چه کسی مسئول صیانت از حقوق عمومی است؟

حسن خلیل‌خلیلی - وکیل پایه‌یک دادگستری

شیوع گسترده فساد و تعدی به حقوق عامه شاید نشانگر ضعف برخی نهادهای متولی در برخورد با مفسدان و متجاوزان به حقوق عامه (‌‌تعبیر درست‌تر «حقوق شهروندی») باشد.

حقوق عامه طبق بند الف ماده یک دستورالعمل نظارت و پیگیری حقوق عامه مورخ 03/۱۱/۱۳۹۷ ریاست قوه قضائیه جمهوری اسلامی ایران، «حقوقی است که در قانون اساسی، قوانین موضوعه و یا سایر مقررات لازم‌الاجرا ثابت است و عدم اجرا و نقض آن، نوع افراد یک جامعه مفروض مانند افراد یک شهر، منطقه، محله و صنف را در معرض آسیب یا خطر قرار می‌دهد یا موجب فوت منفعت یا تضرر یا سلب امتیاز آنان می‌شود، از قبیل آزادی‌های مشروع، حقوق زیست‌محیطی، بهداشت و سلامت عمومی، فرهنگ عمومی و میراث فرهنگی، انفال، اموال عمومی و استانداردهای اجباری». قانون اساسی در اصول ۱۹ تا ۴۲ به‌طور تمثیلی بیش از ۷۰ مورد از مصادیق حقوق عامه را احصا کرده است. اما چه کسی مسئول احیا، حفظ و صیانت از حقوق عامه است؟ طبق بند ۲ اصل ۱۵۶ قانون اساسی، «احیای حقوق عامه» وظیفه ذاتی و مهم قوه قضائیه برشمرده شده‌ است و بر اساس مواد ۲۲ و ۲۹۰ قانون آیین دادرسی کیفری، «حفظ حقوق عمومی» بر عهده دادستان گذاشته شده است. اگرچه در تفسیر حقوق عمومی و تطبیق آن بر حقوق عامه (حقوق شهروندی)، اختلاف‌نظرهایی وجود دارد، اما در ماده ۲۹۳ قانون آیین دادرسی کیفری، به دادستان کل کشور این اختیار داده شده که هرگاه در موارد حقوق عامه حکم قطعی صادر شود و دادستان کل کشور حکم مذکور را خلاف شرع بیّن یا قانون تشخیص دهد، به‌طور مستدل مراتب را جهت اعمال ماده ۴۷۷ به رئیس قوه قضائیه اعلام می‌کند. در کنار این نصوص قانونی، دستورالعمل نظارت و پیگیری حقوق عامه 

به صراحت وظیفه تعقیب کیفری متهمان به «عدم اجرا یا نقض حقوق عامه» را بر عهده دادستان هر حوزه قضائی گذاشته است (ماده ۲). همچنین طبق ماده ۶ همین دستورالعمل، مرکز آمار و فناوری اطلاعات قوه قضائیه مکلف است جهت کسب اطلاع و جمع‌آوری و دریافت گزارش‌های مردمی در‌خصوص نقض حقوق عامه یا قریب‌الوقوع‌بودن آن، نسبت به ایجاد سامانه‌‌ای با قابلیت دسترسی دادستان‌های سراسر کشور، با هماهنگی دادستان کل کشور اقدام کند. و در ادامه در ماده ۷ دستورالعمل، «سازمان بازرسی کل کشور»، «دیوان عدالت اداری» و مراجع ذی‌صلاح قضائی حسب مورد مکلف هستند در موارد نقض حقوق عامه، در چارچوب قوانین و مقررات به صورت فوق‌العاده رسیدگی کرده و اقدام لازم را به عمل آورند. در کنار همه این متون قانونی، قانون الحاق موادی به قانون نحوه اجرای اصل ۴۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۹۸ در ماده ۳ به دادستان عمومی و انقلاب مرکز استان اجازه می‌دهد در صورت تحصیل مال از طریق نامشروع از طریق سوء‌‌استفاده از مقاطعه‌کاری‌ها و معاملات دولتی و مانند آنها (موضوع ماده ۴ قانون فوق‌الذکر) که مطابق تبصره ماده ۴، مشمول استفاده ناروا و من ‌غیر‌ حق از موقعیت شغلی است، حتی اگر در گذشته رسیدگی و منجر به صدور قرار‌های موقوفی یا منع تعقیب یا رأی برائت از سایر مراجع شده باشد (ماده ۹ همین قانون)، موضوع را تحت پیگیری قرار دهد.

ملاحظه می‌شود که اختیارات گسترده‌ای به دادستان داده شده تا بتواند از حقوق عامه صیانت و حفاظت کند. اما چرا دادستان نتوانسته در برخی موارد برخورد مناسبی با این موضوع داشته باشد و به تعبیر رهبر انقلاب، فساد تبدیل به «اژدهای هفت‌سر» شده است؟ بگذریم که بسیاری از آگاهان عرصه اجتماعی، تعبیر «فساد سیستماتیک» را به کار می‌برند. دلایل و عوامل متعددی باعث شده که وضعیت ایران به این نقطه برسد و دادستان قادر به صیانت از حقوق عامه نباشد:

اول اینکه دادستان مقام مستقل نیست و در عمل زیر نظر ریاست حوزه قضائی فعالیت می‌‌کند.

دوم، برخی نهادها به شکل مستقیم یا غیر مستقیم در امور مربوط به دادستان دخالت می‌کنند.

سوم، در رویه قضائی حاکم، دادستان دارای قدرت اجرائی و قضائی بالایی نیست.

چهارم، حجم زیاد پرونده‌های عمومی و فقدان امکانات و نیروی کافی، عملا دادستان را از ورود به حوزه حقوق عامه باز داشته است.

پنجم، سایر نهادها از‌جمله سازمان بازرسی در موارد حساس در امورات مربوط به دادستان مداخله کرده، اثر کار دادستان را کم‌رنگ می‌کنند.

ششم، کشف جرائم مرتبط با حقوق عامه، دارای پیچیدگی خاصی است و در بسیاری از موارد، دادستان قادر به کشف جرم نیست.

هفتم، مراجعی که در موضوعات خاص، ضابط دادگستری و زیر نظر دادستان هستند، درصد کمی از پرونده‌های مرتبط با تعدی به حقوق عامه را به دادستان گزارش می‌کنند.

هشتم که به نظر نگارنده شاید مهم‌ترین عامل عدم توفیق دادستان در صیانت از حقوق عامه در باور عموم قلمداد شود، نقش کم‌رنگ مردم که ذی‌نفع اصلی حقوق عامه هستند در فرایند مبارزه با مفاسد و تعدیات به حقوق عامه است.

نهم، عدم امکان دسترسی آزاد به اطلاعات است. این مسئله از آن جهت شایان توجه است که ضمانت اجرای نقض قانون حق دسترسی آزاد به اطلاعات، شدیدا ضعیف و در حد جریمه ۲۰۰ هزار تومانی است! این امر موجب می‌شود مدیران نهادها، سازمان‌ها و مؤسسات عمومی، مانع چرخش آزاد اطلاعات در میان مردم شوند.

نادیده‌گرفتن قدرت عظیم مردمی در مبارزه با مفاسد اقتصادی-سیاسی و تنزل جایگاه آنها در حد گزارشگر جرم، سبب شده که عملا این حوزه مهم، چندان که باید قدرتمند نشود. این در حالی است که بسیاری از کشورهای پیشرفته و در‌حال‌توسعه‌ از کمک مردم برای صیانت از حقوق شهروندی (حقوق عامه) بهره می‌برند و در عمل، موفق هم عمل کرده‌اند.

پیشنهاد عملی آن است که رویه قضائی، حقوق عامه (حقوق شهروندی) را از حقوق عمومی منفک کند و به شهروند اجازه دهد نه صرفا به‌عنوان گزارشگر جرم، بلکه به‌عنوان شاکی، در پرونده کیفری حضور فعال داشته باشد. همچنین، دیوان عدالت اداری دایره ذی‌نفعی را در پرونده‌های مرتبط با تخلفات و تعدیات به حقوق عامه توسعه دهد و شهروند را نسبت به اموال عمومی ذی‌نفع تلقی کند.

اگر به تعریف حقوق عامه در ماده یک دستورالعمل نظارت و پیگیری حقوق عامه توجه شود، حقوق عامه شامل «حقوقی است که عدم اجرا یا نقض آن، نوع افراد یک جامعه مفروض مانند افراد یک شهر، منطقه، محله و صنف را در معرض آسیب یا خطر قرار می‌دهد یا موجب فوت منفعت یا تضرر یا سلب امتیاز آنان می‌شود، از قبیل آزادی‌های مشروع، حقوق زیست‌محیطی، بهداشت و سلامت عمومی، فرهنگ عمومی و میراث فرهنگی، انفال، اموال عمومی و استانداردهای اجباری». از سوی دیگر، ذی‌نفع در مفهوم حقوقی و قضائی، کسی است که از طرح دعوا در نزد مراجع قضائی، نفع و فایده مشخصی می‌برد؛ یعنی اگر دادگاه به ادعای طرف رسیدگی کند و حکم به نفع او صادر شود، سودی به او می‌رسد. مفهوم ذی‌نفع در دعاوی اداری نیز بر اساس مخاطبان تصمیم اداری برداشت می‌شود. بنابراین، با بررسی جایگاه خواهان و برداشت ذی‌نفع‌بودن او در دعاوی مطروحه دیوان عدالت اداری و وجوه افتراق و اشتراک آن با آیین دادرسی مدنی، مشاهده می‌شود که ذی‌نفع‌بودن در دعاوی مطروحه دیوان بسته به تصمیماتی که در آن نفع شخصی است، ذی‌نفع خصوصی و درخصوص تصمیماتی که در آن نفع عام است، ذی‌نفع عمومی و به نوعی تسری مفهوم نفع آن از شعب به هیئت عمومی و گستردگی مفهوم ذی‌نفع مطرح می‌شود. در امور کیفری نیز اگرچه مفهوم ذی‌نفع تفاوت‌هایی با ذی‌نفع در امور مدنی و اداری دارد، اما شناخت طرفین دعاوی ضرر و زیان ناشی از جرم، موضوع اصلی در دعاوی کیفری است؛ چون مجازات‌کردن همواره یک امر حاکمیتی و بر عهده مراجع قضائی است و بنابراین، ذی‌نفع در ضرر و زیان ناشی از جرم دارای طبع مدنی و وفق قانون آیین دادرسی مدنی تعریف می‌‌شود و نباید با دعوای صرف عمومی خلط شود.

تفسیر نادرست قوانین و رفتارهای سلیقه‌ا‌ی برخی مراجع دخیل در موضوع صیانت از حقوق عامه از‌جمله برخی دادستان‌ها، به‌نوعی رهاشدگی موضوع حفظ و صیانت از حقوق عامه را در ایران به نمایش گذاشته است؛ به گونه‌ای که این سؤال مطرح می‌شود که آیا «دادستان قادر به صیانت از حقوق عامه نیست»؟ و این تلقی، زنگ خطر ناامنی و بی‌نظمی را نیز در کنار شیوع فساد به صدا در‌آورده است؛ زیرا دادستان، مسئول حفظ نظم عمومی در همه ابعاد اقتصادی، اجتماعی و‌... است.