شهرداری‌ها و منابع مالی پایدار

‌هفته گذشته شورای نگهبان بالاخره لایحه منابع مالی پایدار برای شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور را بعد از رفت‌وآمدهای فراوان بین مجلس و شورای نگهبان تصویب کرد.

من اشاره‌ای می‌کنم به سابقه موضوع و مسیر طولانی که طی شد. در سال 1368 موقعی که دولت کمک‌های خودش را به شهرداری‌ها قطع کرد و اعلام شد که شهرداری‌ها باید خودکفا باشند و لایحه لازم برای تأمین منابع شهرداری‌ها توسط وزارت کشور تهیه شود، آغاز یک مسیر انحرافی در اداره امور شهرهای ما بود. به این معنا که شهرداری‌ها رها و برای انجام خدمات و مأموریت‌های‌شان عملا تنها شدند و برای تأمین منابع‌شان فکر درست و روشنی نشد. نتیجه این اقدام درحقیقت این شد که شهرها از مسیر و مدار تعادل خارج شدند و در درازمدت می‌بینیم که یکی از عوامل اصلی کاهش کیفیت زندگی در شهرهای‌مان به طور قطع عدم تعیین‌ تکلیف همین نکته بود که شهرهای‌مان چگونه و با چه منابعی باید اداره شوند.

عدم تعیین تکلیف این موضوع دست را برای حل مشکل به شکل سلیقه‌ای باز گذاشت. به این معنا که وقتی شما در نظام مدیریت شهری درآمدهای‌تان با هزینه‌های‌تان تطابق نداشته باشد، یک شهردار به زمین و زمان می‌زند برای اینکه این منابع را تأمین کند و باب عدول از قاعده و چارچوب‌های قانونی از همین جا باز شد.

زیرپاگذاشتن طرح‌های مصوب، طرح‌هایی که امکان برنامه‌ریزی در میان‌مدت و بلندمدت را در شهرها فراهم می‌کرد و موجب افزایش کیفیت زندگی و تعادل در شهرها می‌شد‌ و به تبع آن چون این موضوعی که مثل نقش نفت در اقتصاد از آن نام برده می‌شود (تراکم‌فروشی)‌ شهرهای‌مان را هم مثل کشور که به تک‌محصولی نفت در اداره امور آلوده شده بود، به خودش مبتلا کرد و درنهایت اینکه ما با کلان‌شهرها و شهرهایی مواجه شدیم که به طور مرتب دخل و خرج‌شان با همدیگر نمی‌خواند و کسری این دخل را در حقیقت از محل فروش تراکم و فروش برنامه‌های مصوب شهر تأمین می‌کردند. یکی از عوامل افزایش قیمت زمین و مسکن در کلان‌شهرها هم همین موضوع بوده و هست و تعادل را در بخش‌های مختلف در درازمدت این نکته به هم زده است. به این معنا که در تولید با همه دردسرهایش یک تولیدکننده در صنعت یا کشاورزی، ممکن است که سودی معادل (فرض کنید) 30 درصد در سال را بتواند برای خودش تأمین کند؛ ولی در این بخش‌ها به واسطه وجود رانتی که از محل فروش تراکم تأمین می‌شد، این سود ممکن بود در یک سال با احتساب نرخ تورم به بیش از 60، 70 و صد درصد افزایش پیدا کند. به همین خاطر این بخش به‌شدت جاذب سرمایه‌ها و نقدینگی‌های سرگردان بود و با افزایش شتاب تورم این موضوع شتاب بیشتری هم پیدا می‌کرد. اصلی‌ترین مانع برای اجرای برنامه‌های بلندمدت و میان‌مدت، طرح‌های تفصیلی و طرح‌های جامع شهری هم در حقیقت همین بود.

متأسفانه این لایحه در زمان لازم تهیه نشد. به یاد دارم در آخرین جلسات کمیسیون زیربنایی دولت، در سال 1384 در دستور کار کمیسیون زیربنایی قرار گرفت؛ ولی به نتیجه نرسید. از آن روزها تا به امروز طرح‌های متعددی در مجلس شورای اسلامی توسط نمایندگان محترم مطرح شده؛ ولی چون این موضوع به هر صورت دارای بار مالی است، هیچ‌کدام از این طرح‌ها به نتیجه نرسیده و شورای نگهبان به استناد اصل 75 قانون اساسی این طرح‌ها را رد کرده است.

در سال ۹۳ موقعی که من دبیر شورای عالی شهرسازی بودم، این موضوع را به‌عنوان یک طرح تحقیقاتی در وزارت راه و شهرسازی آغاز کردیم؛ چون ما هم اعتقاد داشتیم ضامن اجرای طرح‌های مصوب دبیرخانه شورای عالی، شرایط پایدار اقتصادی و تعادل در درآمد و هزینه‌ها در شهرداری‌هاست. شهرداری‌هایی که به حقوق سر ماه‌شان محتاج باشند، اساسا نمی‌توانند به برنامه‌های بلندمدت و میان‌مدت بیندیشند و این موضوع را در دستور تحقیق قرار دادیم و یکی از محققان دانشگاه اصفهان که موضوع رساله دکترایش هم زیر نظر دکتر محسن رنانی در همین زمینه کار را پیش می‌برد، مسئول پیگیری این تحقیق شد. بعدها نتیجه این تحقیق هم به صورت یک کتاب با نام تأمین منابع مالی پایدار برای شهرها منتشر شد و آن کتاب مبنای شکل‌گیری لایحه‌ای شد که سال‌ها منتظرش بودیم. این لایحه در دولت در سال 96 بعد از چکش‌کاری‌های فراوان در کمیسیون امور زیربنایی دولت و کلان‌شهرها به تصویب رسید و از طرف دولت به مجلس تقدیم شد و از لوایحی بود که به شکل استثنائی در مراحل تصویب دو فوریتش در مجلس هشتم به تصویب رسید و این نشان‌دهنده اهمیت موضوع از دیدگاه مجلس بود.

‌ایراداتی که شورای نگهبان نسبت به این موضوع اتخاذ کرد، باعث شد چند بار این لایحه دچار رفت و برگشت شود و بندهایی از آن حذف شود. نگاه شورای نگهبان این بود که شهرداری‌ها‌ و شوراهای شهر اجازه تنظیم و اخذ عوارض را ندارند و این یک موضوع حاکمیتی است و این لایحه به این واسطه چند بار دچار نوسان و رفت و برگشت شد.

به هر صورت هفته گذشته آخرین نظرات شورای نگهبان اعمال و این لایحه به تصویب رسید.  هم نکات مثبتی در این لایحه که الان قانون شده وجود دارد و هم نکات منفی. اینجا من به نکات مثبت و منفی اشاره می‌کنم: نکات مثبت آنکه اختصاص سهم دو درصد و یک درصد در بحث انتقال املاک و همچنین سهم یک درصد از مالیات‌های مستقیم به شهرداری‌ها است. از نکات منفی آن و تغییرات نسبت به قانون قبلی این است که عوارض شهرداری‌ها بعد از تأیید شوراها باید به تأیید شورای عالی استان‌ها برسد که البته مشخص نیست که بعد از تصویب شورای شهر چگونه هزار‌و 300 شهر، این تأییدیه را از شورای عالی استان‌‌ها خواهند گرفت؛ چون آیین‌نامه قانون هم هنوز تصویب نشده است. به نظر نمی‌رسد که به این راحتی امکان‌پذیر باشد. البته باید دید که در آیین‌نامه اجرائی چه تمهیداتی برای این موضوع اندیشیده می‌شود.

تفاوت نسبت به قبل این است که بعد از تأیید شورا دیگر بحث عوارض به فرمانداری‌های همان شهر یا همان شهرستان ارجاع نمی‌شود و به شورای عالی استان‌ها برای تصویب می‌رود. این کار را برای شهرداری‌ها و شوراها کمی سخت خواهد کرد و باید کاری کنند که این مسیر کوتاه شود برای اینکه مثل همه جای دنیا بالاخره بخشی از مالیات‌های محلی و بخشی از ارائه سرویس‌ها و خدمات، شهرداری‌ها از آن منتفع شوند و بتوانند اداره امور شهر را به دست بگیرند. قانون مصوب هرچند که ایدئال نیست؛ ولی یک قدم رو به جلو است. بالاخره وقتی قانونی مبنای کار باشد می‌توان آن را اصلاح کرد و بندهایی هم به آن اضافه کرد. مجلس و شورای نگهبان پذیرفته‌اند که شهرداری‌ها باید با منابع مالی سالم و پایدار اداره شوند و تمام تلاش شهرداری‌ها باید افزایش کیفیت زندگی برای شهروندان باشد. البته وظیفه اصلی شوراهای شهر در این موضوع نظارت دقیق بر مأموریت شهرداری و تصویب متناسب بودجه سالانه با درآمد سالم و قابل حصول شهرداری‌ها خواهد بود.