اصلاحات پیش‌نیاز جراحی اقتصادی

‌ این روزها، دولت از یک جراحی بزرگ اقتصادی سخن می‌گوید. سوای از درستی یا نادرستی این برنامه اقتصادی دولت، این یادداشت به دنبال یادآوری مسئله دیگری است: تقدم اصلاحات حکمرانی بر هرگونه برنامه سیاستی. من در کتاب‌های «حکمرانی‌ خوب و توسعه» و «در تکاپوی حکمرانی‌ خوب» بر پایه تجربه‌های جهانی نشان دادم که در کشورهای در حال‌ توسعه هیچ برنامه سیاستی از جمله برنامه‌های صرفا اقتصادی، بدون انجام اصلاحات در ساختار حکمرانی به موفقیت دست نیافتند. تجربه شیلی، استونی، بوتسوانا، کاستاریکا، تایوان، اروگوئه، کره جنوبی و... نشان‌دهنده اولویت اصلاحات حکمرانی بر هر اقدام کوتاه‌مدت و سیاست‌های خلق‌الساعه است. پرسش این است که چرا «اصلاحات حکمرانی» مهم است؟ در سه دهه گذشته موج بی‌سابقه‌ای از اصلاحات در جهان به وقوع پیوست که الگو‌های سنتی حکمرانی را به چالش کشیدند. برخی از این برنامه‌های اصلاحات در اقتصادهای توسعه‌یافته صنعتی ایجاد شد که مسئولان آنها تحت فشار بودند تا سطح مالیات‌‌ها و هزینه‌های عمومی را کاهش دهند و سطح بالای رفاه و سایر خدمات عمومی را حفظ کنند. به‌همین‌ترتیب کشورهای در حال‌ توسعه نیز به اصلاح بخش‌های عمومی خود روی آوردند تا آنها را کارآمدتر، رقابتی‌تر و نزد مردم محبوب‌تر نشان دهند؛ اما نتیجه متفاوت بود. دولت‌هایی که هم‌زمان با برنامه‌های اصلاحات اقتصادی، به اصلاح ساختارها، رویه‌ها و پایبندی به شاخص‌های حکمرانی (مهار فساد، حاکمیت قانون، پاسخ‌گویی و شنیدن صداها، ثبات سیاسی، کیفیت نظارتی و کارآمدی دولت) پرداختند، سربلند بیرون آمدند. نمونه‌های بالا از این دست هستند. برعکس، در کشورهای منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا به دلیل شکاف حکمرانی، این دستاوردها ناچیز بوده یا با شکست روبه‌رو شدند. تحلیلگران بانک جهانی در پاسخ به این پرسش که چه عواملی باعث ایجاد شکاف حکمرانی در منطقه شده است، بر این باورند که درآمدهای فوق‌العاده بالای نفت و گاز مستقیما به صندوق‌های دولت سرازیر شد و از این طریق انگیزه دولت‌های مستقر برای تقویت سازوکارهای پاسخ‌گویی کاهش یافت. وانگهی، درگیری‌های طولانی دلیل منطقی برای شکل‌گیری نهادهای محدود‌کننده دولتی را فراهم کرد. و از سوی دیگر، منافع خارجی از‌جمله استعمار و ژئوپلیتیک جنگ سرد اغلب به تداوم دولت‌های مستقر کمک کرده‌اند؛ بنابراین وضعیت موجود به‌مراتب بیش از اصلاحات حکمرانی ترجیح داده شد. ازاین‌رو، در پی فشارهای نهادهای جهانی در ابتدای قرن بیست‌ویکم برای تحقق اصلاحات در جوامع خاورمیانه‌ای، برخی کشورهای منطقه در ظاهر و به‌ گونه‌ای نمایشی، پایبندی به اصلاحات سیاسی و اقتصادی را به دنیا نشان دادند. برای نمونه، آنها دارایی‌های دولتی را به کسانی که به ثروت و حکومت دسترسی داشتند، فروختند. آنها برای کوچک‌سازی دولت، بدون آزادسازی واقعی و تقویت بخش خصوصی، گام برداشتند. همچنین، به جای بازکردن فضای سیاسی و اقتصادی برای مشارکت گسترده‌تر، کسب‌وکارهای تجاری جدید را به فرادستان دولتی سپردند. این فرایند صرفا گروه‌های سوگولی را به موقعیت برتر رساند و جامعه را درجه‌بندی کرد. در نتیجه، نابرابری و تبعیض تشدید شد و نارضایتی‌های گسترده علیه این دولت‌ها به وجود آمد. تحولات این سال‌ها نشان داد هیچ کشوری از ضرورت اصلاح حکمرانی و بازسازی قرارداد اجتماعی مصون نیست.

اصلاحات حکمرانی الزام بنیادین برای اجرای موفقیت‌آمیز سیاست‌ها و برنامه‌های توسعه در کشورهای کمتر صنعتی است؛ چراکه سیستم‌های متصلب و انعطاف‌ناپذیر برای انجام برنامه‌های بزرگ توسعه اقتصادی نامناسب هستند. آنها باید بپذیرند که چنانچه از هرگونه تلاش برای دستیابی به توسعه، منتظر نتایج واقعی هستند، بدون اصلاح حکمرانی این امر شدنی نیست. اصلاحات حکمرانی به معنای تغییرات فرایندی است که با اجرای آن و هم‌راستایی با توسعه سیاسی، به توسعه ملی کارآمد و مؤثر کمک می‌کند. امروزه، کمتر درباره اینکه چه کسانی کشور را اداره کنند حساسیت وجود دارد و بیشتر چگونگی حکمرانی در کشورها مسئله اصلی شده است. برای کامیابی در هرگونه جراحی اقتصادی، شاخص‌های حکمرانی و گذار به حکمرانی‌ خوب باید به یک باور راسخ تبدیل و به‌ طور مداوم اجرا شود. فقدان نهادهای پایدار، فقدان انسجام سیاسی و فقدان پاسخ‌گویی و دیگر شاخص‌های حکمرانی، به شکست برنامه‌های کوتاه‌مدت اصلاح‌ وضع‌ موجود می‌انجامد. اصلاحات حکمرانی باید دربرگیرنده نهادسازی، توسعه منابع انسانی و ترکیب آنها در راهبردها، برنامه‌ها، سیاست‌ها و ابزارهای نهادی باشد. در همه این موارد، طراحی و اجرای اصلاحات، مستلزم ترکیبی حساب‌شده است که فقط افراد باتجربه، خلاق و اخلاق‌مدار قادر به تحقق آن هستند. تجربه جهانی نشان می‌دهد که موفقیت اصلاحات حکمرانی و به دنبال آن برنامه‌های سیاستی دولت‌ها، وابسته به چند عامل است: 1- درک مسئولان از اینکه موفقیت هرگونه اصلاح‌ وضع‌ موجود مستلزم انسجام سیاسی، پذیرش احزاب مخالف و شنیدن صدای مردم و جامعه مدنی و در یک کلام فقدان تبعیض سیاسی و اجتماعی است؛ 2- پایبندی سیاسی در سطوح بالا به اصلاحات؛ 3- حسن انتخاب و مرحله‌بندی اصلاحات؛ 4- اقداماتی برای کمک به آسیب‌دیدگان احتمالی از اصلاحات؛ 5- پایداری برای انجام اصلاحات بلندمدت؛ 6- توانایی فنی برای اجرای اصلاحات. افزون بر این موارد، مهم‌ترین عامل برای پیشبرد اصلاحات حکمرانی، حمایت واقعی مقامات از اصلاحات حکمرانی است؛ چراکه بدون حمایت آنها، هیچ اصلاحاتی به سرانجام نمی‌رسد. اگر دستیابی به موفقیت در این جراحی اقتصادی خواسته حکومت باشد، باید مجموعه‌ای از عوامل مورد نیاز برای تحقق آن به نتیجه برسند و فقدان هر‌یک از آنها سبب شکست آن خواهد شد. به عبارت دیگر، مقامات باید مسئولیت بپذیرند و به منافع و نیازهای شهروندان

 پاسخ دهند.

خلاصه اینکه اصلاحات حکمرانی یک روند طولانی، غیرقابل‌ کنترل و پرمخاطره است. تشخیص این چالش نسبتا آسان است؛ اما غلبه بر آن آسان نیست. این نکته مهم است که میان «اصلاحات حکمرانی» و هر آنچه «جراحی اقتصادی» و مشابه اینها خوانده می‌شود، تفاوت قائل شویم و این درک باید به وجود آید که کامیابی دومی مستلزم اجراکردن اولی است.