صنعت و زنجیره ارزش

برنامه هفتم توسعه در حالی در آستانه تصویب است که سه برنامه توسعۀ گذشته در یک نگاه کلان، مضمون و محصولی غیرتوسعه‌ای داشته‌اند. به‌عبارت دیگر، نه‌تنها رشد هشت درصد، تورم هشت درصد و بیکاری هشت درصد در انتهای برنامه ششم توسعه تحقق نیافته است، بلکه به اذعان مقدمه لایحه برنامه هفتم توسعه، رشد اقتصادی متوسط سالانه سه برنامه چهارم تا ششم توسعه (1401-1384) برابر 1.8 درصد، تورم دورقمی و بیکاری نیز به همین منوال بوده است. فراتر از آن، در یک دهه گذشته یعنی دوره اجرای برنامه‌های پنجم و ششم توسعه (1401-1390) اقتصاد ایران به عبارت محترمانه دچار کم‌رشدی و به عبارت واقعی در مسیر رشدزدایی و افول بوده است. در این دهه که اکنون می‌توان نام «دهه ازدست‌رفته» توسعه ایران بر آن نهاد، متغیرهای رفاهی کشور دچار افت شدید شده‌اند. برای مثال بر پایه گزارش بانک جهانی در فاصله سال‌های 1390 تا 1399 (2020-2011)، درآمد سرانه ایرانیان حدود 67 درصد کاهش یافته است. در همین مدت، جمعیت فقیر بیش از دو برابر شده و ضریب جینی و نابرابری هم افزایش یافته است. یعنی برنامه هفتم در شرایطی طرح می‌شود که نه‌تنها کیک اقتصاد برای همگان کوچک‌تر شده است، بلکه میزان و سهم فقرا و محرومان از این کاهش هر چه بیشتر بوده و آنها که کمتر سهیم بوده‌اند، ضربات جدی‌تری را هم تجربه کرده‌اند. این تحلیل نسبتاً ناامیدکننده از تحولات یک دهه گذشته البته نمی‌تواند منشأ ناامیدی نسبت به آینده باشد؛ چراکه برنامه توسعه، محلی برای سیاست‌گذاری میان‌مدت است، سیاست‌گذاری‌ای که هدف آن متوقف کردن روندهای چالش‌زای گذشته، مقابله با چالش‌های محتمل در آینده و تقویت و ایجاد روندهای تحول‌بخش در حال و آینده است. از این منظر، آنچه برنامه هفتم توسعه را می‌تواند به برنامه‌ای تحول‌بخش و صنعت را به یکی از بازیگران اصلی این تحول تبدیل کند، پی‌ریزی برنامه بر چارچوب تحلیلیِ عمیقی از ریشه‌های ازدست‌رفتن فرصت‌ها در دو برنامه گذشته و شناسایی گلوگاه‌های تغییر در این زمینه است. در ادامه این یادداشت، چارچوبی تحلیلی برای شناسایی اصلی‌ترین سازوکارهای تخریب سیاست‌گذاری‌ها و اقدامات دو برنامه توسعه برای دستیابی به رشد و توسعه صنعتی تشریح شده و نسبت برنامه هفتم با این سازوکارها مورد بحث و بررسی قرار گرفته است.

نوسان شدید در صادرات کالایی و پیامدهای صنعت‌زدای آن

متهم اصلی افت شاخص‌های توسعه‌ای، سقوط درآمدهای نفتی است. اقتصاد ایران به‌عنوان اقتصادی تک‌محصولی و نفتی، با کاهش درآمدهای نفتی، تشدید کسری بودجه و کاهش ارز در دسترس برای واردات با شوک‌های بسیار شدید عرضه مواجه شد. به‌عبارت دیگر، سقوط درآمدهای نفتی، مقادیر ارز در دسترس برای واردات را کاهش داده و به‌دنبال تغییر نرخ ارز، فشارهای تورمی شدیدی از محل عرضه به اقتصاد ایران وارد می‌شود. صرف‌نظر از نرخ رشد نقدینگی، تغییر نرخ ارز موجب می‌شود که چه قیمت محصولات صادراتی و چه قیمت محصولات وارداتی یا دارای اجزاء وارداتی به‌شدت گران شود و همین گرانی، با هجوم به بقیه بازارها، جهش قیمت‌ها در کل اقتصاد ایران را به‌دنبال داشته باشد. در تحلیلِ این دهه ازدست‌رفته، باید چند نکته مهم را مورد توجه قرار داد؛ مهم‌ترین نکته اینکه نفت و محصولات نفتی، محصولاتی بسیار سرمایه‌بر هستند که تولید آنها نسبت به تورم داخلی نسبتاً بی‌کشش است. اندک‌بودن هزینه دستمزد و منبع‌محور بودن این صنایع موجب می‌شود که تغییرات تورم داخلی تأثیری اندک روی هزینه تولید این صنایع داشته باشد. در مقابل، سودآوری این صنایع هرچه بیشتر تابع قیمت جهانی و مابازای ریالی آن است. در چنین وضعیتی، افزایش و جهش قیمت یا در مقابل کاهش‌ یا سقوط جهانی قیمت نفت، مقدار ارزِ در دسترس برای تولید ملی را به صورت مستقل از تورم داخلی به‌یکباره افزایش یا کاهش می‌دهد و این تنگنای مقداری، بر نرخ ارز فشار وارد می‌کند. اگرچه در دوره رونق نفت و منابع معدنی و هنگام تثبیت نرخ ارز در پی این رونق، تورم داخلی موجب می‌شود تا رقابت‌پذیری صنایع غیرمعدنیِ داخلی در مقابل رقبای خارجی تضعیف شده و صنعت‌زدایی و بیماری هلندی نصیب اقتصاد ایران شود، اما باید به این نکته توجه داشت که آن سوی ماجرا، یعنی جهش نرخ ارز هم با توجه به وابستگی تولید داخلی به ارز، چشم‌انداز روشنی از جهش تولید ارائه نداده و در مقابل فشارهای تورمی جدی به همراه دارد. فراتر از نکته بالا، هنگامی که تحریم به‌یکباره فروش محصولات نفتی و درآمدهای آن را (مستقل از تورم داخلی) قطع می‌کند، بازار ارز با تنگناهای مقداریِ شدید روبه‌رو می‌شود؛ زیرا بدون آنکه سازوکاری داخلی، تعادل مقداریِ عرضه و تقاضای ارز را تغییر داده باشد، کاهش عرضه به ناترازی شدید بازار ارز منجر می‌شود، و از آنجا که واردات با وجود وابستگی وارداتی کشور در زمینه کالاهای اساسی و کالاهای واسطه‌ای و سرمایه‌ای بر جای خود باقی است، این ناترازی به جهش نرخ ارز منجر می‌شود. فراتر از این، همین ناترازی و چشم‌انداز نوسان بیشتر در آینده، به خروج سرمایه و افزایش تقاضای سفته‌بازی ارز می‌انجامد که هر دو با افزایش ناترازی بازار ارز، چشم‌اندازهای صعودی بازار ارز را تقویت می‌کند. در این حالت یا دولت با سیاست‌های مقداری و کاهش تقاضا، مدیریت بازار را در دست می‌گیرد یا اینکه جهش مداوم ارز، سرنوشت اقتصاد ایران می‌شود.

صنعت و شوک‌های ارزی؛ تبیین ارتدوکس

از منظر تحلیل برنامه توسعه و جایگاه صنعت در آن، باید تأکید کرد دو برنامه توسعه اخیر در شرایطی طراحی و اجرا شده‌اند که بخش تولید و به‌ویژه صنعت، بیش از سایر بخش‌های ایران در معرض فشارهای تحریمی بود و این فشارها در قالب جهش‌های ارزی و تورم‌های سالانۀ بیش از 40 درصدی، تولید صنعتی را با اختلالات گسترده مواجه کرد. از منظر تحلیل سیستمی که باید مبنای یک برنامه توسعه میان‌مدت باشد، هنگامی تحریم بر اقتصاد داخلی هر چه بیشتر تأثیرگذار ظاهر می‌شود که بخش صنعت به‌عنوان شاکله اصلی قدرت تولیدی (Productive Power) اقتصاد ایران، ضعیف‌تر از آن باشد که بتواند این شوک را با تغییر مقدار عرضه پاسخ گوید. در تحلیل‌های پول‌گرا، نوسانات قیمتی از طریق سیگنال‌های قیمتی به تولیدکنندگان، بر میزان تغییرات عرضه و تقاضا تأثیر می‌گذارد. در این تحلیل، جهش نرخ ارز موجب کاهش واردات و در مقابل جهش صادرات است و به‌عنوان محرک تقویت قدرت تولیدی ظاهر می‌شود. این تحلیل به‌ویژه در مواجهه با اثرات تحریم با سه کاستی مهم روبه‌رو است؛ کاستی در تحلیل مبانی رقابت‌پذیری تولیدات صادراتی، کاستی در تحلیل هزینه تولید و کاستی در تحلیل تفاوت شوک حاصل از تحریم با شوک‌های شرایط عادی. در درجه اول، قابلیت تولیدکنندگان داخلی برای نفوذ در بازارهای بین‌المللی و تقویت صادرات خود به‌عوامل متعددی وابسته است که قیمت پایین‌تر محصولات تولیدی فقط یکی از این عوامل است. به عبارت دیگر، نفوذ یک محصول در بازار خارجی به رقابت‌پذیری این محصول وابسته است که خود برآمده از مجموعه‌ای از قابلیت‌های سازمانی (شبکه تأمین و توزیع کارآمد، سرمایه‌گذاری روی تبلیغات و استراتژی فروش)، سهولت تأمین مالی، توانایی تضمین جریان کالا و سرمایه و از همه مهم‌تر قابلیت‌های فناورانه برای تضمین کیفیت مناسب محصول صادراتی است؛ یعنی مجموعه‌ای از عوامل مؤثر بر فضای کسب‌وکار و قابلیت‌‌های فناورانه که مستقل از این جهش قیمتی است و درنتیجۀ آن، تولیدکنندگان ممکن است حتی با مشاهده جهش قیمت، نامتمایل یا ناتوان از تغییر میزان صادرات خود باشند. دومین نکته مهم اینکه اگر ساختار هزینه تولید صنعتی را متشکل از سه جزء «کالاهای سرمایه‌ای و واسطه‌ای وارداتی»، «کالاهای سرمایه‌ای و وارداتی داخلی» و «دستمزدها» بدانیم، حداقل دو جزء این ساختار از جهش نرخ ارز متأثر شده و مزیت قیمتی محصولات داخلی (در بازارهای جهانی) را کاهش می‌دهند. به عبارت دیگر، وابستگی وارداتی تولید داخلی موجب می‌شود که جهش ارزی به شکل افزایش هزینه تولیدات داخلی به این محصولات منتقل شود و مزیت‌های قیمتی آنها را از میان ببرد. برخی گزارش‌ها نشان می‌دهند که محصولات داخلی تا 70 درصد وابستگی وارداتی دارند؛ به این معنی، شوک ارزی، با ضرایب معنی‌داری، قیمت این محصولات را افزایش می‌دهد. علاوه بر این، فروش داخلی صنایع منبع‌محور در محیط‌هایی مانند بورس کالا که در آن قیمت داخلی این محصولات ضریبی از قیمت دلاری آنهاست، موجب می‌شود که صنایع داخلی حتی در استفاده از مواد داخلی هم با مزیت مواجه نشوند و هزینه مواد داخلی آنها هم با قیمت دلار افزایش یابد. مسئله‌ای که برخی از آن با عنوان دلاریزه‌شدن اقتصاد ایران نام برده‌اند. دست آخر اینکه دستمزد واقعی در نتیجه سیاست‌های درآمدی دولت و عدم تعدیل متناسب با نرخ دلار کاهش می‌یابد و می‌تواند موجب مزیت برخی صنایع باشد، اما در اینجا هم در صورتی که نیروی کار بهره‌وری پایینی داشته و صنعت کاربر نباشد، این مزیت نمی‌تواند به نفوذ در بازار بین‌المللی منجر شود. علاوه بر آن، از آنجا که نوسانات اقتصادی شرایط زندگی نیروی کار را تضعیف می‌کند، موج رکودی با موج مهاجرت نیروی کار ماهر در ایران همراه شده که در نتیجه آن، حفظ و ارتقاء بهره‌وری نیروی کار هرچه سخت‌تر شده است. سومین نکته هم اینکه اساسا جهش ارزی ناشی از تحریم با جهش ارزی ناشی از سیاست تضعیف پول ملی یا سایر شوک‌های اقتصادی بسیار متفاوت است. در تحریم اقتصادی، مبادلات تجاری هم‌زمان با جهش ارز، هرچه سخت‌تر می‌شود. برای مثال مشکل جابه‌جایی و نقل و انتقال پول که در نتیجه تحریم بانک مرکزی و شعبه‌های برون‌مرزی بانک‌های تجاری رخ داده، مشکل بیمه کشتی‌ها و مشکلات تأمین قطعات همگی بر توان تولیدکنندگان داخلی برای استفاده از فرصت جهش ارز و نفوذ در بازارهای بین‌المللی تأثیر منفی می‌گذارد و تبدیل جهش قیمتی به یک واکنش معنادار صادرات را تضعیف می‌کند.

صنعت و شوک‌های ارزی؛ تبیین هترودوکس

در نقطه‌ مقابل، از منظر تحلیل‌های ساختارگرا که ساختار تولید را عامل اصلی تفاوت واکنش اقتصاد به شوک‌های بیرونی و از جمله نرخ ارز، ارزیابی می‌کنند، تفاوت ساختار تولیدی و صنعتی به دو تفاوت جدی در واکنش اقتصاد به تحریم و شوک‌های ارزی می‌انجامد. اولین نکته مهم این است که اگر بخش عرضه از بنیه مناسبی برخوردار باشد، می‌تواند به‌سرعت به شوک واکنش نشان داده و از فرصت‌های حاصل از آن بهره‌‌برداری کند. به‌طور مثال اگر تولیدکنندگان داخلی از نظر کیفیت محصول یا داشتن شبکه فروش خارجی از ظرفیت‌های مشابه تولیدکنندگان خارجی برخوردار بوده و صرفا از نظر قیمتی با عدم مزیت روبه‌رو باشند، جهش ارز می‌تواند این بازار صادراتی را در اختیار آنها قرار دهد، یا اگر آنها از ظرفیت تولیدی برخوردار باشند، به محض تغییر قیمت می‌توانند با سرمایه‌گذاری روی افزایش تولید برای بازار داخلی و خارجی از این مزیت استفاده کنند. بنابراین قابلیت‌های تولیدی یک گلوگاه مهم تأثیرگذاری جهش ارز بر فروش داخلی و خارجی شرکت‌های بومی است. نکته دوم اینکه تحریم که از کانال نرخ ارز بر اقتصاد داخلی تأثیر می‌گذارد، هرچه قابلیت‌های بخش عرضه برای پاسخ به شوک ضعیف‌تر باشد، تأثیرات ضدرفاهی عمیق‌‌تری بر اقتصاد می‌گذارد؛ به عبارت دیگر جهش ارزی همان‌طور که گفته شد، در شرایط ضعف اقتصاد داخلی به تورم‌های شدید می‌انجامد و از آنجا که دستمزدها به‌ اندازه این نرخ تورم تعدیل نمی‌شود، بازارها کوچک‌تر شده و تولیدکنندگان داخلی برای دستیابی به مقیاس بهینه تولید و درونی‌کردن صرفه‌های مقیاس با مشکل روبه‌رو می‌شوند. به‌عبارت دیگر تولید زیر ظرفیت حتی در بازار دارای مزیت، مانع از رشد این شرکت‌ها و افزایش قابلیت‌های رقابت‌پذیری آنهاست و هنگامی که تحریم، فروش اضافه ظرفیت در بازار خارجی را سخت می‌کند، اثر کوچک‌شدن بازارها بر تولید شدیدتر است.

صنعت در آستانه برنامه هفتم توسعه

تحلیل بالا از آن رو مهم است که اگر نه بر مبنای تحلیل‌های مرسوم، بلکه بر مبنای تحلیل هترودوکس، آثار جهش ارز بر اقتصاد ایران را بررسی کنیم، می‌توانیم به این نتیجه برسیم که یک تحلیل سطح توسعه، باید با درنظرداشتن تأثیراتی که محیط بیرونی بر اقتصاد ایران و ساختارهای تولیدی آن وارد می‌کند، راهکارهای برنامه‌ای برای مواجهه با این وضعیت اتخاذ کند. بر پایه تحلیل بالا، در ادامه کیفیت پاسخ بخش تولید و به‌ویژه بخش صنعت به شوک‌های وارده در طول دو برنامه توسعه گذشته با بررسی پنج متغیر تحلیل شده‌اند که عبارتند از کیفیت محیط کسب‌وکار، میزان تأثیرپذیری هزینه تولید از نرخ ارز، میزان سهولت مبادلات بین‌المللی، قابلیت‌های فناورانه تولید و میزان گستردگی بازارها.

- کیفیت محیط کسب‌وکار

اولین شاخصی که می‌تواند کاستی تحلیل‌های مرسوم از آثار جهش ارزی و اهمیت داشتن برنامه‌ای متفاوت برای مواجهه با شرایط را نشان دهد، شاخص فضای کسب‌وکار است. براساس پیمایش اتاق ایران از فعالان اقتصادی، تحریم آثار جدی بر فضای کسب‌وکار داشته است. نمودار (1) این وضعیت را نشان می‌دهد.

نمودار (1) کیفیت محیط کسب‌وکار را از نظر فعالان بخش خصوصی نشان می‌دهد. در این نمودار، بهترین نمره 1 و بدترین نمره 10 است. همچنین که در این نمودار ملاحظه می‌شود، بازگشت تحریم‌ها در سال 1397، محیط کسب‌وکار را به‌شدت تضعیف کرده است. اگرچه در سال‌های بعد این اثر تا حدی جبران شده اما کیفیت محیط کسب‌وکار هیچ‌گاه به میزان سال 1396 نرسیده است. بنابراین از نظر فعالان اقتصادی، راه‌اندازی و اداره یک کسب‌وکار در دوران تحریم، نسبت به دوران پیش از تحریم سخت‌تر شده و بر همین اساس، گرچه جهش ارزی می‌تواند مزایایی را برای تولید به وجود بیاورد اما تضعیف کیفیت محیط کسب‌وکار، این مزیت را تا حدی خنثی می‌کند. از منظر متغیرهایی که فعالان اقتصادی آنها را کم‌کیفیت‌ترین عوامل مؤثر بر کسب‌وکار ارزیابی می‌کنند، سختی دسترسی به منابع بانکی و تأمین مالی طرح‌های سرمایه‌گذاری معمولاً در بیشتر دوره‌های بررسی به‌عنوان مهم‌ترین مانع تسهیل و توسعه کسب‌وکار از نظر این فعالان ارزیابی می‌شده است. این در حالی است که در دوره تحریم، تضعیف کیفیت فضای کسب‌وکار با اولویت‌یابی اثر منفی دو عاملِ «غیرقابل پیش‌بینی بودن و تغییرات قیمت مواد اولیه و محصولات» و «بی‌ثباتی سیاست‌ها، قوانین و مقررات و رویه‌های اجرایی ناظر بر کسب‌وکار» همراه است. به‌عبارت دیگر، جهش‌های ارزی که به‌ جهش‌های تورمی منجر می‌شود و پاسخ‌های سیاستی شتاب‌زده و کوته‌نگرانه در دستگاه‌های اداری را به دنبال دارد، عواملی هستند که فضای کسب‌وکار را تضعیف می‌کنند؛ بنابراین شوک‌های ارزی دوره تحریم، عملا بخش مهمی از مزیت‌های جهش ارزی بر قابلیت‌های صادراتی را با تخریب فضای کسب‌وکار، از بین می‌برد.

- میزان تأثیرپذیری هزینه تولید از نرخ ارز

دومین عاملی که در بالا مانع از تحقق انتظارات تحلیل پولی از تأثیر جهش ارزی بر جهش تولید عنوان شد، تأثیر جهش ارزی بر هزینه تولید است. نمودار (2) رابطه میان جهش ارزی و قیمت تولیدکننده را در فاصله سال‌های 1390 الی 1401 نشان می‌دهد.

نمودار (2) نشان می‌دهد که در طول اجرای دو برنامه توسعه پنجم و ششم، شاخص بهای تولیدکننده همواره از تغییرات نرخ ارز متأثر شده است. بنابراین بخش دیگری از مزیت‌های حاصل از تغییر نرخ ارز با افزایش هزینه تولید تولیدکنندگان از میان رفته است. علاوه بر این، نکته قابل ذکر دیگر اینکه شکاف میان جهش نرخ ارز و شاخص بهای تولیدکنندگان در سال‌ 1397 و سال بعد را می‌توان به چندنرخی بودن ارز نسبت داد. به این معنا که در اولین دوره جهش ارز در سال 1397، به دلیل اینکه بسیاری از کالاهای اساسی و واسطه‌ای هنوز با قیمت ارز مرجع (4200) وارد می‌شدند، تأثیر شوک ارزی بر تولیدات داخلی با فاصله و پس از حذف این ارز صورت گرفته است.

- میزان سهولت مبادلات بین‌المللی

براساس گزارش‌های موجود، در 11 ماهه سال 1401 میزان صادرات غیرنفتی کشور حدود 8/48 میلیارد دلار بوده که بیشترین حجم صادرات به کشور چین با سهم 28 درصد انجام شده است. عمده مقاصد صادراتی کشور در سال 1401 پس از چین، به ترتیب عراق با سهم 2/19 درصد، ترکیه با سهم 14 درصد، امارات 8/10 درصد و کشور هند حدود چهار درصد بوده است. بیش از 75 درصد از صادرات کشور محدود به پنج کشور جهان است. این موضوع در نمودار (3) آمده است.

همچنان که نمودار (3) نشان می‌دهد، مقاصد صادراتی کشور به چند کشور محدود شده‌اند، در حالی که این مقاصد نسبت به دوره پیش از تحریم‌ها کاهش یافته‌اند. برخی گزارش‌ها هزینه‌های تحریم بر تجارت خارجی را بسیار بااهمیت دانسته‌اند. تحریم علاوه بر محدود کردن مقاصد تجاری، موجب افزایش 20 تا 30 درصد هزینه مبادله برای کشور (سالانه 15 الی 20 میلیارد دلار) و افزایش 12درصدی هزینه نقل‌وانتقال پول شده است. کاهش فرصت‌های نفوذ در بازار کشورهای مختلف و افزایش هزینه‌های تجاری، جذابیت تولید و صادرات صنعتی در دوره تحریم را (حتی با وجود جهش ارزی) کاهش می‌دهد.

- قابلیت‌های فناورانه تولید

از منظر قابلیت‌های تولیدی، ضعف ظرفیت‌های فناورانه مهم‌ترین عامل تأثیرگذاری تحریم بر اقتصاد ایران است. این موضوع در نمودار (4) نشان داده شده است.

همچنان که نمودار (4) نشان می‌دهد از منظر قابلیت‌های فناورانه، عمده تولیدات صادراتی ایران، منبع‌محور یا با فناوری سطح پایین هستند و محصولات با فناوری پیشرفته فقط یک درصد صادرات ایران را شامل می‌شوند. این موضوع موجب می‌شود تا اولا از طریق تحریم بتوان صادرات ایران را با محصولات مشابه کشورهای دیگر جبران کرد، ثانیا در پاسخ به تحریم، تولیدات داخلی نتوانند به‌سرعت جایگزین تولیدات خارجی شوند.

- میزان گستردگی بازارها

آخرین موضوع این بخش، ظرفیت‌های تولید صنعتی در یک دهه گذشته را از منظر تحولات تقاضای مؤثر و گستردگی بازارهای داخلی بررسی می‌کند. این موضوع در نمودار (5) آمده است.

همچنان که نمودار (5) نشان می‌دهد میزان جمعیت زیر خط فقر در یک دهه گذشته حدود دو برابر شده و از حدود 15 میلیون نفر به بیش از 30 میلیون نفر افزایش پیدا کرده است. براساس این نمودار می‌توان گفت که قدرت خرید مصرف‌کنندگان در بازار داخلی به‌شدت کاهش یافته و تولیدکنندگانی که برای بازار داخلی تولید می‌کنند، کمتر می‌توانند از صرفه‌های تولید در این بازار بهره‌مند شوند. نتیجه همه تحلیل‌های بالا را در افول سرمایه‌گذاری صنعتی می‌توان مشاهده کرد. به عبارت دیگر ناتوانی اقتصاد ایران در کنترل شوک بیرونی و به‌ویژه تلاطمات ارزی، موج‌های تورمی پرقدرتی را در ایران به‌دنبال داشت که در نتیجه آن، فضای کسب‌وکار بیش از پیش نامساعد شده و در نتیجه غلبه یافتن انتظارات منفی سرمایه‌گذاران، نرخ تشکیل سرمایه و نرخ بهره‌وری در این دهه سقوطی بی‌سابقه را تجربه کرده است.

همچنان که نمودار (6) نشان می‌دهد، روند سرمایه‌گذاری یا تشکیل سرمایه ثابت در کل سه برنامه توسعه گذشته، بسیار کمتر از انتظار و در دهه گذشته، منفی بوده است، همچنین این نمودار نشان می‌دهد که روند نزول سرمایه‌گذاری در بخش صنعت حتی بیشتر از روند سرمایه‌گذاری در سایر بخش‌ها کاهش را تجربه کرده است. به‌عبارت دیگر، افزایش نااطمینانی‌ها و بی‌ثباتی‌های اقتصادی شدیدترین تأثیرات خود را بر بخش صنعت گذاشته و فعالان اقتصادی را به جای این بخش به سمت خروج سرمایه از کشور یا سرمایه‌گذاری روی مسکن و مستغلات و حوزه‌های سوداگری سوق داده است. همچنین بر اساس برآوردهای مرکز ملی بهره‌وری در یک دهه گذشته، بخش صنعت و معدن سالانه به‌صورت متوسط (منهای دو درصد) را تجربه کرده و در واقع بهره‌وری آن کاهش یافته است. البته همه این نکات به این معنی نیست که اثر تحریم‌ها بر همه صنایع به یک صورت بوده است. در دوره تحریم، برخی صنایع توانستند از این فرصت استفاده کرده و حداقل در بازار داخلی از مزیت بازار حمایت‌شده برخوردار شوند. در این زمینه می‌توان به صنایع پوشاک و لوازم خانگی اشاره کرد که در دوره تحریم‌ها با استفاده از ممنوعیت‌های وارداتی یا هزینه بالاتر محصولات مشابه خارجی، توانستند فروش نسبتا مناسبی در این بازار به دست آورند. علاوه بر آن، باتوجه به ظرفیت خالی بسیاری از صنایع، تحولات یک سال اخیر و موج خرید خودرو خانوارها تا حدودی توانست در کاهش ظرفیت خالی این صنایع مؤثر باشد.

لایحه برنامه هفتم؛ نسبت الزامات و پاسخ‌ها

تحلیل بالا به‌طور خلاصه تصویری از مشکلات بنیادین صنعت در طول دو برنامه توسعه قبلی نشان می‌دهد؛ تصویری که طی آن، فراتر از همه مشکلاتی که بخش صنعت کشور با آن مواجه بوده است، مسئله شوک‌های تحریمی و موانع جدید بر سر راه تولید صنعتی بااهمیت می‌شود. از آنجا که برنامه توسعه، فرصت سیاست‌گذاری راهبردی و میان‌مدت و بلندمدت در برابر روندهای موجود است، انتظاری که از برنامه هفتم توسعه می‌رود آن است که در این برنامه با توجه به شدت و گستردگی آسیب‌ها، طرح‌های متناسب برای بهبود ظرفیت‌های صنعتی تدارک دیده شده باشد. این در حالی است که برنامه هفتم اساسا فاقد چنین رویکردی است. براساس لایحه موجود، تنها فصلی که به حوزه صنعت اختصاص یافته فصل «معدن و صنایع نفتی» است که زیربخش «امور زیربنایی» محسوب می‌شود. به‌عبارت دیگر، از نظر برنامه، تنها مسائل مربوط به معدن و صنایع نفتی نیازمند سیاست‌گذاری است و سایر صنایع به‌ویژه صنایع ساخت، نیاز به حکم میان‌مدت ندارند. از منظر توسعه صنعتی، یکی از مهم‌ترین و بنیادی‌ترین اقدامات تهیه نقشه راه توسعه صنعتی است. چه صنایعی در شرایط فعلی اولویت دارند و چه اقدامات سیاستی برای حمایت یا تنظیم آنها باید اتخاذ شود. از منظر تقویت قابلیت‌های تولید ملی، تعیین صنایع هدف، صنایعی که از طریق ایجاد پیوندهای پسین و پیشین بیشترین تأثیر القایی را بر سایر صنایع و تقویت تولید آنها بر عهده دارد و اهدافی نظیر اشتغال و بهره‌وری و... را برآورده می‌سازد، از بالاترین درجه اولویت برخوردار است. در برنامه‌های توسعه چهارم الی ششم، اهمیت این موضوع موجب شد تا هرکدام از این برنامه‌ها حکمی در مورد تهیه استراتژی توسعه صنعتی در بر داشته باشند. به‌ بیان دیگر، ماده 21 برنامه چهارم، ماده 150 برنامه پنجم و بند الف ماده 46 قانون برنامه ششم توسعه، دولت را موظف به تهیه سند استراتژی توسعه صنعتی و سیاست‌گذاری صنعتی بر مبنای آن ساخته بود؛ وظیفه‌ای که در نهایت به تهیه سندی عملیاتی منجر نشد. در برنامه هفتم توسعه، نه‌تنها طرحی برای تحقق این حکم برزمین‌مانده برنامه‌های قبل وجود ندارد، بلکه با تمرکزی که در لایحه دولت بر صنایع منبع‌محور وجود دارد، عملا اهداف استراتژی توسعه کاملا کنار گذاشته شده است. علاوه بر این، در حوزه ارزی که تأثیرات آن بر تولیدات صنعتی در بررسی بالا کاملا مشخص است، بحث ارز مستقل از تأثیرات ظرفیت تولیدی مورد توجه قرار گرفته و برای کنترل آن مجددا بر «کنترل نقدینگی» تأکید شده، حال آنکه به دلیل ساختار خاص واردات و صادرات کشور، نقدینگی در شرایط عادی توان تحریک شوک‌های ارزی را ندارد و فقط در صورت فقدان مداخله بانک مرکزی و در شرایط تنگنای ارزی، نقدینگی می‌تواند بحران ارزی ایجاد کند. در چنین شرایطی هم تنها هجوم بخش بسیار کوچکی از نقدینگی می‌تواند تلاطمات جدی در بازار ارز را به دنبال داشته باشد. با وجود اهمیت این موضوع کمترین توجه به رابطه بخش حقیقی و نرخ ارز در برنامه شده است. از آنجا که شوک‌های ارزی و تخریب محیط کسب‌وکار و... همگی در نتیجه تحریم‌ها ایجاد می‌شود، انتظار از برنامه این بوده است که بیشترین توجه را به تحریم‌ها اختصاص داده و حداقل با توجه به تفاوت‌های جدی مسیر اقتصاد ایران در صورت تداوم یا کاهش یا لغو تحریم‌ها ایجاد می‌شود، برنامه در قالب سناریوبندی به تشریح اقدامات بایسته و سیاست‌های معطوف به صنعت در نتیجه وقوع هرکدام از این آینده‌های محتمل بپردازد. این درحالی است که در فصل مربوط به سیاست خارجی صرفا به بیان کلی کنشگری فعالانه دولت در حوزه‌های مختلف اشاره شده که معنای محصلی ندارد و حکمی با بار اجرایی مشخص محسوب نمی‌شود. درواقع مشخص نیست که اگر «تحریم‌های ظالمانه» رفع نشود دولت چه رویکردی را اتخاذ می‌کند یا در مقابل شرایط مختلف چه واکنشی نشان می‌دهد. علاوه بر این، با وجود آنکه جهش ارزی، هزینه نسبی نیروی کار را در قیاس با سایر کشورها کاهش داده و از نظر نیروی کار، برای تولیدات داخلی مزیت ایجاد کرده، راهکار برنامه برای اشتغال‌زایی تضعیف بیشتر حقوق نیروی کار است. به گونه‌ای که برای تحریک اشتغال، با ادعای احیاء کارآموزی و نظام «استاد -شاگردی» حداقل حقوق نیروی کار تازه استخدام‌شده را به یک‌دوم حداقل دستمزد کاهش می‌دهد. یعنی با به‌رسمیت‌شناسی ساختارهای آموزشی غیررسمی و پیشامدرن، عملا هم نظام آموزشی را از کارکرد می‌اندازد و هم حداقل دستمزد را بی‌اثر می‌کند. از منظر صنعتی مشخص نیست که این نحوه سیاست‌گذاری چه‌ تأثیری روی توسعه صنعتی خواهد داشت. به‌صورت مشخص، فصل مربوط به معدن و صنایع معدنی بیشتر به جلوگیری از اضافه ظرفیت تولید میعانات گازی، تنظیم‌گری در حوزه‌های معدنی و اعطای اختیاراتی به شهرک‌های صنعتی برای توسعه فعالیت خود اختصاص دارد و در سایر حوزه‌ها سیاست‌گذاری مشخصی ندارد.

تدوین لایحه و تداوم سیاست‌گذاری بدون برنامه

در مجموع ارائه برنامه در هفتمین سال برنامه ششم، نه نشانه‌ای برای برون‌رفت از بن‌بست برنامه‌های قبلی و خروج از دهه ازدست‌رفته بلکه بازتابی از سردرگمی و آشفتگی‌های این دهه است. در همین چارچوب، رویکرد برنامه به بخش صنعت نه با شناسایی اساسی‌ترین چالش‌ها و تنگناهای پیش‌روی توسعه این بخش، بلکه معطوف به برخی معضلات دستگاه‌ها یا درگیر موضوعات غیراساسی است. این برنامه برای استفاده از ظرفیت‌های سازمانی و سیاستی دولت توصیه راهبردی به همراه ندارد، مسئله بنگاه‌های ورشکسته یا در حال تعطیلی، نرخ مرگ‌ومیر بالای بنگاه‌های صنعتی، تأثیر تحریم‌ها بر بنگاه‌های کوچک و متوسط و از همه مهم‌تر حمایت از صنایع داخلی که در دوره تحریم و ممنوعیت واردات با استفاده از بازار داخلی، برخی ظرفیت‌های تولیدی خود را احیاء کرده‌اند، هیچ توصیه‌ای در بر ندارد.