اشتغال اتباع بیگانه؛ تهدید یا فرصت؟

مریم زنده‌دل-پژوهشگر حقوق کار و تأمین اجتماعی:‌ طبق آمارهای غیررسمی در فروردین 1401، بالغ بر هفت ‌میلیون مهاجر افغانستانی در ایران ساکن هستند. حال که قریب به یک سال از بازگشت نیروهای شرور طالبان به سرزمین‌های افغانستان می‌گذرد، مهاجرت اجباری، این میهمانان ناخوانده را به ساکنان همیشگی این خاک مبدل کرده است. آنها در ایران ازدواج می‌کنند، صاحب فرزند می‌شوند و به دلیل قرابت فرهنگی و زبانی با جامعه ایرانی راحت‌تر درمی‌آمیزند. بدیهی است برای ادامه زندگی به شغل نیاز دارند و تن به کارهایی می‌دهند که خود ایرانیان کمتر به آن رغبت دارند. بدون بیمه و با دستمزد خیلی کمتر به کار غیرقانونی تن می‌دهند. آمار قابل‌توجهی در حوادث کار به اتباع بیگانه‌ای اختصاص دارد که اغلب به‌صورت غیرمجاز مشغول به کار هستند.

اما آنچه درخصوص اتباع بیگانه ساکن در ایران همواره محل بحث است، اشتغال آنان است؛ آن‌هم در شرایطی که مردم ایران در شش‌ماهه نخست سال جاری تورم وحشتناکی را در چندین مرحله تجربه کرده و می‌کنند و نرخ بی‌کاری بیش‌از‌پیش افزایش یافته و حتی خود ایرانیان نیز در کشورشان با معضل پیداکردن شغل مناسب و مطالبه حداقل‌های قانونی مواجه هستند. در همین بازار رقابتی، نیروی کاری پیدا می‌شود که بیمه تأمین اجتماعی ندارد، از حداقل‌های قانونی کمتر دریافت می‌کند و این موضوع برای کارفرمای داخل کشور ایدئال است که از نیروی کار غیرقانونی بهره لازم را ببرد، دستمزد کمتری پرداخت کند و از هزینه‌های قانونی که باید بابت بیمه نیروی قانونی و پرداخت مالیات بپردازد، فرار کند.

حمایت از اشتغال اتباع ایرانی در مقابل پدیده اشتغال غیرمجاز اتباع خارجی یکی از عوامل دستیابی به استقلال اقتصادی و فرهنگی است و کنترل و ساماندهی اشتغال اتباع خارجی در داخل ایران علاوه بر کاهش معضلات اجتماعی، سیاسی و اقتصادی موجب فراهم‌آوردن فرصت‌های شغلی بیشتر برای هم‌وطنان و جلوگیری از آثار سوء ناشی از بی‌کاری ‌مانند اعتیاد، طلاق و دیگر آسیب‌های اجتماعی می‌شود.

در همه کشورها، برای اشتغال تبعه بیگانه و مهاجران شرایط و الزامات قانونی در نظر گرفته شده و برای کار غیرقانونی مجازات‌هایی در نظر گرفته شده است. قانون کار ایران نیز در‌این‌خصوص ساکت نیست و مواد 120 تا 129 این قانون به اشتغال اتباع بیگانه اختصاص دارد. اتباع بیگانه در صورتی می‌توانند در ایران شاغل شوند که روادید ورود با حق کار مشخص داشته باشند و همچنین طبق قوانین و آیین‌نامه‌های مربوطه، پروانه کار دریافت کنند. بدون وجود این دو شرط کار اتباع بیگانه غیرمجاز و غیرقانونی شناخته خواهد شد. مطابق قانون اتباع بیگانه‌ای که منحصرا در خدمت مأموریت‌های دیپلماتیک و کنسولی هستند، کارکنان و کارشناسان سازمان ملل متحد و سازمان‌های وابسته به آنها با تأیید وزارت امور خارجه و همچنین خبرنگاران خبرگزاری‌ها و مطبوعات خارجی به شرط معامله متقابل و تأیید وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی از این قاعده مستثنا هستند.

برای اینکه بدانیم چه کسانی مجاز به کار در ایران هستند، لازم است ابتدا بدانیم تبعه ایرانی چه کسانی هستند. مطابق ماده 976 قانون مدنی افراد ذیل تبعه ایرانی محسوب می‌شوند:

کلیه ساکنین ایران به‌استثنای اشخاصی که تبعیت خارجی آنها مسلم باشد.

کسانی که پدر آنها ایرانی است، اعم از اینکه در ایران یا در خارج متولد شده باشند.

کسانی که در ایران متولد شده باشند و پدر و مادر آنها معلوم نباشد.

کسانی که در ایران از پدر و مادر خارجی که یکی از آنها در ایران متولد شده، به‌ وجود آمده‌اند (به‌جز اطفال متولد از نمایندگان سیاسی و کنسولی خارجه).

کسانی که در ایران از پدری که تبعه خارجه است، به وجود آمده و بلافاصله پس از رسیدن به 18 سال تمام، لااقل یک سال دیگر در ایران اقامت کرده باشند.

هر زن تبعه خارجی که شوهر ایرانی اختیار کند.

هر تبعه خارجی که تابعیت ایران را تحصیل کرده باشد.

اما منظور از پروانه کار در ماده 120 قانون کار، مجوزی است که از سوی وزارت کار با رعایت شرایط قانونی، جهت اشتغال به کار اتباع بیگانه در ایران صادر می‌شود که شرایط آن نیز در مواد بعدی این قانون پیش‌بینی شده است.

اما قانون برای کارفرمایان متخلف از این قانون ضمانت اجراهایی از قبیل حبس و جریمه نقدی در نظر گرفته است. مطابق ماده 181 قانون کار، کارفرمایانی که اتباع بیگانه فاقد پروانه کار یا با پروانه کار منقضی‌شده به کار بگمارند‌ یا اتباع بیگانه را در کاری غیر از آنچه در پروانه کار آنها قید شده است، بپذیرند‌ یا در مواردی که رابطه استخدامی تبعه بیگانه با کارفرما قطع می‌شود، مراتب را به وزارت کار و امور اجتماعی اعلام ننمایند، به مجازات حبس از 91 روز تا 180 روز محکوم خواهند شد. علاوه بر این در بند ج ماده 11 قانون تنظیم‌بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 مجلس شورای اسلامی، وزارت کار موظف است کارفرمایانی را که اتباع خارجی فاقد پروانه را به کار می‌گیرند، بابت هرروز اشتغال غیرمجاز هر کارگر خارجی معادل پنج‌برابر حداقل دستمزد، جریمه نماید که در صورت تکرار این جریمه دو‌برابر خواهد شد. درآمد حاصله نیز به خزانه‌داری کل کشور واریز خواهد شد.

اما با توجه به اصل 28 قانون اساسی که به «آزادی انتخاب شغل به شرط مغایر‌نبودن با شرع و رعایت مصالح و حقوق عمومی» اشاره دارد، نباید بین اتباع ایرانی و اتباع بیگانه دارای مجوز کار تبعیضی قائل شد و باید برای هر دو گروه فرصت‌های شغلی برابر قائل شد. کمااینکه در مقاوله‌نامه‌های بین‌المللی کار نیز تساوی رفتار بین کارگران داخلی و خارجی یک اصل به‌شمار می‌رود و کشورهایی که این مقاوله‌نامه‌ها را پذیرفته‌اند، باید به آن عمل کنند. حتی در ماده 180 قانون برنامه سوم توسعه نیز به‌منظور ایجاد تمرکز در سیاست‌گذاری امور اتباع خارجی اعم از آواره، پناهنده، مهاجر و اتباع خارجی دارای گذرنامه در زمینه ورود، اسکان، اخراج، اشتغال و سایر موارد شورای هماهنگی اجرائی اتباع بیگانه‌ پیش‌بینی شده است که ریاست آن بر عهده وزیر کشور است و تصمیمات این شورا پس از تأیید هیئت وزیران قابلیت اجرا دارد.

با توجه به وضعیت سیاسی کشور افغانستان، به نظر می‌رسد اخراج این عزیزان از کشور راهکار مناسبی برای برون‌رفت از معضل اشتغال غیرقانونی آنها نباشد. علاوه‌بر‌این، با توجه به مرز زمینی طولانی که بین کشور ایران و افغانستان وجود دارد، اخراج اتباع افغانستانی، بازگشت دوباره آنها را به دنبال خواهد داشت و عملا امری بی‌فایده است. لیکن وضعیت فعلی کار اتباع بیگانه در ایران نیز باید به شکل جدی ساماندهی شود تا از طرفی موجبات سوءاستفاده کارفرما از نیروی کار ارزان بیگانه را فراهم نیاورد و از سوی دیگر امنیت شغلی اتباع داخل ایران را نیز به خطر نیندازد.

اخذ پروانه کار توسط اتباع بیگانه در ایران مطابق ماده 121 قانون کار شرایطی را دارد:

 اول اینکه مطابق اطلاعات وزارت کار و امور اجتماعی در میان اتباع ایرانی آماده به کار، افراد داوطلب واجد تحصیلات و تخصص مشابه وجود نداشته باشد.

 دوم اینکه تبعه بیگانه دارای اطلاعات و تخصص کافی برای اشتغال به کار مورد‌نظر باشد.

- سوم اینکه تبعه بیگانه برای آموزش و جایگزینی بعدی افراد ایرانی استفاده شود و احراز تمامی این شرایط بر عهده هیئت فنی اشتغال است که ضوابط آن مطابق آیین‌نامه‌ای تعیین شده است.

اساسا سیاست‌های مربوط به کار و اشتغال در هر کشوری بر مبنای نیروی انسانی فعال آن کشور تنظیم می‌شود و در صورت ضرورت از اتباع بیگانه جهت پیشرفت و توسعه در مشاغلی که کارگر داخلی یا به آن رغبتی نشان نمی‌دهد یا اینکه کارگر خارجی بهتر آن شغل را انجام می‌دهد و یا تخصص بهتری از خود نشان می‌دهد، استفاده و به کار گرفته می‌شود؛ بنابراین درنظرگرفتن شرایطی برای اشتغال افراد بیگانه در همه کشورها مرسوم است و البته طبق مقاوله‌نامه 143 سازمان بین‌المللی کار نیز «هرگاه از لحاظ منافع کشور مهاجرپذیر لازم باشد، این کشور می‌تواند اشتغال به برخی مشاغل و کارها را محدود نماید».

همچنین مطابق ماده 122 افراد ذیل می‌توانند در‌خصوص صدور، تمدید و تجدید پروانه کار اقدام کنند:

تبعه بیگانه‌ای که حداقل 10 سال مداوم در ایران اقامت داشته باشد.

تبعه بیگانه‌ای که دارای همسر ایرانی باشد.

مهاجرین کشورهای بیگانه خصوصا کشورهای اسلامی و پناهندگان سیاسی به شرط داشتن کارت معتبر مهاجرت‌ یا پناهندگی و پس از اخذ موافقت کتبی وزارتخانه‌های کشور و امور خارجه.

همچنین در ماده 123 شرایط استثنائی پیش‌بینی شده که مطابق آن وزارت کار و امور اجتماعی می‌تواند در صورت ضرورت‌ یا به‌عنوان معامله متقابل اتباع بعضی از دول‌ یا افراد بدون تابعیت را (مشروط به آنکه وضعیت آنان ارادی نباشد) پس از تأیید وزارت امور خارجه و تصویب هیئت وزیران از پرداخت حق صدور، حق تمدید و یا حق تجدید پروانه کار معاف نماید. اما پروانه کار بیگانگان از لحاظ مدت به دو دسته تقسیم می‌شود: 1- پروانه کاری که به مدت حداکثر یک سال است و قابلیت تمدید و تجدید را دارد. (ماده 124 قانون کار) و 2- پروانه کار موقتی که مدت آن حداکثر سه ماه است و به‌طور استثنائی به پیشنهاد وزیر مربوطه صادر می‌شود (ماده 126 و تبصره آن‌).

با لحاظ آنچه در این گزارش نوشته شد و با درک بحرانی که برای اتباع افغانستانی پیش آمده و آنها را وادار به مهاجرت اجباری کرده، باید برای پدیده اشتغال بیگانگان که هر‌روز به‌صورت غیرقانونی رو به فزونی است، فکری شود، چرا‌که مطابق موازین و مقاوله‌نامه‌های کار که به آنها اشاره شد، هر کشوری حق دارد با توجه به منابع و امکاناتی که در دست دارد، ساکنان و اتباع خود را ابتدا ساماندهی کند‌ و پدیده نیروی کار ارزان غیرقانونی نباید بتواند این موازنه را بر هم بزند و ضمانت اجراهای قانونی برای کارفرمایان متخلف که از نیروی کار ارزان و غیرقانونی استفاده می‌کنند، باید تشدید شود و نهادهای نظارتی، نظارت بیشتری به این موضوع داشته باشند. با درک پدیده مهاجرت اجباری افغانستانی‌ها و نیاز آنها برای ادامه حیات به شغل، به نظر می‌رسد لازم است تجدیدنظری در مقوله اشتغال به کار بیگانگان در ایران صورت پذیرد و ضمانت اجراهای آن تقویت شود و بازوی اجرائی آن نیز مشخص شود بلکه بازار کار ایران در‌خصوص این معضل از آشفتگی رهانیده شود.