توسعه مبتنی بر حمل‌ونقل همگانی؛ سیر تاریخی، تحول نظری، تفاسیر متنوع و انحرافات از رویکرد در ایران
در ستایش پیاده
در سال‌های اخیر، استراتژی‌هایی نظیر احداث یا تعریض معابر شهری، توسعه پارکینگ‌های طبقاتی و احداث بزرگراه‌های درون‌شهری مورد توجه برنامه‌ریزان و سیاست‌گذاران حوزه حمل‌ونقل در تهران بوده است. نظام شهرسازی در ایران نیز با الگوبرداری از شیوه‌های مرسوم برنامه‌ریزی جوامع غربی در قرن بیستم، همچنان بر اصول تفکیک کاربری‌ها استوار است.
محمدرضا یاس‌کندی، دبیر اسبق کمیته TOD شورای شهر تهران و مشاور فعلی کمیسیون عمران و حمل‌ونقل شورای اسلامی شهر تهران: در سال‌های اخیر، استراتژی‌هایی نظیر احداث یا تعریض معابر شهری، توسعه پارکینگ‌های طبقاتی و احداث بزرگراه‌های درون‌شهری مورد توجه برنامه‌ریزان و سیاست‌گذاران حوزه حمل‌ونقل در تهران بوده است. نظام شهرسازی در ایران نیز با الگوبرداری از شیوه‌های مرسوم برنامه‌ریزی جوامع غربی در قرن بیستم، همچنان بر اصول تفکیک کاربری‌ها استوار است. این در حالی است که خود این جوامع سال‌هاست روش‌ها و سیاست‌های نوینی را جایگزین رویکردهای سنتی کرده‌اند. امروزه مشخص شده است راهکارها و شیوه‌های کنونی برنامه‌ریزی در ایران، چه در حوزه شهرسازی و چه در حوزه حمل‌ونقل، نه‌تنها در حل معضلاتی نظیر ترافیک و آلودگی هوا مؤثر نبوده‌اند؛ بلکه با تأثیر بر عوامل رفتاری و تحریک تقاضای شهروندان برای استفاده از اتومبیل، آنها را به استفاده بیشتر از وسایل نقلیه شخصی سوق داده‌اند. پرواضح است که ادامه روندهای کنونی به تشدید پیامدها می‌انجامد و ضرورت یک بازنگری بنیادین بیش از هر زمان دیگری احساس می‌شود. در پاسخ به این مسائل از اواخر قرن بیستم رویکردهای نوینی در نظام برنامه‌ریزی شهری مطرح شده است که ازجمله آنها می‌توان به نظریه «توسعه مبتنی بر حمل‌ونقل همگانی» یا به اختصار «TOD» اشاره کرد. «توسعه مبتنی بر حمل‌ونقل همگانی» رویکردی متأخر است که جایگاه و اهمیت ویژه‌ای در برنامه‌ریزی شهری نوین پیدا کرده است. در ایران و به‌ویژه تهران نیز مدتی است مدیران شهری مکررا از آن به‌عنوان یکی از رویکردهای مد‌نظر خود یاد می‌کنند. در چنین شرایطی شناخت سیر تاریخی، تحول نظری و تفاسیر متنوع از TOD برای جلوگیری از انحراف از آن بیش از هر زمان دیگری ضروری به نظر می‌رسد.
سیر تاریخی؛ عصر جوامع سنتی (پیش از قرن نوزدهم میلادی)
«دسترسی پیاده» فاصله‌ای است که یک انسان حاضر است بدون استفاده از وسیله نقلیه و تنها با پای پیاده طی کند. اگرچه این مسافت به عوامل متعددی نظیر ویژگی‌های طبیعی، شیب زمین، آب و هوا و... بستگی دارد؛ اما به طور معمول حدود هزار متر و معادل 10 دقیقه پیاده‌روی با سرعت متوسط برای آدر نظر گرفته می‌شود. تا پیش از اختراع وسایل نقلیه موتوری، مهم‌ترین شیوه جابه‌جایی انسان‌ها پیاده‌روی بود. به‌همین‌دلیل آنها مجبور بودند در نزدیکی مهم‌ترین نیازهای روزمره خود ساکن شوند. این جبر فیزیکی سبب شده بود شهرهای سنتی همگی دارای ویژگی‌هایی نظیر مقیاس انسانی، خودکفایی و اختلاط کاربری در مقیاس محلی باشند. حتی با گسترش ابعاد شهرها در سده‌های میانی، جوامع سنتی همچنان به نیازهای شهروندان در مقیاس انسانی پاسخ‌گو بودند. هنگامی که شهرها از مقیاس پیاده‌روی فراتر رفتند محلات شهری قادر بودند نیازهای مردم را در فاصله پیاده‌روی از محل سکونت‌شان برطرف کنند. این واقعیت انکارناپذیر است که این جوامع علاوه بر پاسخ‌گو‌بودن و سرزندگی، از پیوندهای اجتماعی قدرتمندی نیز برخوردار بودند.
عصر تراموا(قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم میلادی)
آغاز قرن بیستم با مهاجرت گسترده مردم برای کار در شهرهای صنعتی همراه بود. آسیب‌هایی نظیر آلودگی و افت کیفیت زندگی مردم، پیامد ازدحام جمعیت در شهرهای صنعتی بود. اسکان مردم در حومه‌ها و دور‌کردن مکان زندگی آنها از پیرامون کارخانه‌های آلوده، مهم‌ترین راهکاری بود که برنامه‌ریزان شهری در این دوران مطرح میکردند.
حومه‌های تراموایی که قبل از قرن بیستم در اروپا و آمریکا وجود داشتند، در شرایط متفاوتی از امروز ایجاد شدند. اغلب، خطوط تراموا و سکونت‌گاه‌های مجاور آنها از سوی مالک یا یک شرکت اقتصادی ایجاد می‌شد که از طریق حمل‌ونقل عمومی و برقراری ارتباط بین شغل در یک مرکز شهری و مسکن در حومه، در تلاش بودند تا برای توسعه‌های مسکونی ارزش اقتصادی ایجاد کنند.
شرکت‌های خصوصی، حمل‌ونقل عمومی را برای خدمت به توسعه املاک خود می‌ساختند. به‌عنوان بخشی از این الگو، ایستگاه‌های تراموا اغلب دارای فروشگاه‌های خرده‌فروشی کوچکی بودند تا به مسافران و همچنین ساکنان محلی خدمات ارائه کنند. این مناطق تجاری کوچک، اگرچه با مفهوم اصلی «توسعه مبتنی بر حمل‌ونقل همگانی» فاصله داشتند؛ اما تا حدی، پیش‌درآمدی بر TOD بودند و تعادل بین کاربری زمین و حمل‌ونقل را نشان می‌دادند. «سام باس وارنر»، مورخ شهریِ حومه‌های تراموا، الگویی را توصیف می‌کند که در آن حمل‌ونقل و توسعه املاک حومه‌ای دست به دست هم می‌دادند تا ازدحام و تمرکز را در شهرهای آمریکایی کاهش دهند. کلید این امر همان چیزی بود که وارنر آن را «شهر دو قسمتی» می‌نامید. شهر کار و شهر خانه‌ها. مردم ساکن در حومه‌ها روزها به وسیله تراموا به محل اشتغال خود در مرکز شهر مراجعه میکردند و شب‌ها به وسیله همان تراموا به محل سکونت خود در حومه بازمی‌گشتند.
عصر خودرو؛ نیمه اول قرن بیستم میلادی
با اختراع خودروها دیگر الزامی برای وجود ایستگاه تراموا به‌عنوان شرط توسعه وجود نداشت. خودروها قادر بودند در مدت‌زمان اندکی انسان‌ها را به هر جایی منتقل کنند. کاربری‌هایی که تا پیش از این در مقیاس کوچک در همه محلات شهر وجود داشتند، روزبهروز تمرکز یافته و بزرگ‌تر شدند. افزایش جمعیت شهرها، تمرکز روزافزون همراه با تفکیک کاربری‌ها و تقاضای انبوه خودرو، افزون بر پیامدهایی نظیر آلودگی هوا و ترافیک، آسیب‌های اجتماعی فراوانی به دنبال داشت. پیوندهای اجتماعی درون محلات سنتی باقی‌مانده از عصر پیش از خودرو نیز با ورود اتومبیل‌ها به بطن زندگی مردم، روزبهروز ضعیف‌تر شد. به‌تدریج خیابان‌های زیست‌پذیر و قلمرو عمومی سرزنده در محلات، جای خود را به حجم انبوه وسایل نقلیه شخصی واگذار کردند.
هم‌زمان با ظهور این پیامدها به مدت نیم‌قرن تلاش متخصصان بر پاسخ به تقاضای سفر با اتومبیل‌ها متمرکز بود. در چنین پارادایم فکری، تأمین زیرساخت‌های جدید برای وسایل نقلیه در دستور کار مدیران شهری قرار گرفت. در ابتدا تصور می‌شد با احداث بزرگراه‌‌ها و تأمین هرچه بیشتر پارکینگ در مبدأ و مقصد، می‌توان به تقاضای استفاده از اتومبیل پاسخ داد؛ اما اندیشمندان به‌تدریج متوجه این پارادوکس شدند که رابطه میان عرضه و تقاضا ثابت نیست و با ایجاد ظرفیت بیشتر، تمایل شهروندان به استفاده از وسایل نقلیه شخصی افزایش می‌یابد.
عصر حمل‌ونقل عمومی؛ نیمه دوم قرن بیستم میلادی
در نیمه دوم قرن بیستم بسیاری از متخصصان، راهکار پاسخ به ازدحام خودروها را در توسعه حمل‌ونقل همگانی جست‌وجو میکردند؛ اما سامانه‌های حمل‌ونقل عمومی به دلیل مطلوبیت پایین‌تر همواره در رقابت با خودروها شکست می‌خوردند. آنها مدت زیادی را برای پیدا‌کردن مسافر در میان بلوک‌های شهری یا در ازدحام معابر شهری صرف میکردند.
با این پیش‌فرض که بیشتر مردم به جای پیاده‌روی یا دوچرخه‌سواری تا ایستگاه‌های حمل‌ونقل عمومی رانندگی می‌کنند، سیستم‌هایی نظیر مترو یا BRT نیز به‌صراحت برای هماهنگی با خودرو طراحی شده بودند. بسیاری از ایستگاه‌ها به جای ادغام در محله‌هایی که در آنها خدمات‌رسانی میکردند، با مقادیر زیادی پارکینگ احاطه شده بودند. این پارکینگ‌ها خود موانعی بزرگ برای دسترسی مردم به ایستگاه بودند. در‌حالی‌که امروزه تصور کلان‌شهرها بدون مترو یا BRT ناممکن به نظر می‌رسد؛ اما آنها به‌تدریج محدودیت‌های خود را نشان می‌دهند. با وجود برخی موفقیت‌ها، سیستم‌های حمل‌ونقل عمومی در ارائه طیف کاملی از مزایایی که حمل‌ونقل می‌تواند ایجاد کند، کوتاهی می‌کنند. به طور کلی، آنها نمی‌توانند به احیای محله‌ها کمک کنند، وابستگی به خودرو را به میزان درخورتوجهی کاهش نمی‌دهند یا در تشویق الگوهای کارآمدتر استفاده از زمین ناتوان هستند. به طور خلاصه، این ایده که توسعه (شهرسازی) باید به حمل‌ونقل عمومی مرتبط باشد، در فلسفه حمل‌ونقل عمومی جایگاهی ندارد. از سوی دیگر برخی اندیشمندان حمل‌ونقل عمومی، به‌ویژه حمل‌ونقل عمومی انبوه‌بر (مترو یا BRT) را همانند بزرگراه‌های درون‌شهری ابزاری برای نظام سرمایه‌داری توصیف می‌کنند که به تشدید جدایی‌گزینی میان ثروتمندان و فقرا دامن می‌زند. امروزه بسیاری از مشاغل به واسطه صرقه‌های ناشی از تجمع و دسترسی در هسته اداری-تجاری شهرها متمرکز شده‌اند. سرمایه‌دارانی که در مناطق خوش‌آب‌وهوای شهر زندگی می‌کنند، سوار بر اتومبیل‌های لوکس و فقرا از مناطق با آب‌وهوای نامساعد سوار بر اتومبیل‌های ارزان‌قیمت و فرسوده خود را به مرکز شهر می‌رسانند. به‌این‌ترتیب اتومبیل و بزرگراه‌های درون‌شهری و حتی حمل‌ونقل عمومی را می‌توان ابزاری مهم برای جدایی طبقات ضعیف و برخوردار جامعه تصور کرد. تا پیش از اختراع خودرو در شهرهای سنتی، انسان‌ها ناچار بودند پیاده به نیازهای خود دسترسی داشته باشند. در نتیجه ترکیبی از شغل و خدمات و سکونت در همه جا وجود داشت و ثروتمند و کم‌برخوردار در کنار یکدیگر زندگی میکردند. این همزیستی مزایای بسیاری دارد که مهم‌ترین آن کاهش فقر در جامعه است. از سوی دیگر سرمایه‌گذاری اولیه در سیستم‌های حمل‌ونقل عمومی انبوه‌بر به‌ویژه مترو بسیار زیاد بوده و نیازمند صرف منابع مالی سنگین است که چندان در دسترس نیست.
عصر رویکردهای انسان‌محور (اواخر قرن بیستم و قرن بیست‌ویکم میلادی)
اختراع خودرو این فرصت را برای انسان‌ها فراهم کرد تا بدون محدودیتِ «دسترسی پیاده» برنامه‌ریزی کنند. اصل همه چیز در مقیاس پیاده، از میان برداشته شد. مشاغل و خدمات از محل سکونت انسان‌ها دور شدند و هر چیزی برای خود مرکزیت یافت. خودروها قادر بودند این فواصل را به‌راحتی طی کنند و آنها را به یکدیگر مرتبط کنند. جدایی سکونت از نیازهای انسان نقطه شروع بسیاری از مشکلات امروزی ما نظیر ترافیک و آلودگی هوا و در عین حال آغازی برای رویکردهای نوین نظیر «توسعه مبتنی بر حمل‌ونقل همگانی» (Transit oriented development) یا به اختصار «TOD» بود. در اواخر قرن بیستم بسیاری از اندیشمندان با الهام از گذشته و توانایی انسان‌ها تا پیش از اختراع خودرو در رفع نیازهای خود به وسیله پیاده‌روی، مفاهیم نوینی را مطرح کردند که همگی مبتنی بر فاصله پیاده‌روی تا مهم‌ترین نیازهای روزمره و عناصر شهری ازجمله ایستگاه حمل‌ونقل عمومی بود. در ادامه سیر تحول نظریه «توسعه مبتنی بر حمل‌ونقل همگانی» را از دیدگاه برخی از مهم‌ترین نظریه‌پردازان و پژوهشگران مرور می‌کنیم.
تحول نظری؛ «کلان‌شهر بعدی آمریکایی»
در پاسخ به رشد پراکنده و نامنظم شهری در عصری که نارضایتی فزاینده از شیوه زندگی حومه‌ای و جدا از هم و تبعات منفی اجتماعی و محیط‌زیستی ناشی از آن وجود داشت، رویکرد جدیدی از برنامه‌ریزی شهری تحت عنوان «توسعه مبتنی بر حمل‌ونقل همگانی» با محوریت جوامع فشرده و پایدار مطرح شد که به اثرات محیط ساخته‌شده بر سفرهای درون‌شهری می‌پردازد. توسعه مبتنی بر حمل‌ونقل همگانی، برای نخستین بار در کتاب «کلان‌شهر بعدی آمریکایی»،
(The Next American Metropolis) توسط «پیتر کلتورپ» در ابتدای دهه ۹۰ میلادی معرفی شد. او «توسعه مبتنی بر حمل‌ونقل همگانی» را «یک جامعه با شعاع دوهزار فوت پیرامون ایستگاه حمل‌ونقل همگانی معرفی می‌کند که دارای یک هسته اداری تجاری در مرکز است. زون‌های توسعه مبتنی بر حمل‌ونقل همگانی (TODs) کاربریهای مسکونی، اداری-تجاری، فضاهای باز، خدمات عمومی و خرده‌فروشی را در یک محدوده پیاده‌مدار با یکدیگر ترکیب می‌کند تا دسترسی به آنها را برای ساکنان یا شاغلانی که درون محدوده پیاده‌روی می‌کنند یا از دوچرخه، حمل‌ونقل عمومی و حتی خودرو استفاده می‌کنند، تسهیل کنند».
همان‌گونه که از نام کتاب برمی‌آید، کلتورپ پیش از هرچیز بر ضرورت وجود یک نگاه کلان منطقه‌ای (کلان‌شهر) برای پاسخ به رشد پراکنده سکونت‌گاه‌ها تأکید می‌کند. مکان‌یابی مناسب توسعه مستلزم طرحی منطقه‌ای است. کلتورپ ایجاد یک نقشه دقیق کالبدی از کلان‌شهر را پیشنهاد می‌کند که مرزها، فضاهای باز، راه‌های ارتباطی و مراکز آن را در بر می‌گیرد. از دیدگاه او آنچه بیش از هرچیز در یک طرح منطقه‌ای ضرورت دارد، مکان‌یابی مناسب برای توسعه و بررسی میزان سازگاری و انطباق آن با کلان‌شهر است. او تأکید می‌کند بدون ترسیم عواملی از قبیل مناطق حفاظت‌‌شده کشاورزی و زیستگاه‌ها، مرزهای رشد شهری، موقعیت ایستگاه‌های حمل‌ونقل عمومی و مراکز شهری که عناصر شکل‌دهنده یک کلان‌شهر هستند، حتی طراحی انسان‌محور محلات شهر (به دلیل نبود انسجام و نادیده‌گرفتن آنچه خارج از آنها رخ می‌دهد) نیز می‌تواند به افزایش رشد پراکنده و نامنظم شهری بینجامد. یک برنامه منطقه‌ای برای استقرار شهرک‌ها، محلات یا روستاهای جدید به‌مثابه یک ساختار یا چارچوب عمل می‌کند. کلتورپ با الهام از سکونت‌گاه‌های پیش از عصر خودرو بر ایجاد یک کمون (جامعه) با حال‌و‌هوای شهرهای سنتی در پیرامون ایستگاه‌های حمل‌ونقل همگانی متمرکز است. تأکید کالتورپ بر بوم‌شناسی و زمینه جوامع (Community)، انتقادات زیادی را از TOD به‌عنوان یک مفهوم آرمان‌شهری مطرح کرد؛ انتقاداتی که نوع خاصی از مهندسی اجتماعی را در یک مرز با جبر فیزیکی فرض می‌کرد. در تعریف کلتورپ، فرض بر این بود که فضاهای عمومی و امکانات اشتراکی در اطراف ایستگاه‌های حمل‌ونقل باعث ایجاد حسی از جامعه (Community) و همان حال‌و‌هوای سرزنده محلات قدیمی می‌شود که مدت‌ها در شهرسازی ایالات متحده به فراموشی سپرده شده بود. نقد دیگری که بعدها بر توصیف کلتورپ از «توسعه مبتنی بر حمل‌ونقل همگانی» وارد شد، نگاه آرمان‌گرایانه او به جانمایی و طراحی فضاهای شهری در پیرامون ایستگاه‌های حمل‌ونقل عمومی بود. وی در ترسیم محدوده پیرامونی ایستگاه‌های حمل‌ونقل عمومی (TODs)، جانمایی نسبتا دقیقی از همه کاربری‌ها و عناصر شهری مانند خرده‌فروشی‌ها، پارک‌ها و زمینهای بازی، مدارس، خدمات و کاربریهای اداری - تجاری و مسکونی ارائه می‌دهد که ایده او را بیشتر به آرمانشهرهای قرن ۱۹ نزدیک می‌کند تا یک نظریه متأخر. ایده کلتورپ بعدها ازسوی پژوهشگران بزرگی از جمله رابرت سرورو، هنک دیتمار، گلوریا اوهلند، شلی پوتیکا، رید اویینگ، دنیل چتمن، امیلی تلن و ... توسعه یافت.
سفر درون‌شهری و محیط ساخته‌شده
یکی دیگر از مهم‌ترین منابعی که به رابطه میان محیط ساخته‌شده و رفتار سفر می‌پردازد، مقاله مشهور «رابرت سرورو» و «رید اویینگ» تحت عنوان «سفر درون‌شهری و محیط ساخته‌شده، مشهور به 5ds است. سرورو و اویینگ اثرات تکی و تجمعی پنج ویژگی محیط ساخته‌شده را که از «مسافت طی‌شده توسط وسایل نقلیه شخصی» (VKT) می‌کاهد، معرفی می‌کنند. این ویژگی‌ها عبارت‌اند از تراکم (Density)، اختلاط کاربری (Diversity)، طول بلوک‌ها یا تراکم تقاطع‌ها (Design)، دسترسی به مقاصد سفر (Destination accessibility) و دسترسی به حمل‌ونقل عمومی (Distance to transit). به عقیده سرورو و اویینگ در هر محدوده‌ای از شهر که این ویژگی‌ها در محیط ساخته‌شده وجود داشته باشند، شهروندان وابستگی کمتری به اتومبیل شخصی دارند. نکته حائز اهمیت در این رویکرد محدود‌نبودن عوامل به حوزه نفوذ ایستگاه است. به این معنا که اگر دسترسی به حمل‌ونقل عمومی در یک محدوده شهری میسر نباشد اما چهار عامل دیگر وجود داشته باشند، باز‌هم وابستگی به اتومبیل کمتر بوده و از «مسافت طی‌شده توسط وسایل نقلیه شخصی» (VKT)، کاسته می‌شود. محدود‌کردن برخی اصول مانند فشردگی، اختلاط کاربری و هرگونه طراحی انسان‌محور به پیرامون ایستگاه حمل‌ونقل عمومی و غفلت از سایر نقاط شهر آسیبی است که از تفاسیر اشتباه از TOD ناشی می‌شود.
آیا TOD به حمل‌ونقل عمومی نیاز دارد؟
«آیا TOD به حمل‌ونقل عمومی نیاز دارد؟»، عنوان مقاله‌ای است از «دنیل چتمن» که در ستایش اثرات سایر عوامل محیط ساخته‌شده در فقدان عنصر حمل‌ونقل عمومی نگارش شده است. وی معتقد است زون‌های TOD ممکن است اصلا به ایستگاه خود نیاز نداشته باشند. نکته کلیدی برای رانندگی کمتر در زون‌ها ممکن است وجود ایستگاه نباشد بلکه عوامل دیگری مانند تراکم بیشتر، قابلیت پیاده‌روی بیشتر و پارکینگ کمتر باشد. بسیاری از مطالعات نشان داده‌اند خانوارهایی که در نزدیکی ایستگاه‌های ریلی زندگی می‌کنند، بیشتر از سایر خانوارها از حمل‌ونقل عمومی استفاده می‌کنند اما استفاده بیشتر از حمل‌ونقل عمومی به معنای رانندگی کمتر نیست. حتی اگر شهروندان در یک زون TOD کمتر از سایر نقاط رانندگی کنند، نمی‌توانیم مطمئن باشیم که به دلیل وجود ایستگاه بوده است. اگرچه دسترسی آسان به ایستگاه ممکن است مردم را به پیاده‌روی به‌جای رانندگی تشویق کند اما نمی‌توان تأثیر پیاده‌روهای عریض‌تر، خیابان‌های باریک‌تر و مقاصد نزدیک‌تر را نادیده گرفت، مکان‌های متراکم‌تر نیز ازدحام بیشتر و فضای پارکینگ کمتر دارند. به عبارت دیگر، زون‌های TOD ممکن است نه با آسان‌کردن سفر با حمل‌ونقل عمومی بلکه با کاهش جذابیت خودرو، شهروندان را از رانندگی منصرف کنند. اگر چنین باشد، زون‌های TOD ممکن است اصلا به ایستگاه نیاز نداشته باشند. کلید کاهش استفاده از خودرو در حوزه نفوذ ایستگاه‌ها ممکن است وجود ایستگاه نباشد بلکه عوامل دیگری مانند تراکم بیشتر، قابلیت پیاده‌روی بیشتر و پارکینگ کمتر باشد.
ضوابط مبتنی بر زمینه
برند TOD از تئوری‌های مطرح‌شده در جنبش نوشهرگرایی بود. یکی از مهم‌ترین ابزارهی نوشهرگرایان برای برنامه‌ریزی مفهومی به نام «ترنسکت» (Transect)، است. اگرچه این مفهوم بسیار گسترده است اما به‌طور خلاصه به‌معنای یک برش عرضی از زمینهای است که محیط ساخته‌شده در آن واقع شده است. نوشهرگرایان به برنامه‌ریزی مبتنی بر زمینه معتقدند، بر همین اساس هرکدام از ویژگی‌های محیط ساخته‌شده باید از ماهیت و DNA محیطی که در آن قرار گرفته است، پیروی کند. برای مثال در مراکز شهری تردد عابران پیاده نسبت به خودروهای سواری بسیار بیشتر از پیرامون شهر است. در نتیجه بسیاری از ضوابط طراحی و برنامه‌ریزی شهری نیز متناسب با ویژگی‌های مرکز شهر تغییر می‌کنند. پیاده‌روهای عریض‌تر، خطوط سواره کم‌عرض و پارکینگ کمتر نمونه‌ای از این ویژگی‌ها هستند. در ضوابط شهرسازی نیز استدلال مشابهی وجود دارد. هرچه میزان افرادی که در مرکز شهر به‌صورت فشرده سکونت دارند بیشتر باشد، متعاقبا تعداد شهروندانی که به خدمات، مشاغل و سامانه‌های حمل‌ونقل عمومی دسترسی دارند، بیشتر خواهد بود و این به‌معنای مقابله با پراکنده‌رویی به‌عنوان مهم‌ترین مسئله رویکردهای نوین است. در چنین شرایطی ضوابط شهرسازی نیز می‌توانند به‌صورت شناور در سطح شهر متغیر باشند. سطح اشغال و تراکم بیشتر در مرکز شهر و سطح اشغال و تراکم کمتر در حومه‌ها نمودی از ضوابط مبتنی بر زمینه است. در چنین رویکردی همه عناصر محیط ساخته‌شده از المان‌ها و عناصر شهری تا ساختمان‌ها و معابر شهر از ویژگی‌های زمینه خود تبعیت می‌کنند، در نتیجه یک ارتباط متقابل میان همه آنها با یکدیگر برقرار خواهد شد. در ضوابط مبتنی بر زمینه، حوزه نفوذ ایستگاه‌های حمل‌ونقل عمومی نیز در تبعیت از ویژگی‌های زمینه خود مستثنا نیستند. این رویکرد که برای نخستین بار توسط «آندره‌س دوانی» و «الیزابت پلاتر زایبرک» مطرح شد، بعدها توسط پژوهشگران برجسته‌ای مانند «امیلی تلن» توسعه یافت و امروزه یکی از پیشروترین ابزارهای برنامه‌ریزی شهری است که جایگزین شیوه‌های منسوخ تدوین ضوابط سنتی مثل طرح تفصیلی شده است.
تفاسیر متنوع از TOD؛ تفسیرهای متعاقب
هم‌زمان در خیل وسیع مقالات درباره TOD می‌توان تعاریف مختلفی یافت که بر روش‌های تحقیق و چارچوب‌های نظری مختلف دلالت دارد. اصطلاح توسعه (Development) همان واژه‌ای است که به فهم‌های متعدد منجر می‌شود. تعاریف TOD در دو بعد متفاوت هستند. از یک سو، برخی از تعاریف بر نتایج توسعه شهری (برای مثال، توسعه زمین، توسعه املاک و مستغلات) تمرکز دارند، در‌حالی‌که برخی دیگر بر فرایندها یا اصول (مانند توسعه پایدار) تمرکز دارند. از طرفی از نظر مقیاس با هم تفاوت دارند. در گسترده‌ترین مفهوم، TOD به نوعی مکتب شهرگرایی اشاره دارد، در‌حالی‌که در مفهوم محدود، به ساختمان‌های مسکونی مستقل یا با کاربری مختلط اشاره دارد.
الف) تفسیر اول: تشکیل حسی از جامعه در پیرامون ایستگاه (Community): اولین تفسیر اما تفسیری نسبتا نادر، رویکردی حتی گسترده‌تر از مفهوم‌سازی اصلی را اتخاذ می‌کند. این برداشت به نوع خاصی از شهرگرایی به عنوان مدلی از توسعه شهری، با تأکید مکرر بر اهمیت زندگی اجتماعی اشاره می‌کند؛ به عنوان مثال، «دانفی» و «پورتر» TOD را «شیوه‌ای از زندگی» می‌دانند که دقیقا با تعریف اولیه «ویرث» از شهرگرایی به عنوان شیوه زندگی منطبق است. به گفته «دیتمار»، TOD پتانسیل ایجاد رویکرد جدیدی برای توسعه را دارد. «TOD یک ساختار تبیین‌کننده برای بازنگری اساسی در مورد چگونگی ساخت جوامع است». «سالات» و «اولیویر»، در TOD یک اصل راهنما برای دستیابی به چشم‌انداز شهری بهتر می‌بینند، شهری که زیست‌پذیرتر، عادلانه‌تر و پایدارتر باشد.
ب) تفسیر دوم: توسعه پایدار بدون تأکید بر اهمیت زندگی اجتماعی: دومین و رایج‌ترین تفسیر اما هم بر فرایندهای توسعه شهری و برنامه‌ریزی و هم بر نتایج مورد انتظار تمرکز دارد. این تعبیر نزدیک به مفهوم‌سازی اولیه است اما بدون تأکید بر زندگی اجتماعی. در عوض، تأکید بر ابزار است: بر ادغام حمل‌ونقل و کاربری زمین و همکاری لازم بین بازیگران متعدد در بخش‌های مختلف و در سطوح مختلف تصمیم‌گیری. TOD در واقع به عنوان ادغام فرایندهای برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای در مورد طیف وسیعی از مسائل - محیطی، اجتماعی و اقتصادی و ادغام حمل‌ونقل با کاربری مختلط و رشد با تراکم بالا در نزدیکی ایستگاه تعریف می‌شود. ایستگاه‌هایی برای پشتیبانی از تشکیل مناطق مناسب برای عابر پیاده از دیدگاه برنامه‌ریزی منطقه‌ای، تلاشی است که برای تمرکز رشد جمعیت و اشتغال در پیرامون مناطق حمل‌ونقلی انجام می‌شود. با این حال، از نظر نتایج، TOD به طور کلی به عنوان ابزاری برای برنامه‌ریزی و توسعه در حوزه نفوذ ایستگاه‌های حمل‌ونقل، تعریف می‌شود و در این تفسیر شعاع بهینه آن، تنها موضوع بحث است که باقی می‌ماند.
توسعه در مجاورت ایستگاه (TAD)
تفسیر سوم تمرکز بسیار محدودتری نسبت به مفهوم‌سازی اصلی دارد و برای مقیاس ساختمان اعمال می‌شود. در چنین رویکرد خاصی که محدود به سایت است، زون‌های TOD عموما به ساخت‌وساز در نزدیکی ایستگاه‌های حمل‌ونقل محدود می‌شوند. این تفسیر در گفت‌وگوهای اخیر TOD به طور فزاینده‌ای رایج شده است. این برداشت در راستای استراتژی‌های توسعه کوتاه‌مدت است که هدف آن برآورده‌کردن نیازهای تراکم شهری است. در نتیجه، زون‌های TOD به نتایج ملموس از نظر توسعه منفرد در نزدیکی ایستگاه حمل‌ونقل عمومی اشاره می‌کنند؛ از این منظر، زون‌های TOD خودکفا و همچنین «گستره‌ای از انواع زون‌ها» را می‌توان شناسایی کرد. در این حالت می‌توان بین زون‌های TOD یکپارچه که شامل ادغام نهادی حمل‌ونقل، طراحی و توسعه املاک و مستغلات است با ساخت‌سازهای مجاور ایستگاه (TADs) که فقط از مکانیسم‌های بازار ناشی می‌شوند تمایز قائل شد.
انحرافات از رویکرد توسعه مبتنی بر حمل‌ونقل همگانی در ایران
متأسفانه با وجود توجه روزافزون به رویکرد توسعه مبتنی بر حمل‌ونقل همگانی، به ویژه در مدیریت شهری تهران، تناقضات زیادی میان سیاست‌های حاکم بر نظام برنامه‌ریزی در ایران و عملکرد مدیران شهری با اهداف TOD وجود دارد که در ادامه به آنها پرداخته می‌شود.
1) فقدان راهبرد و سیاست یکپارچه در مقیاس منطقه‌ای: متأسفانه هیچ‌گونه سیاست کلانی در مقیاس شهری و منطقه‌ای در تهران و سایر شهرهای ایران وجود ندارد. طرح‌های منطقه‌ای نقشه راه منسجمی از توزیع جمعیت و درآمدها و مرزهای رشد شهری ترسیم می‌کنند. هنگامی که بدون وجود یک طرح منطقه‌ای بر حوزه نفوذ یک ایستگاه تمرکز می‌کنیم، در اصل رابطه آن را با سایر نقاط شهر نادیده گرفته‌ایم. در چنین شراطی تصویر درستی از تراکم، اختلاط کاربری و سایر ویژگی‌های محیط ساخته‌شده که در ارتباط با سایر نقاط شهر تعریف می‌شوند وجود نخواهد داشت. متأسفانه اخیرا شهرداری تهران سیاست مشابهی را در پیش گرفته و تمرکز بر تعداد محدودی ایستگاه مترو، به دنبال بازنگری ضوابط در پیرامون ایستگاه‌های حمل‌ونقل عمومی است.
2) نادیده‌گرفتن محلات و نگارش ضوابط در حوزه نفوذ ایستگاه: یکی از مهم‌ترین اسناد بالادست رویکرد توسعه مبتنی بر حمل‌ونقل همگانی در ایران راهنمای ملی توسعه مبتنی برحمل‌ونقل همگانی است. متأسفانه در یک برداشت نادرست، یکی سطوح برنامه‌ریزی، پهنه ایستگاهی (حوزه نفوذ ایستگاه) تعریف شده است، حال آنکه در منشور نوشهرگرایی تأکید بر نگارش ضوابط در مقیاس محله برای حفظ هویت محلی است. به عبارت دیگر ضوابط نه در حوزه نفوذ ایستگاه بلکه روی محلات شهری تدوین می‌شوند. یک ایستگاه حمل‌ونقل عمومی ممکن است در حالتی نادر، در مرکز یک محله قرار داشته باشد، اما در اغلب موارد انطباقی میان مرکز محلات و موقعیت ایستگاه وجود ندارد. یک ایستگاه ممکن است بخش‌هایی از چندین محله را تحت تأثیر قرار دهد. هنگامی که ضوابط روی یک زون TOD تدوین می‌شوند، این خطر وجود دارد که هویت محلات تحت تأثیر ایستگاه در برنامه‌ریزی نادیده گرفته شود.
3) تمرکز بر تراکم: اگرچه تراکم یکی از اصول مهم در توسعه مبتنی بر حمل‌ونقل همگانی است اما عوامل متعدد دیگری نیز اثرگذار هستند. تراکم جمعیتی از خدمات و خرده‌فروشی‌ها حمایت می‌کند و موجب می‌شود شهروندان بیشتری از حمل‌ونقل عمومی استفاده کنند، اما در فقدان اصول دیگر به ویژه اختلاط کاربری همچنان سفرهای طولانی در شهر پابرجا خواهند بود و مردم فرصت پاسخ به نیازهای روزمره در فاصله پیاده‌روی از محل زندگی خود را نخواهند داشت. بسیاری از مدیران شهری با برداشت نادرست از رویکرد توسعه مبتنی بر حمل‌ونقل همگانی آن را با افزایش تراکم و بلندمرتبه‌سازی در پیرامون ایستگاه‌های حمل‌ونقل عمومی اشتباه می‌گیرند. پیتر کلتورپ برای جلوگیری از چنین برداشتی تأکید می‌کند که «منظور من از شهرسازی، تراکم‌های شهری و ساختمان‌های مرتفع نیست، منظور من کیفیت طراحی جامعه است که تنوع را ایجاد می‌کند. مقیاس عابر پیاده و هویت عمومی بدون توجه به موقعیت یا تراکم».
4) برنامه‌ریزی مبتنی بر جدایی کاربری‌ها و نه مبتنی بر ارتباط میان کاربری‌ها: شیوه کنونی نظام برنامه‌ریزی در ایران مبتنی بر جدایی کاربری‌هاست که ریشه در شیوه‌های سنتی برنامه‌ریزی در قرن بیستم دارد. در این شیوه از برنامه‌ریزی، پهنه‌های شهری در دسته‌های تک‌کاربری نظیر پهنه مسکونی، پهنه اداری – تجاری، پهنه فضای سبز و... طبقه‌بندی می‌شوند. همچنین این پهنه‌ها عمدتا بزرگ‌تر از مقیاس پیاده هستند که موجب می‌شود فواصل دسترسی شهروندان به خدمات و مشاغل بیشتر از میزان مطلوب برای پیاده‌روی شود. از سوی دیگر تحقق‌پذیری استقرار برخی خدمات روزمره نظیر خرده‌فروشی‌ها درون زون‌های TOD چندان مشخص نیست. حال آنکه رویکرد توسعه مبتنی بر حمل‌ونقل همگانی بر اختلاط کاربری و ضرورت دسترسی به خدمات روزمره در مقیاس پیاده تأکید می‌کند.
5) تمرکز صرف بر حوزه نفوذ ایستگاه و نادیده‌انگاشتن سایر نواحی شهر: توسعه مبتنی بر حمل‌ونقل همگانی یک رویکرد همه‌جانبه و در سراسر شهر است و محدود به حوزه نفوذ ایستگاه‌ها نیست. سایر نقاط شهر بر حوزه نفوذ ایستگاه‌ها اثرگذار هستند و عکس این موضوع نیز برقرار است. حاکم‌بودن سیاست‌هایی نظیر توسعه شبکه بزرگراهی، تعریض معابر، الزامات پارکینگ غیرحاشیه‌ای، عدم مدیریت پارکینگ حاشیه‌ای و... روزبهروز به افزایش تعداد سفر با وسایل نقلیه شخصی می‌انجامد. توجه‌نکردن به این سیاست‌ها، حتی اگر زون‌های TOD به بهترین شکل ممکن طراحی شوند، موجب می‌شوند نتایج مورد انتظار حاصل نشود. مطرح‌شدن پیشنهاداتی نظیر تهیه طرح‌های موضعی پیرامون ایستگاه‌های حمل‌ونقل عمومی یا تعریف پهنه جدیدی تحت عنوان پهنه «تی» (Transit) نیز نشانه دیگری از تمرکز شهرداری تهران بر حوزه نفوذ ایستگاه‌ها و نادیده‌گرفتن سایر نواحی شهر است.
6) مجتمع‌های ایستگاهی: برای سال‌ها خوانش اشتباهی از رویکرد TOD تحت عنوان مجتمع‌های ایستگاهی بر تفکرات مدیریت شهری در تهران حاکم بود. مدیران شهری به دنبال ارزش‌افزوده حاصل از مجاورت اراضی شهری در نزدیکی ایستگاه‌های مترو، صرفا درصدد درآمدزایی بودند. هم‌اکنون ذیل معاونت حمل‌ونقل شهرداری تهران، شرکتی تحت همین عنوان (شرکت مجتمع‌های ایستگاهی) مشغول فعالیت است. ارزیابی‌ها نشان می‌دهد که سهم عمده زیربنای احداث‌شده در مجتمع‌های ایستگاهی طی سالیان گذشته، حتی در مناطق غیرمسکونی، عمدتا کاربریهای اداری - تجاری بوده است. موضوعی که با اصل اختلاط کاربری در توسعه مبتنی بر حمل‌ونقل همگانی در تناقض است.
7) تجویز ضوابط استاندارد برای همه شهر، بدون توجه به زمینه: متأسفانه هم‌اکنون بسیاری از ضوابط شهرسازی و حمل‌ونقل به صورت یکسان در تمام سطح شهر اعمال می‌شوند. ضوابط تأمین پارکینگ غیرحاشیه‌ای بدون توجه به فاکتورهایی نظیر موقعیت مکانی، مرکزیت، دسترسی به حمل‌ونقل عمومی، فرسودگی بافت و... از جمله این ضوابط یکسان در حوزه حمل‌ونقل است. در شهرسازی نیز از این دست ضوابط به چشم می‌خورد که از جمله مهم‌ترین آنها می‌توان به ضوابط سطح اشغال 60 درصد (اخیرا 60 درصد + 2 متر) اشاره کرد که به طور یکسان در تمام سطح شهر اعمال می‌شوند. همان‌گونه که از سیر تحول رویکردهای نوین به ویژه ضوابط مبتنی بر زمینه (Transect-based codes) مشخص است، امروزه رویکردهای برنامه‌ریزی شهری در جهان از ارائه الگوهای استاندارد فاصله گرفته و زمینه‌مند و شناور شده‌اند.
8) ساختار درختی و سلسله‌مراتبی: ساختار درختی اگرچه ساده است اما در عین حال بسیار ناکارآمد است. تقسیم وظایف مدیریت شهری به حوزه‌های حمل‌ونقل و شهرسازی سبب شده است هر کدام به صورت جزیره‌ای عمل کنند و سیاست‌های آنها ارتباطی با یکدیگر نداشته باشد. مهم‌ترین نمود این عدم ارتباط را در گسستگی میان طرح‌های جامع حمل‌ونقل و طرح‌های جامع و تفصیلی شهر می‌توان مشاهده کرد. تهیه و تصویب طرح جامع شهر تهران در سال 1386، طرح جامع حمل‌ونقل ریلی تهران در سال 98 و بازنگری طرح جامع حمل‌ونقل تهران در سال 1401 نمونه‌های بارزی از عدم ارتباط میان حمل‌ونقل و کاربری زمین به‌عنوان یکی از مهم‌ترین اهداف رویکرد توسعه مبتنی بر حمل‌ونقل همگانی است.
به عنوان جمع‌بندی، آنچه از کلام و اقدامات مدیران شهری در ایران و به ویژه تهران استنباط می‌شود، حاکی از آن است که هنوز درک مشخصی از TOD در نظام برنامه‌ریزی شهری ایران وجود ندارد. برخی از اشتباهات به قدری فاحش و در تناقض با اهداف TOD هستند که نشان می‌دهد تا زمان دستیابی به یک فهم مشترک و نزدیک به رویکرد، هنوز فاصله زیادی وجود دارد.
