مسئله دارو و معضل قوانین زائد و قدیمی

صالح رستمی  - پژوهشگر سیاست‌گذاری عمومی

سه ماه نمی‌‎شود که از حذف ارز ترجیحی برای کالاهای اساسی می‌گذرد و تبعات منفی آن بر سفره مردم روزبه‌روز بیشتر حس می‌شود. با آنکه دولت اعلام کرده فعلا نمی‌خواهد ارز ترجیحی را برای اقلام دارویی و پزشکی حذف کند، اما با توجه به کسری بودجه دولت و زمزمه‌هایی که از اصناف داروساز و واردکننده دارو به گوش می‌رسد، ادامه وضع موجود امکان‌پذیر نبوده و احتمالا در آینده نزدیک شاهد حذف ارز ترجیحی دارو نیز خواهیم بود. حذف ارز دارو مساوی با فشار بیشتر بر مردم، آن هم در چنین برهه‌ای است. با این حال، سؤال اساسی و مهم این است که اگر فرض کنیم دولت بتواند ارز ترجیحی دارو را تا پایان دولت سیزدهم تخصیص دهد، آیا شاهد سامان‌یافتن وضعیت توزیع و تأمین دارو در کشور خواهیم بود؟ ادامه‌یافتن تخصیص ارز ترجیحی، تنها منجر به ادامه‌یافتن وضع موجود خواهد شد و با توجه به وجود بازارهای سیاه متعدد دارویی در کشور و وضعیت تخصیص نابسامان دارو، می‌توان با اطمینان گفت حتی اگر دولت بتواند ارز دارو را تأمین کند، نتیجه تنها ادامه‌یافتن وضع نامطلوب کنونی است و تا معضلات اساسی و ریشه‌ای صنعت داروی کشور مانند نبود متولی واحد در زنجیره ارزش دارویی، تعارض منافع و نبود نظارت و ارزیابی کافی بر داروها حل نشوند، حذف ارز ترجیحی وضعیت امروز دارو در کشور را بغرنج‌تر و ادامه‌یافتن آن تنها امتداد وضعیت نامطلوب کنونی است. یکی از معضلات اساسی در تولید، تأمین و توزیع دارو در کشور، مسئله قوانین و خلأها و تزاحم‌های پیرامون آن است. در ادامه یادداشت به این معضل مهم می‌پردازیم.

قوانین در هر بخشی، یکی از مهم‌ترین ابزارهای هدایت بخش عمومی هستند. یک دسته از قوانین می‌توانند یک بخش عمومی را به سوی توسعه راهبری کنند و منجر به رضایت و خشنودی جامعه مخاطب آن بخش شوند و دسته دیگری از قوانین می‌توانند تأثیری عکس داشته باشند. با این حال، آنچه باید مورد توجه قرار گیرد، این واقعیت است که قوانین، نقشی ابزاری دارند. درواقع قوانین اصل مشکلات نیستند، بلکه ابزارهایی هستند که برای حل دسته‌ای از مشکلات پدید آمده‌اند. از‌این‌رو خلأهای قانونی ناشی از به‌کارنگرفتن قوانین برای حل چالش‌ها هستند. در حوزه قوانین دارویی نیز باید در نظر داشت که خلأهای قانونی ریشه در مشکلات این حوزه دارند و نباید صرفا نبود قوانین در یک حوزه را به‌عنوان مشکل تلقی کرد، بلکه نبود قوانین مربوطه در یک بخش می‌تواند تنها نشانگر کلیت وضع موجود باشد یا آنکه کمبود یا نبود یک قانون حاکی از آن باشد که مشکلات آن بخش از طریق ابزارهایی غیر از قوانین حل می‌شوند. به‌ طور کلی درک ابزاری‌بودن ماهیت قانون، مواجهه ما را با قوانین و معضل خلأهای قانونی واقع‌بینانه‌تر خواهد کرد.

با مراجعه به پایگاه‌های قوانین کشور مانند «پایگاه ملی اطلاع‌رسانی قوانین و مقررات کشور» و پایگاه «مرکز پژوهش‌های مجلس»، می‌توان حدود 120 قانون (شامل قانون، مقرره، آیین‌نامه، ضوابط و تصویب‌نامه) را یافت که به حوزه دارو مربوط‌اند که قدیمی‌ترین آنها مربوط به دهه 20 شمسی و جدیدترین آنها مربوط به چند ماه اخیر است. از این 120 قانون، حدود صد قانون به شکل مستقیم به حوزه دارو و 20 قانون به شکل غیرمستقیم به این حوزه مربوط هستند. از میان این قوانین نیز حدود 70 درصد شامل آیین‌نامه، ضابطه و مقررات هستند که در دولت‌های پیشین تصویب شده‌اند و حدود 30 درصد نیز قوانینی هستند که در مجالس (از پیش از انقلاب تاکنون) به تصویب رسیده‌اند. با یک نگاه اولیه به این حجم از قوانین می‌توان به چند نکته اساسی پی برد. نخست، اغلب قوانین موجود در کشور مربوط به توزیع دارو به داروخانه‌ها، تجویز دارو، عرضه به مصرف‌کننده و همچنین قوانین مربوط به بیمه هستند. دوم، حجم بالایی از این قوانین، در سطح هیئت وزیران به تصویب رسیده‌اند؛ یعنی بخش مهمی از توان بالاترین سطوح تصمیم‌گیری کشور صرف این می‌شود که داروها در کشور چگونه توزیع و عرضه شوند. بسیاری از تصویب‌نامه‌های سطح وزیران در حوزه دارو مربوط به مواردی است که بسیار جزئی‌اند: برای مثال، اینکه یک داروی خاص مانند نوافن در بیمه تأمین اجتماعی گنجانده شود، در سطح وزرا تصمیم‌گیری می‌شود. سوم، قوانین مربوط به شرکت‌های دانش‌بنیان تولیدکننده دارو و قوانین مربوط به زیرساخت‌های فناوری اطلاعات حوزه سلامت که باعث کاهش فساد، بالارفتن بهره‌وری و حمایت از تولید می‌شود، تقریبا انگشت‌شمارند. امروزه شرکت‌هایی در حوزه فناوری اطلاعات، مانند اسنپ‌دکتر، دکتر ساینا و... سعی می‌کنند تا خدمت‌رسانی الکترونیک حوزه سلامت را تسهیل ببخشند؛ اما برای تنظیم‌گری این شرکت‌ها و حمایت از آنها قانونی در نظر گرفته نشده است. پرسشی که با این نگاه اولیه می‌توان مطرح کرد، این است که چرا با وجود قوانین متعدد در حوزه تنظیم‌گری دارو، همچنان توزیع دارو در کشور با مشکلات عدیده‌ای مواجه است؟ همچنین چرا سطوح بالای حکمرانی در کشور با وجود دستگاه‌هایی نظیر سازمان غذا و دارو باید تصمیم‌گیرنده جزئی‌ترین مسائل دارو باشند؟ آیا نمی‌توان نتیجه گرفت که تعدد قوانین و ناکارآمدی آنها تنها نشان‌دهنده زائد‌بودن

این قوانین است؟

یکی از چالش‌های مهم دیگر حوزه قوانین دارو در کشور، قوانین قدیمی‌اند. یکی از مهم‌ترین قوانینی که باید نسخه جدیدی برای آن ارائه شود، «قانون مربوط به مقررات امور پزشکی، دارویی، مواد خوردنی و آشامیدنی» است که به قانون 1334 معروف است. همان‌طور که از وجه تسمیه این قانون مشخص است، این قانون بسیار قدیمی است و ضمن اینکه این قانون در زمان خود نیز نواقص آشکاری داشته است، هم‌اکنون نیز بسیاری از نیازهای امروز حوزه داروی ایران را پوشش نمی‌دهد. برای مثال بحث‌ اخلال در نظام دارویی در این قوانین دیده نشده است. یکی از مصادیق اخلال در نظام دارویی، ایجاد حلقه‌ها و شبکه‌هایی برای فروش یک داروی خاص است. مثلا در جریان کمبود انسولین در کشور، چند داروخانه در تهران با خرید و مذاکره با شرکت‌های پخش دارو در کشور همه انسولین‌های موجود در بازار را در اختیار گرفته و انسولین را با قیمت بالاتر به فروش می‌رساندند. با اینکه پخش دارو در کشور در اختیار چند شرکت خصوصی خاص است، قانونی برای نظارت پخش دارو در این زمینه وجود ندارد. هرچند وجود سامانه‌های الکترونیک نظیر «تیتک» می‌تواند کیفیت نظارت را بهبود ببخشد، اما نبود قانون و کیفر حقوقی مناسب برای اخلال در نظام دارویی در بین مواد قانون 1334 حس می‌شود. خلأ دیگر قانون 1334، نبود بحث‌هایی نظیر بایوتک و قوانین کیفری نامناسب در این حوزه است. همچنین نرخ‌های تصویب‌شده در این قانون برای جریمه افراد متخلف، نرخ‌های نازلی است که به‌هیچ‌عنوان نمی‌تواند متخلف را از انجام تخلف باز‌دارد.

به‌ طور کلی اصلاح زنجیره ارزش دارویی کشور و مشکلات آن، پازل چند‌تکه‌ای است که وجود قوانین زائد و قدیمی بخشی از این پازل است. اصلاح و بازنویسی این قوانین و همچنین افزودن قوانین جدید مانند قوانین مربوط به تعارض منافع در حوزه دارو و قوانین مربوط به سلامت الکترونیک می‌تواند در تکمیل این پازل بسیار راه‌گشا باشد. حوزه دارو در کشور یکی از مهم‌ترین حلقه‌های نظام سلامت کشور است و بهبود نظام سلامت منجر به ارتقای رفاه مردم خواهد شد.