران تدوين و راهبري سياست‌هاي اجتماعي است و اتفاقا در کشوري که هم‌اکنون بيش از 25 ميليون نفر زير خط فقر قرار دارند و مشکلات فراواني در حوزه‌هاي اجتماعي و رفاهي به‌ویژه در استان‌ها و مناطق مختلف کشور وجود دارد، ضرورت تدوين و راهبري سياست‌هاي رفاهي و اجتماعي بيش از گذشته خود را نشان مي‌دهد. متأسفانه از اوايل دولت احمدي‌نژاد چشم دولت به‌جاي نگاه به سياست‌هاي رفاهي و اجتماعي به‌سوي شرکت‌ها و سازمان‌هاي سرمايه‌گذاري نشانه رفت که ماهيتا ربطي به بخش رفاهي و اجتماعي ايران نداشتند و مي‌توانست در حالتي که بخش خصوصي در ايران قوي عمل کند، مانند کشورهاي توسعه‌يافته صرفا به سهامداري در شرکت‌هاي سودآور آن بسنده کند. اين امر به آنجا کشيده شده که اختلاف اولين وزير انتخابي بعد از دولت اصلاحات به‌خاطر درخواست رئيس دولت در نشاندن مديرعامل شرکت سرمايه‌گذاري تأمين اجتماعي از سوی خودش به اختلاف و انصراف وزير مربوطه کشيده شد و سپس وزيري آمد که مي‌گفت من وزيري صنعتي هستم نه رفاه اجتماعي! نتيجه اين انحراف که همان انحراف در حکمراني بخش رفاه اجتماعي است، تا به امروز در دولت دهم و يازدهم تداوم يافت و غم‌انگيزترين صحنه آن در استيضاح وزير تعاون، کار و رفاه اجتماعي در هفته‌هاي گذشته ديده شد که موضوع اصلي آن، عزل و نصب افراد سفارشي در شرکت‌هاي سرمايه‌گذاري تأمين اجتماعي و صندوق بازنشستگي کشوري بود.
در کشوري که مردم آن با آسيب‌هاي اجتماعي فراوان مواجه‌اند و 25 ميليون جمعيت زير خط فقر دارد، آيا اين انحراف از حکمراني بخش رفاه اجتماعي ايران نيست که به جامعه آدرس غلط داده شود و به‌جاي راهبري سياست اجتماعي و رفاهي از سوی دولت، چشم‌ها معطوف به شرکت‌هايي شود که خود نيز از آفت همين حکمراني ناکارآمد و نبود شفافيت، پاسخ‌گويي و مسئوليت‌پذيري به کام ناکارآمدي صنعتي و تجاري درغلتيده‌اند؟ شنيده‌ها چنين مي‌گويد که متأسفانه امروز که قرار است وزيري براي اين بخش انتخاب کنند، دوباره دنبال وزيري بنگاه‌دار مي‌گردند تا وزيري که سياست‌گذار و راهبر رفاه اجتماعي باشد. گويا آنچه از حکمراني غلط در اين بخش حاکم بوده است، هنوز هم تداوم دارد. بايد مديران عالي رفاه اجتماعي ايران از قوي‌ترين و آگاه‌ترين سياست‌گذاران رفاه و امور اجتماعي کشور باشند؛ نه اينکه برخي از آنان دنبال گماردن بستگان خود در مناصب و شرکت‌ها باشند. مي‌دانيم يکي از مصاديق مسلم فساد، تبارگرايي حتي در حد گماردن يک نفر از بستگان مسئولان در يک پست و مقام دولتي است؛ چيزي که در کشورهاي توسعه‌يافته جرم تلقي مي‌شود و تعقيب قضائي دارد. همچنين اين بخش وزيري مي‌خواهد که بتواند همه اين ناکارآمدي‌ها و فسادها را يکباره برطرف کرده و صحنه رفاه اجتماعي ايران را صرفا براي سياست‌گذاري رفاهي و اجتماعي و راهبري آن و خدمت به ملتي که امروز بيش از هر زمان تشنه دريافت اين سياست‌ها هستند، مهيا کند. جناب رئيس‌جمهور در دور دوم مبارزات انتخاباتي خود درباره استقلال وزارت رفاه و تأمين اجتماعي سخن گفتند. اين در حالي است که علاوه بر آن، اجراي قانون ساختار رفاه و تأمين اجتماعي که قانوني مادر و تضمين‌کننده حداقل‌هاي عدالت اجتماعي و رفاهي مدرن در جامعه ايران است و يکپارچگي آن که در قانون پيش‌بيني شده، دچار اخلال فراوان شده است. مثلا بخشي از بيمه خدمات درماني به وزارتخانه‌اي ديگر و امور اجتماعي و آسيب‌هاي آن که قانونا بايد در يک وزارتخانه رفاه و تأمين اجتماعي باشد، در وزارت کشور که قانونا وظيفه‌اي دراين‌باره ندارد، دنبال مي‌شود. فراموش نکنيم شوراي اجتماعي کشور بر اساس مصوبه هيئت وزيران است و بعد از ابلاغ قانون ساختار رفاه و تأمين اجتماعي، خودبه‌خود بي‌اثر بوده و همه وظايف آن بايد به وزارت رفاه و تعاون اجتماعي و بعدها به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعي منتقل شود. يکپارچه‌نبودن رفاه اجتماعي-که خلاف روح قانون ساختار رفاه و تأمين اجتماعي است- نيز خود مصداقي از ناکارآمدي حکمراني، آن‌هم بر اساس يکي از مهم‌ترين شاخص‌هاي آن؛ يعني عنصر حاکميت قانون در رفاه اجتماعي ايران است. اميدوارم دولت فرصت دهد اين بخش از دام بنگاه‌داري رهانيده شود و شايستگاني که توان مديريتي و استراتژي برای رفاه و سياست اجتماعي دارند، پا به عرصه وزارت بگذارند و اولين کارشان اصلاح اساسنامه سازمان تأمين اجتماعي باشد که برخلاف روح قانون است. کسی که ساختار دخالت‌ها در امور شرکت‌ها را که آفات فرصت‌هاي سياست‌گذاري رفاهي خواهد بود، به حداقل ممکن کاهش دهد و اجازه ندهد ديگران از اين مجراي پرخطر، امکان سياست‌گذاري رفاهي ايران را از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعي بستانند. در اين يادداشت نشان داده شد حکمراني رفاه اجتماعي دچار چه خطرها و انحرافاتي است. اين در حالي است که براي تحقق توسعه اقتصادي و اجتماعي، حکمراني کفايت نمي‌کند و بايد به سمت حکمروايي خوب و شايسته حرکت کرد. فاصله ايران تا حکمروايي خوب که تضمين‌کننده شفافيت، پاسخ‌گويي، مسئوليت‌پذيري و حاکميت قانون است، به‌طور روشن ديده مي‌شود.
درباره سرنوشت رفاه اجتماعي ايران و معرفي دوباره گزينه پيشنهادي براي وزارتخانه‌اي که عملا کارش مربوط به رفاه اجتماعي است، مدتي بود مي‌خواستم بنويسم. اما به‌خاطر فضاي حساس اجتماعي کنوني کشور از آن دوري مي‌کردم. نه ازآنجايي‌که يقين مي‌دانم که نه خود تمايل دارم و نه امثال من در دايره انتخاب دولت قرار داريم، مي‌توانم به‌راحتي سخن بگويم. مهم‌ترين مشکل امروز کشور و قرارگرفتن اين سرزمين تب‌دار در گرداب چالش‌ها و بحران‌هاي گسترده، ناشي از ناکارآمدي در حکمراني و در وجه پيشرفته‌تر آن حکمروايي است. منظور از حکمراني انديشه‌هاي توسعه‌اي، نحوه تصميم‌سازي و تصميم‌گيري، استراتژي‌ها و سياست‌هاي کلان بخشي و فرابخشي و شيوه‌هاي مديريت بر اساس مفاهيم ذکرشده است که هم جنبه محتوايي و هم فرايندي دارد. حکمراني رابطه خود را با ذي‌نفعان جامعه شامل بخش‌هاي خصوصي و عمومي، نخبگان، گروه‌هاي اجتماعي، اصناف و فرهنگيان، دانشگاهيان، گروه‌هاي مرجع اجتماعي و فرهنگي تعريف مي‌کنند. درواقع حکمراني مصدر اتفاقاتي است که در مفهوم دولت يا Government اتفاق مي‌افتد ولي حکمروايي يا governance وجه پيشرفته حکمراني و فراتر از اقدامات دولت است و مشارکت با همه ذي‌نفعان را در اداره جامعه مي‌پذيرد و بيشتر بر فرايندها و نهادها تأکيد دارد و در شرايطي که منابع محدود است، رقابت سالم و اولويت‌بندي منابع از طريق تشريک‌مساعي و همکاري همه ذي‌نفعان در فرايند تصميم‌سازي و تصميم‌گيري به کارآمدي بيشتر کمک مي‌کند. حکمروايي پيامد انتقال پارادايم از حکمراني به معني اداره جامعه از بالا به پايين به دست دولت و نهادهاي اداري به حکمروايي به معني اداره جامعه به دست دولت و مردم، نهادها و از پايين به بالا و فراتر از مديريت صرفا دولتي است. حکمروايي زماني صفت خوب و شايسته مي‌گيرد که مشارکت‌مندي، پاسخ‌گويي، شفافيت، حاکميت قانون، مسئوليت پذيري، اثربخشي، عدالت و ديدگاه استراتژيک را در خود جاي دهد. هم حکمراني و هم حکمروايي هر دو در سطوح کلان کشور و نظام و هم در سطح دولت، مجلس و قوه قضائيه و هم بخش‌هاي مختلف مثل کشاورزي و البته رفاه اجتماعي ايران مصداق دارد. حال مشکلات، چالش‌ها و بحران‌هاي رفاه اجتماعي ايران با مقايسه حکمراني و حکمروايي در چه وضعيتي قرار دارد؟ به نظر مي‌رسد هنوز رفاه اجتماعي ايران در مقوله حکمراني مي‌گنجد ولي از شفافيت، پاسخ‌گويي، مشارکت‌مندي، حاکميت قانون و مسئوليت‌پذيري و عدالت در رنج است. اين بخش با بيش از 30 درصد از بودجه کشور و با پوشش بيش از 60 درصد بيمه اجتماعي و نقش‌هاي مختلف بهزيستي و ايجاد عدالت اجتماعي و تنظيم قدرت خريد مردم، کاهش فقر و نابرابري و ايجاد چتر ايمني رفاه اجتماعي براي همه آحاد مردم اعم از کساني که بالاي خط فقر و کساني که زير خط فقرند، دچار مشكل تناقض مفهومي در دولت و حکومت و بعضا در مجلس شده است. بنابراين وظيفه اصلي بخش رفاه اجتماعي ايران تدوين و راهبري سياست‌هاي اجتماعي است و اتفاقا در کشوري که هم‌اکنون بيش از 25 ميليون نفر زير خط فقر قرار دارند و مشکلات فراواني در حوزه‌هاي اجتماعي و رفاهي به‌ویژه در استان‌ها و مناطق مختلف کشور وجود دارد، ضرورت تدوين و راهبري سياست‌هاي رفاهي و اجتماعي بيش از گذشته خود را نشان مي‌دهد. متأسفانه از اوايل دولت احمدي‌نژاد چشم دولت به‌جاي نگاه به سياست‌هاي رفاهي و اجتماعي به‌سوي شرکت‌ها و سازمان‌هاي سرمايه‌گذاري نشانه رفت که ماهيتا ربطي به بخش رفاهي و اجتماعي ايران نداشتند و مي‌توانست در حالتي که بخش خصوصي در ايران قوي عمل کند، مانند کشورهاي توسعه‌يافته صرفا به سهامداري در شرکت‌هاي سودآور آن بسنده کند. اين امر به آنجا کشيده شده که اختلاف اولين وزير انتخابي بعد از دولت اصلاحات به‌خاطر درخواست رئيس دولت در نشاندن مديرعامل شرکت سرمايه‌گذاري تأمين اجتماعي از سوی خودش به اختلاف و انصراف وزير مربوطه کشيده شد و سپس وزيري آمد که مي‌گفت من وزيري صنعتي هستم نه رفاه اجتماعي! نتيجه اين انحراف که همان انحراف در حکمراني بخش رفاه اجتماعي است، تا به امروز در دولت دهم و يازدهم تداوم يافت و غم‌انگيزترين صحنه آن در استيضاح وزير تعاون، کار و رفاه اجتماعي در هفته‌هاي گذشته ديده شد که موضوع اصلي آن، عزل و نصب افراد سفارشي در شرکت‌هاي سرمايه‌گذاري تأمين اجتماعي و صندوق بازنشستگي کشوري بود.
در کشوري که مردم آن با آسيب‌هاي اجتماعي فراوان مواجه‌اند و 25 ميليون جمعيت زير خط فقر دارد، آيا اين انحراف از حکمراني بخش رفاه اجتماعي ايران نيست که به جامعه آدرس غلط داده شود و به‌جاي راهبري سياست اجتماعي و رفاهي از سوی دولت، چشم‌ها معطوف به شرکت‌هايي شود که خود نيز از آفت همين حکمراني ناکارآمد و نبود شفافيت، پاسخ‌گويي و مسئوليت‌پذيري به کام ناکارآمدي صنعتي و تجاري درغلتيده‌اند؟ شنيده‌ها چنين مي‌گويد که متأسفانه امروز که قرار است وزيري براي اين بخش انتخاب کنند، دوباره دنبال وزيري بنگاه‌دار مي‌گردند تا وزيري که سياست‌گذار و راهبر رفاه اجتماعي باشد. گويا آنچه از حکمراني غلط در اين بخش حاکم بوده است، هنوز هم تداوم دارد. بايد مديران عالي رفاه اجتماعي ايران از قوي‌ترين و آگاه‌ترين سياست‌گذاران رفاه و امور اجتماعي کشور باشند؛ نه اينکه برخي از آنان دنبال گماردن بستگان خود در مناصب و شرکت‌ها باشند. مي‌دانيم يکي از مصاديق مسلم فساد، تبارگرايي حتي در حد گماردن يک نفر از بستگان مسئولان در يک پست و مقام دولتي است؛ چيزي که در کشورهاي توسعه‌يافته جرم تلقي مي‌شود و تعقيب قضائي دارد. همچنين اين بخش وزيري مي‌خواهد که بتواند همه اين ناکارآمدي‌ها و فسادها را يکباره برطرف کرده و صحنه رفاه اجتماعي ايران را صرفا براي سياست‌گذاري رفاهي و اجتماعي و راهبري آن و خدمت به ملتي که امروز بيش از هر زمان تشنه دريافت اين سياست‌ها هستند، مهيا کند. جناب رئيس‌جمهور در دور دوم مبارزات انتخاباتي خود درباره استقلال وزارت رفاه و تأمين اجتماعي سخن گفتند. اين در حالي است که علاوه بر آن، اجراي قانون ساختار رفاه و تأمين اجتماعي که قانوني مادر و تضمين‌کننده حداقل‌هاي عدالت اجتماعي و رفاهي مدرن در جامعه ايران است و يکپارچگي آن که در قانون پيش‌بيني شده، دچار اخلال فراوان شده است. مثلا بخشي از بيمه خدمات درماني به وزارتخانه‌اي ديگر و امور اجتماعي و آسيب‌هاي آن که قانونا بايد در يک وزارتخانه رفاه و تأمين اجتماعي باشد، در وزارت کشور که قانونا وظيفه‌اي دراين‌باره ندارد، دنبال مي‌شود. فراموش نکنيم شوراي اجتماعي کشور بر اساس مصوبه هيئت وزيران است و بعد از ابلاغ قانون ساختار رفاه و تأمين اجتماعي، خودبه‌خود بي‌اثر بوده و همه وظايف آن بايد به وزارت رفاه و تعاون اجتماعي و بعدها به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعي منتقل شود. يکپارچه‌نبودن رفاه اجتماعي-که خلاف روح قانون ساختار رفاه و تأمين اجتماعي است- نيز خود مصداقي از ناکارآمدي حکمراني، آن‌هم بر اساس يکي از مهم‌ترين شاخص‌هاي آن؛ يعني عنصر حاکميت قانون در رفاه اجتماعي ايران است. اميدوارم دولت فرصت دهد اين بخش از دام بنگاه‌داري رهانيده شود و شايستگاني که توان مديريتي و استراتژي برای رفاه و سياست اجتماعي دارند، پا به عرصه وزارت بگذارند و اولين کارشان اصلاح اساسنامه سازمان تأمين اجتماعي باشد که برخلاف روح قانون است. کسی که ساختار دخالت‌ها در امور شرکت‌ها را که آفات فرصت‌هاي سياست‌گذاري رفاهي خواهد بود، به حداقل ممکن کاهش دهد و اجازه ندهد ديگران از اين مجراي پرخطر، امکان سياست‌گذاري رفاهي ايران را از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعي بستانند. در اين يادداشت نشان داده شد حکمراني رفاه اجتماعي دچار چه خطرها و انحرافاتي است. اين در حالي است که براي تحقق توسعه اقتصادي و اجتماعي، حکمراني کفايت نمي‌کند و بايد به سمت حکمروايي خوب و شايسته حرکت کرد. فاصله ايران تا حکمروايي خوب که تضمين‌کننده شفافيت، پاسخ‌گويي، مسئوليت‌پذيري و حاکميت قانون است، به‌طور روشن ديده مي‌شود.
