برنامه هفتم؛ ملاحظاتی برای دولت و سازمان برنامه

چکیده: «برای تدوین و تصویب آیین‌نامه‌های برنامه هفتم، بدون احتساب جلسات مقدماتی سازمان برنامه، در شش ماه دست‌کم دو‌هزار‌و 200جلسه باید برگزار شود. این یعنی به طور میانگین تدوین و تصویب این آیین‌نامه‌ها دو تا سه سال طول می‌کشد. یک دلیل تحقق‌نیافتن برنامه‌های توسعه همین است. پیشنهادهای این نوشتار جنبه‌ای متدولوژیک دارند؛ بنابراین قابل تعمیم به کل قانون برنامه است».

بر‌اساس مفاد لایحه برنامه هفتم، برای اجرائی‌شدن این قانون باید 74 آیین‌نامه در مدت شش ماه به تصویب هیئت وزیران برسد. این سقف زمانی به چه معناست؟ «صاحب دیوان ما گویی نمی‌داند حساب/ کاندر این طُغرا، نشان حسبَةً للّه نیست». همچنان که بارها در نوشته‌های گوناگون گفته‌ام فرایند تصویب آیین‌نامه به گونه‌ای‌ است که نخست جلساتی در دستگاه متولی و با همکاری دستگاه‌های تعیین‌شده در قانون برنامه آغاز می‌شود. فرض کنیم برای طی فرایند مقدماتی، هر آیین‌نامه در 10 جلسه بررسی و تهیه می‌شود؛ یعنی 740 جلسه. سپس در سه مرحله یعنی کمیسیون‌های تخصصی دولت، کمیته فرعی دولت، کمیسیون اصلی دولت (بدون احتساب جلسه اصلی هیئت دولت) این آیین‌نامه‌ها به بحث و تأیید گذاشته می‌شود. اگر دست‌کم برای هر آیین‌نامه در مجموع این سه مرحله، 20 جلسه در نظر بگیریم، هزارو 480 جلسه دیگر اضافه می‌شود؛ یعنی در شش ماه باید دوهزارو 220 جلسه برگزار شود تا تکلیف قانونی انجام شود. تأکید می‌کنم که این کمینه برآورد است، آیین دلبری آیین‌نامه‌ها که «هوش از اداره» و «عقل از دولت» می‌رباید، بسیار بیش از اینهاست. با ظرفیت موجود کمیسیون‌های دولت و با احتساب همه فرایندها و با حداکثر سرعت، تصویب آیین‌نامه‌ها دو تا سه سال به درازا می‌کشد؛ یعنی اجرای بسیاری از تکالیف قانون برنامه تازه دو تا سه سال بعد کلید می‌خورد. البته اگر در این میانه کلید گم نشود! که معمولا در گردش دوران مدیریتی گم می‌شود. مشاهده می‌کنید که چگونه ظرفیت‌های دستگاه اداری برای اجرای سیاست‌ها معطل می‌شود. اگر یک مدیر ساده‌دل و ناشی باشد و سر خود را به دالان‌های تودرتوی دیوان‌سالاری گرم کند، بعد از دو سال می‌بیند که عملا جز طی‌کردن این راهروها کار دیگری نکرده است و «در دفتر زمانه فتد نامش از قلم». این یک حکایت تاریخی در برنامه‌نویسی در ایران است: «یکی از وجوه مشخصه مدیریت دولتی در ایران بیماری جلسه‌بازی [است]. متأسفانه باید گفت که این بیماری و کثرت جلسات و کمیسیون‌های متعدد که این بیماری در آن متجلی می‌شد، بیشتر از آنکه نشانگر همکاری اصیل طرف‌های حاضر در جلسات باشد، تمایل آنان به سبک‌کردن بار مسئولیت خود را نشان می‌دهد». (گزارش گروه مشاوران‌ هاروارد در دهه 1330 خورشیدی). در چنین فضایی کشمکش و نزاع اداری-مدیریتی افزون می‌شود. از پس تاریخ هنوز هم پند خواجه نصیر آموزنده است: «و باید که مبادی دولت‌ها از اتفاق رأی‌های جماعتی خیزد که در تعاون و تظاهر یکدیگر به جای اعضای یک شخص باشند».

و اما راه‌‌حل چیست؟

1- دولت، وقت خود را صرف اجرای وظایفی کند که برای آن قانون و آیین‌نامه و دستورالعمل دارد یا در حیطه وظایف قانونی دستگاه‌هاست. مثلا اجرای نظام چند لایه اساسا نیازی به قانون ندارد و آیین‌نامه‌های آن (جز یکی) تصویب شده است.

2- حتی‌الامکان از احاله آیین‌نامه به تصویب هیئت وزیران خودداری کنید. مثلا برای برنامه ملی رشد مهارت‌های رقومی کشور موضوع بند ت ماده 66 لایحه، تدوین این برنامه با دستورالعمل وزیر به هر وزارتخانه مرتبط سپرده شود؛ نه اینکه چندین دستگاه را به هم گره کور بزنید. با این کار همه وظایف از تدوین تا اجرا در یک وزارتخانه به انجام می‌رسد. این الگو برای بخش مهمی از 74 آیین‌نامه تکلیفی قابل اجراست. آنچه اکنون در لایحه آمده است، به این قرار است: «وزارتخانه‌های علوم، تعاون، آموزش و پرورش و بهداشت مکلف‌اند با همکاری وزارت ارتباطات به منظور تأمین نیروی انسانی ماهر برای توسعه اقتصاد رقومی در کشور، برنامه ملی رشد مهارت‌های رقومی کشور را در مدت شش ماه پس از ابلاغ برنامه، تهیه و به تصویب هیئت وزیران برسانند». این حکم، مقدماتی را برای هماهنگی می‌طلبد که مانند یک تار عنکبوت است و سرنوشت نهایی را هم به همان فرایند طولانی می‌سپارد. نیازی به آن نیست که تاج مُرصّع آیین‌نامه بر سر وزارت خود بگذارید؛ این تاج به صد مرحله خون دل است. موافق ثابت‌قدم همی به دولت مستعجل نمی‌شود.

3- وزیران، چرخ صدارت و کنگره حکومت از نو نسازند. به مجموعه‌های کارشناسی خود اعتماد کنند و همه آیین‌نامه‌ها و قوانین را از نو به جریان نیندازند. فقط یک مدیر ناشی است که خیال می‌کند قَدَر قدرتی است ایستاده در آستانه آغاز تاریخ حکمرانی. در تو‌در‌تویی و پیچیدگی نهادی، او قطره‌ای محال‌اندیش است که نه عمر خضر دارد و نه مُلک اسکندر؛ از‌این‌رو هر وزیر باید بر حداکثر دو یا سه پروژه اصلی وزارتخانه متمرکز باشد. بقیه را به روزینه اداری (روتین) یا معاونان خود بسپرد.

4- هیئت وزیران در تار عنکبوت روزمره تصویب آیین‌نامه نیفتد. دولت باید هدایت قوه مجریه را به دست گیرد، نه اینکه به یک میرزا بنویس اداری تبدیل شود که دائما در حال تصویب آیین‌نامه است. جلسات هیئت دولت باید بر امور استراتژیک قوه مجریه متمرکز باشد.

5- برای انجام وظایف، سرعت‌گیر درست نکنید. مثلا به ماده 6 لایحه توجه کنید. برای توسعه اشتغال از طریق ایجاد کسب‌و‌کارهای خرد و خانگی دو سرعت‌گیر مهم تعیین شده که کار را به سرانجام نمی‌رساند. اولا، وزارت تعاون موظف شده است برنامه کمّی سالانه تهیه کند و سپس برای نهادهای درگیر، سهمیه تعیین کند؛ در‌حالی‌که می‌توان به‌سادگی برنامه کمّی، تعیین سهمیه و اعلام آن را برعهده هر دستگاه بگذارید؛ همین. کل فرایند را خلاصه و به هر وزارتخانه بسپارید. این سرعت‌گیر، رویه‌ها و روندها و فرایندها و اصطکاک اداری را دامن می‌زند و انجام وظیفه یک دستگاه را به دیگر دستگاه‌ها تعلیق می‌کند.

6- این موارد جنبه «متدلوژیک» دارند؛ یعنی قابل تعمیم به کل برنامه هستند. باید اقرار کرد به «متدلوژی» برنامه‌نویسی کمتر توجه کرده‌ایم. گویی وارد مسابقه فوتبال شده‌ایم و از سیستم‌هایی مانند 4-4-2 و مانند آن بی‌خبریم و هر 11 بازیکن با یکدیگر به دنبال توپ می‌دوند. نتیجه آن می‌شود که پای کسی به توپ نمی‌رسد که بازی کند. در برهه‌های گوناگون قانون برنامه به این مهم بی‌توجه بوده‌ایم.