نگاهی به ابعادکیفری قانون تأسیس سازمان ملی مهاجرت

روزگار سلیمی: روز یکشنبه هفته جاری کلیات طرح «قانون تشکیل سازمان ملی مهاجرت» از سوی مجلس شورای اسلامی تصویب شد. در چند سال اخیر نمایندگان مجلس و دولت بارها از تصویب قانون جدیدی درباره مهاجران و اتباع خارجی سخن گفته بودند و در این راستا چندین طرح و لایحه هم ارائه شد؛ اما هیچ‌یک به سرانجام نرسیده بودند. در یک سال اخیر چندین بار دولت ضرورت تشکیل سازمان جدیدی برای اتباع خارجی را مطرح کرد. درنهایت کلیات نسخه نهایی این طرح در ۲۲ آبان ۱۴۰۱ با ۱۴۱ رأی موافق و ۹۱ رأی مخالف نمایندگان تصویب شد. البته اکنون طرح برای بررسی بیشتر به کمیسیون‌های مربوطه ارجاع شده و ممکن است تا زمان تصویب جزئیات در صحن مجلس دوباره تغییر کند. این طرح تغییرات بسیاری در زندگی مهاجران و اتباع خارجی ساکن در ایران ایجاد می‌کند و از ابعاد مختلف حقوقی، کیفری، سیاسی، اجتماعی، اقتصادی واجد اهمیت است. در این یادداشت نگارنده قصد دارد به‌ صورت مختصر نگاهی به ابعاد کیفری این طرح بیندازد؛ چراکه جرم‌انگاری‌ها و ضمانت ‌اجراهای متعدد موجود در این طرح، تحولی مهم و جدی در زمینه سیاست جنایی ایران در قبال مهاجران ایجاد می‌کند.

جرم‌انگاری‌های متعدد علیه مهاجران

بخش درخورتوجهی از مفاد این طرح ناظر بر جرم‌انگاری‌های مهاجرتی در ابعاد مختلف در قبال اتباع خارجی است. پیش‌ازاین در نظام حقوقی ایران جرم‌انگاری‌های مهاجرتی در قوانین متعددی وضع شده بود؛ مانند قانون راجع به ورود و اقامت اتباع خارجه در ایران، قانون مجازات عبور‌دهندگان اشخاص غیرمجاز از مرزهای کشور و... اما طرح فعلی بخش زیادی از جرائم مهاجرتی سابق را هم‌زمان در یک قانون جمع کرده و نیز جرم‌انگاری‌های جدیدی در این زمینه ایجاد کرده است. برای مثال ماده 8، مقرراتی در زمینه تردد و اسکان اتباع خارجی وضع کرده و برای متخلفان مجازات‌هایی مانند بازداشت و اخراج مقرر کرده است. همچنین در ماده 11 برای سوءاستفاده از روادید، تبصره دو ماده 20 برای سوءاستفاده از مجوز اقامت موقت، ماده 31 برای ازدواج صوری به‌ قصد دریافت اقامت، تبصره یک ماده 33 برای تخلف از مقررات اشتغال اتباع خارجی جرم‌انگاری صورت گرفته است. جرائم مذکور در این طرح اکثریت حیطه‌های زیست مهاجران اعم از ورود، خروج، اقامت، اشتغال، استملاک، ازدواج و... را در بر می‌گیرد و این امر نشان‌دهنده توسل مقنن به ابزار جرم‌انگاری به‌ منظور کنترل بیشتر مهاجران در ایران است.

توسعه زمینه‌های اخراج مهاجران

ایران همواره در سه دهه اخیر آمارهای بسیار بالایی از اخراج مهاجران را به ثبت رسانده است؛ به‌ گونه‌ای که برخی گفته‌اند در دوران بعد از انقلاب بیش از 27 میلیون مورد اخراج از کشور صورت گرفته است. سابقا بخش زیادی از این اخراج‌ها مستقیما از سوی پلیس و بدون حکم قضائی انجام می‌گرفت و بخشی نیز با حکم مراجع قضائی. در قوانین سابق نیز توسل به ضمانت‌ اجرای اخراج علیه مهاجران به چشم می‌خورد؛ اما به نظر می‌رسد طرح فعلی اسباب و زمینه‌های اعمال این مجازات را افزایش می‌دهد و دست مقامات انتظامی و امنیتی برای توسل به اخراج را بیش‌ازپیش باز می‌گذارد. برای مثال در مواد 8، 9، 11، 12، 16، تبصره دو ماده 20، بند 8 ماده 27، تبصره 3 ماده 27، ماده ۳۱ و بند 6 ماده 36 به اخراج به‌عنوان واکنشی در برابر تخلفات اتباع خارجی اشاره شده است. از طرفی طبق بند 5 ماده 9 در صورتی که تبعه خارجی به دلایل سیاسی و امنیتی یا حکم قضائی از جمهوری اسلامی ایران اخراج شده باشد، برای همیشه از دریافت روادید و ورود به ایران محروم خواهد شد. بهره‌گیری افراطی از اخراج همان‌گونه که تجربه دهه‌های گذشته نشان داده است، نمی‌تواند ضمانت‌ اجرائی مؤثر در قبال مهاجران باشد.

جرم‌انگاری‌های مهاجرتی ناظر بر اتباع ایرانی

طرح سازمان ملی اقامت در کنار جرم‌انگاری‌ها و کیفرگذاری‌هایی که برای اتباع خارجی وضع کرده، در مواردی برای اتباع ایرانی که مقررات مهاجرتی حضور اتباع خارجی را نقض کرده باشند، هم جرم‌انگاری‌هایی انجام داده است. برای مثال ماده 32 واگذاری املاک منقول و غیرمنقول به‌ صورت مستقیم یا غیرمستقیم، به اتباع خارجی فاقد مدارک معتبر را ممنوع کرده و برای مالک ایرانی یا دفاتر املاک و اشخاص حقیقی و حقوقی که در این امر نقش داشته باشند، مجازات‌های نسبتا سنگین از درجه شش و پنج تعیین کرده است. همچنین در تبصره 3 ماده 33 برای کارفرمایان متخلفی که به‌کارگیری، اخراج، بازنشستگی و فوت اتباع خارجی را در سامانه جامع مهاجرت درج نکنند، مجازات درجه شش در نظر گرفته شده است. البته چنین جرم‌انگاری‌هایی در کشورهای غربی مانند انگلستان و آمریکا نیز به چشم می‌خورد و هدف آن جلوگیری از تسهیل مهاجرت غیرقانونی به کشور و ارتکاب جرائم مهاجرتی از سوی اتباع داخلی است.

افزایش نقش نهادهای انتظامی و امنیتی در زمینه مهاجرت

موضوع مهاجرت و اتباع خارجی در ایران همواره موضوعی امنیتی بوده است و نهادهای انتظامی و امنیتی مختلف کشور همیشه نقشی پررنگ در برخورد با مهاجران و ساماندهی آنان داشته‌اند. طرح فعلی نیز در همین راستا گام برداشته و حتی اختیارات مراجع مذکور را در کنترل پدیده مهاجرت افزایش نیز داده است. برای مثال ماده 15 صدور «اجازه خروج از ایران» برای اتباع خارجی را به فرماندهی کل انتظامی محول کرده است. از طرفی طبق بند 5 ماده 19 اخذ مجوز اقامت موقت منوط به ارائه گواهی عدم سوءپیشینه از نهادهای امنیتی و اطلاعاتی است. همچنین بر‌اساس بند 13 ماده 27 صدور و تمدید اقامت مدت‌دار نیز نیازمند تأیید نهادهای امنیتی است. تبصره 3 همین ماده نیز انتساب هر نوع اتهامی از سوی دستگاه‌های امنیتی یا انتظامی به یکی از افراد متقاضی اقامت را موجب تعلیق همه خدمات متعارض با آن اتهام می‌داند‌ که چنین مقرره‌ای در نوع خود بی‌سابقه است. همچنین تبصره 5 ماده 32 هرگونه واگذاری املاک به اتباع خارجی را منوط به تأیید مراجع امنیتی کرده است. چنین مقرراتی اگرچه ممکن است به‌ نظر طرفداران آن محاسنی در زمینه کنترل مهاجران داشته باشد؛ اما بی‌شک در زمینه‌های حقوقی، اقتصادی و سیاسی چالش‌هایی به همراه خواهد داشت.

افتراقی‌کردن آیین دادرسی رسیدگی به جرائم مهاجران

نظام حقوقی ایران همواره برای رسیدگی به جرائم اتباع خارجی سخت‌گیری‌های بیشتری به نسبت ایرانیان اعمال کرده است. در طرح جدید نیز همین نگاه حفظ شده است و سیاست‌گذاران سعی کرده‌اند مقررات و تشریفات افتراقی و ویژه‌ای برای رسیدگی به اتهامات اتباع خارجی وضع کنند. در همین راستا ماده 16 مقرر کرده است: «اتباع خارجی که مرتکب جرمی شوند یا اتهامی به آنها وارد باشد، با دستور دادستان و از سوی فرماندهی انتظامی در محل‌هایی که به این منظور از طرف سازمان ملی مهاجرت ایجاد و اداره می‌شوند، نگهداری و پس از صدور حکم، اخراج می‌شوند». این ماده در فرایند رسیدگی به اتهامات اتباع، سازوکار بازداشت موقت را به‌عنوان نوعی قرار تأمین کیفری تعیین می‌کند و سایر گونه‌های قرار تأمین مانند اخذ وثیقه، کفیل و... را نمی‌پذیرد. نکته دیگر آنکه مطابق تبصره 3 همین ماده و تبصره 2 ماده 12 همه هزینه‌های بازداشت موقت و اخراج اتباع خارجی برعهده خود آنان خواهد بود که این امر نشان‌دهنده نگاه متمایز قانون‌گذار به اتباع خارجی در مقایسه با اتباع ایرانی است. بدون‌شک چنین تشریفات رسیدگی سخت‌گیرانه‌ای حقوق مهاجران را در فرایند رسیدگی تحدید می‌کند و آنان را حتی در مواردی که بی‌گناه باشند، نیز مورد آزار قرار می‌دهد.

ضرورت تغییر نگاه مقنن به اتباع خارجی و مهاجران

با وجود اینکه سال‌هاست کشور ما نیازی جدی به تصویب قانونی به‌روزتر و کارآمدتر در قبال مهاجران دارد؛ اما طرح سازمان ملی اقامت نمی‌تواند چندان این انتظارات را برآورده کند؛ چراکه ایرادات و نواقص متعددی در این طرح به چشم می‌خورد که نگارنده در این یادداشت با تمرکز بر ابعاد کیفری این طرح، به برخی از آنها اشاره کرد. به نظر می‌رسد ریشه اصلی ایرادات این قانون از نظر کیفری به سیطره نگاه تهدیدمحور امنیتی به مهاجران و اتباع خارجی برمی‌گردد. نگاه بشردوستانه و فرصت‌محور به مهاجران در این طرح بسیار کم‌رنگ است و سیاست‌گذار به اتباع خارجی به‌مثابه سوژه‌هایی می‌نگرد که باید به‌شدت تحت نظارت و کنترل دولت باشند؛ چون هر آن ممکن است امنیت کشور را برهم بزنند. در راستای این گفتمان مقنن سعی کرده با سازوکارهای کیفری سخت‌گیرانه مهاجران را کاملا تحت کنترل خود قرار دهد. این نگاه ادامه‌دهنده همان نگرش سابق اداره امور اتباع و مهاجران و پلیس مهاجرت در قبال مهاجران است و بدون‌تردید نمی‌تواند منشأ تحول مثبتی در مدیریت پدیده مهاجرت شود؛ پس بهتر است نمایندگان مجلس از تصویب فوری این طرح خودداری کنند و در گفتمان حاکم بر این طرح و محتوای مواد آن بازنگری کنند.