فقدان ظرفیت‌های حاکمیتی، ریشه تفاوت دولت‌هاست
دولت ضعیف دولت شمول‌گرا
بهنام ذوقی‌رودسری: در دهه گذشته در بحث‌های نظری حول ریشه‌های توسعه، مسئله ظرفیت‌های اجرائی حکومتی در نسبت با عوامل دیگری همچون آستانه‌ای از رشد اقتصادی یا اصلاح نهادهای سیاسی، نقش برجسته‌تری را به خود اختصاص داده است. با مشاهده توسعه کشورهایی مانند کره و تایوان، درباره اهمیت ظرفیت‌های حکومتی کمتر اختلافی وجود داشته، اما مسئله‌ای که هنوز مورد توافق و اجماع پژوهشگران قرار نگرفته، ریشه‌های پیدایش این ظرفیت‌ها و انگیزه‌های سیاست‌گذاران برای ظرفیت‌سازی است. این مطلب در راستای پروژه‌ای برای واکاوی پاسخ‌های مختلف به این پرسش از سوی مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه آماده شده است. متن پیش‌رو خلاصه‌ای از مقاله «پدیداری دولت‌های ضعیف، استبدادی و شمول‌گرا » نوشته عجم‌اوغلو و رابینسون است. این اقتصاددان‌ها معتقدند شرایط خاص به‌طور هم‌زمان به جامعه و دولت انگیزه می‌دهد تا ظرفیت‌های خود را بالا ببرند و در هر مرحله یکی از آنها به دیگری بازخوردی برای رشد بیشتر می‌دهد. در نهایت، این فرایند ظرفیت‌سازی، جاده باریکی به سوی آزادی را برای جوامع هموار می‌كند.
امروزه تفاوت‌های زیادی در ماهیت دولت‌ها و به‌ویژه در ظرفیت آنها برای انجام کارکردهای اساسی همچون برقراری درآمدهای مالیاتی، ایجاد انحصار بر خشونت یا انجام نقش تنظیم‌گری در جامعه وجود دارد، اما نه‌فقط دولت‌ها بلکه جوامع نیز تفاوت‌های زیادی با هم دارند. برخی جوامع قدرت بسیج، کنش جمعی و سرمایه اجتماعی بالا و هنجارهای قدرتمندی در برابر سلسله‌مراتب سیاسی دارند و نهادهایی ایجاد می‌کنند که کنش جمعی را تسهیل می‌کنند؛ در مقابل، در برخی جوامع دیگر، توده‌های مردم ضعیف هستند و قادر به به‌چالش‌کشیدن قدرت نخبگان جامعه و دولت نیستند. در مدل تحلیلی عجم‌اوغلو و رابینسون که در ادامه به اختصار معرفی خواهد شد، ظرفیت‌های دولت‌ها و جامعه به هم وابسته هستند. بر اساس این مدل تحلیلی، نخبگانی که دولت‌ها را کنترل می‌کنند، باید بر سر قدرت سیاسی، منابع و رانت‌ها با جامعه (غیرنخبگان) رقابت کنند. انباشت ظرفیت‌ها به دولت کمک می‌کند که در این رقابت پیروز شود، اما جامعه در واکنش، خود را تقویت کرده و در نتیجه، دولت را به ساخت ظرفیت بیشتر تشویق می‌کند. بر اساس این مدل، یک توازن نسبی بین دولت و جامعه به پیدایش دولتی شمول‌گرا منجر می‌شود و
رقابت بین دولت و جامعه، موتور محرکه پیدایش بیشترین ظرفیت حکومتی است. بااین‌حال،جالب اینجاست که مطابق با این مدل، برخلاف باور عامه، حکومت‌های استبدادی به دلیل غلبه بر جامعه، انگیزه‌های بسیار کمتری برای انباشت قدرت و ظرفیت حاکمیتی دارند. عجم‌اوغلو و رابینسون بر اساس زمینه‌های ساختاری و نهادی خاص، کشورها را در سه دسته قرار می‌دهند؛ دسته اول، دولت‌های ضعیف با ظرفیت‌های پایین و توانایی اندک در تنظیم روابط اجتماعی و اقتصادی هستند. در این شرایط، جامعه مدنی بر دولت غلبه دارد. دسته دوم شامل دولت‌های استبدادی است که حاصل شرایط اولیه دولت قدرتمند و جامعه ضعیف هستند. دسته سوم نیز شامل کشورهایی می‌شود که در آنها رقابتی مداوم بین دولت و جامعه وجود دارد؛ در این رقابت، هر طرف تلاش می‌کند برای بالا‌بردن ظرفیت‌های خود سرمایه‌گذاری کند. دولت‌هایی که در بستر این رقابت پیوسته قرار می‌گیرند، بیشترین میزان ظرفیت اجرائی را کسب می‌کنند، نه دولت‌های استبدادی‌ای که در واقع دولت‌هایی با ظرفیت پایین هستند. عجم‌اوغلو و رابینسون در ابتدای مقاله نقش جامعه (و نه صرفا دولت و نخبگان) را در پدیداری ظرفیت‌های حکومتی در تکامل قدرت دولت و روابط
دولت و ملت‌های اروپایی بررسی می‌کنند. آنها با نگاه به تاریخ مدرن انگلستان، این مسیر دولت‌سازی را نتیجه یک ارتباط مداوم دوطرفه بین دولت و جامعه می‌دانند و می‌نویسند دولت انگلیس در نتیجه فشارهایی از سوی جامعه شکل گرفت و نه صرفا توسط تلاش‌های شاه یا مقامات از بالا. آنها در ادامه توضیح می‌دهند که قدرتمندشدن دولت نیز به‌نوبه خود باعث منسجم‌تر‌شدن جوامع محلی شد و به الگوهای محلی لایه‌بندی اجتماعی، پیچیدگی و عمق بیشتری بخشید. در واقع، رشد دولت، جامعه را متحول کرد و همین امر خود به مطالبات بیشتر انجامید. در ادامه این مقاله به انواع دیگری از روابط بین دولت و ملت در تاریخ اروپا پرداخته می‌شود که با وجود بنیان‌های تاریخی، فرهنگی و اقتصادی نزدیک، فرایند دولت‌سازی کاملا متفاوتی را طی می‌کنند. در یک سوی این طیف، دولت پروس قرار دارد که از قرن ۱۷ در قالب نظام پادشاهی، یک دولت نظامی و اقتدارگرا ساخت. در همین زمان در جنوب حکومت پروس، دولت سوئیس به نهادهایی تمام‌عیار دست یافت، ولی این فرایند نتیجه یک حکومت پادشاهی استبدادی نبود، بلکه نتیجه ساخت از پایین به بالای کانتون‌های جمهوری‌خواه مستقل بود. کمی جنوب‌تر، کشورهایی همچون
مونتنگرو و آلبانی قرار دارند که هیچ‌گاه نتوانستند اقتدار دولت مرکزی را به وجود آورند. پیش از سال ۱۸۵۲ مونتنگرو یک حکومت دین‌سالار بود، ولی حاکمان این دولت بر قبایل حاکم بر جامعه هیچ اقتداری نداشتند؛ این قبایل از طریق شبکه پیچیده‌ای از سنت‌ها و هنجارهای اجتماعی بر جامعه غلبه داشتند و نتیجه این فقدان اقتدار دولتی، عداوت‌های خون‌بار و منازعات بین قبایل بود. پیش از فرایند تقویت ظرفیت‌های دولتی و تأسیس کنفدراسیون سوئیس در سال ۱۲۹۱، تفاوت‌های ساختاری زیادی بین سوئیس و مونتنگرو وجود نداشته و سوئیس نیز درگیر منازعات فراوان بوده است. سوئیس حتی شباهت‌های بیشتری به پروس داشت، اما رقابت بین دولت و جامعه، محرک اصلی تغییر نهادی و پدیداری ظرفیت‌های دولتی بود. اگرچه نخبگانی که دولت را کنترل می‌کنند، تمایل دارند بر جامعه غلبه داشته باشند، اما توانایی جامعه در تقویت خود (در فرم همکاری، هنجارهای اجتماعی و سازماندهی محلی) نیز امری حیاتی است؛ زیرا دولت را مجبور می‌کند خود را توانمند کند. زمانی که این توازن بین دولت و جامعه برقرار نباشد یا دولت به‌طورکامل بر جامعه غلبه می‌یابد یا جامعه قدرتمند می‌شود و دولت ضعیف می‌ماند؛
بااین‌حال نکته مهم این است که زمانی که جامعه ضعیف باشد، ظرفیت دولت نیز نسبتا محدود باقی می‌ماند؛ زیرا دولت به‌راحتی می‌تواند جامعه را کنترل کند و نیازی ندارد در ظرفیت‌سازی سرمایه‌گذاری کند. شکل یک، توسعه ظرفیت‌های دولتی در نظریه عجم‌اوغلو و رابینسون را به‌طور خلاصه نشان می‌دهد. در ناحیه I دولت از جامعه مدنی قدرتمندتر است و کاملا بر جامعه غلبه دارد؛ این ناحیه را دولت استبدادی می‌نامیم. در ناحیه III هنجارهای جامعه (به‌ویژه در توانایی غیرنخبگان در انجام کنش جمعی و کنترل سلسله‌مراتب و قدرت سیاسی) قدرتمند هستند و از پدیداری دولت قوی جلوگیری کرده و راه را برای پدیداری دولت‌های ضعیفی همچون مونتنگرو هموار می‌کنند. منطقه II در این شکل، زمین میانه‌ای را نشان می‌دهد که در آن دولت و جامعه در توازن بوده‌اند و این امر محرک رقابت مداوم بین این دو و تقویت آنها در طول زمان شده است؛ این نوع از دولت که شبیه مسیر انگلستان و سوئیس است، دولت شمول‌گرا نامیده می‌شود. در شرایط همین دولت شمول‌گراست که دولت به بیشترین میزان ظرفیت دست می‌یابد. تأثیرات عوامل ساختاری در این مدل بسته به شرایط، مختلف است؛ برای مثال، عوامل برون‌زادی که
قدرت دولت را افزایش می‌دهند، ممکن است شکل حکومتی را از منطقه III به منطقه II بکشانند و فرایند قدرتمندی از ساخت ظرفیت دولتی را آغاز کنند، اما همین عوامل ممکن است جامعه‌ای را از منطقه II به منطقه I برساند و پتانسیل بلندمدت دولت برای دستیابی به ظرفیت حکومتی بالا کاهش دهد. این مدل تحلیلی، تفسیری مجدد از مسیرهای واگرای پروس، سوئیس و منتنگرو ارائه می‌دهد. اگرچه به نظر می‌رسد تفاوت‌های ساختاری زیادی بر این ملت‌ها تأثیرگذار نیستند، اما تفاوت‌های کوچکی بین آنها وجود دارد که تفاوت‌های بین آنها را توضیح می‌دهد. دولت پروس، براندنبورگ با میراث دولت نظامی را با مناطق شرقی رود البه با شدیدترین شکل از فئودالیسم در اروپا به هم پیوند داد؛ در مقابل، شرایط مونتنگرو، مسیر را برای ایجاد دولتی ضعیف فراهم کرد که در آن فرهنگ گله‌داری بسیار قوی بود و نظام سیاسی متمرکزتری همچون امپراتوری مقدس روم در قرون وسطی در آنجا وجود نداشت. در تقابل با هر دو این موارد، قدرت‌های دولت و جامعه در سوئیس توازن بهتری داشتند. در تضاد با پروس، دهقانان سوئیسی آزادتر بودند، شهرهای مستقلی همچون بازل، برن و زوریخ نقش سیاسی و اقتصادی برجسته‌تری داشتند و به
نظر می‌رسد که تغییرات جمعیتی قرن چهاردهم و به‌ویژه طاعون دهه 1340، نخبگان را ضعیف‌تر کرده باشد. در سوئیس در مقایسه با مونتنگرو، تاریخ نظام مستقر سیاسی تحت امپراتوری مقدس روم و انجمن‌هایی همچون انجمن‌های کلیسای کاتولیک و صومعه‌ها، تفاوت‌های کوچکی ایجاد کردند که پدیداری دولتی با توانایی رقابت با جامعه مدنی را تسهیل کرد.
بهنام ذوقی‌رودسری: در دهه گذشته در بحث‌های نظری حول ریشه‌های توسعه، مسئله ظرفیت‌های اجرائی حکومتی در نسبت با عوامل دیگری همچون آستانه‌ای از رشد اقتصادی یا اصلاح نهادهای سیاسی، نقش برجسته‌تری را به خود اختصاص داده است. با مشاهده توسعه کشورهایی مانند کره و تایوان، درباره اهمیت ظرفیت‌های حکومتی کمتر اختلافی وجود داشته، اما مسئله‌ای که هنوز مورد توافق و اجماع پژوهشگران قرار نگرفته، ریشه‌های پیدایش این ظرفیت‌ها و انگیزه‌های سیاست‌گذاران برای ظرفیت‌سازی است. این مطلب در راستای پروژه‌ای برای واکاوی پاسخ‌های مختلف به این پرسش از سوی مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه آماده شده است. متن پیش‌رو خلاصه‌ای از مقاله «پدیداری دولت‌های ضعیف، استبدادی و شمول‌گرا » نوشته عجم‌اوغلو و رابینسون است. این اقتصاددان‌ها معتقدند شرایط خاص به‌طور هم‌زمان به جامعه و دولت انگیزه می‌دهد تا ظرفیت‌های خود را بالا ببرند و در هر مرحله یکی از آنها به دیگری بازخوردی برای رشد بیشتر می‌دهد. در نهایت، این فرایند ظرفیت‌سازی، جاده باریکی به سوی آزادی را برای جوامع هموار می‌كند.
امروزه تفاوت‌های زیادی در ماهیت دولت‌ها و به‌ویژه در ظرفیت آنها برای انجام کارکردهای اساسی همچون برقراری درآمدهای مالیاتی، ایجاد انحصار بر خشونت یا انجام نقش تنظیم‌گری در جامعه وجود دارد، اما نه‌فقط دولت‌ها بلکه جوامع نیز تفاوت‌های زیادی با هم دارند. برخی جوامع قدرت بسیج، کنش جمعی و سرمایه اجتماعی بالا و هنجارهای قدرتمندی در برابر سلسله‌مراتب سیاسی دارند و نهادهایی ایجاد می‌کنند که کنش جمعی را تسهیل می‌کنند؛ در مقابل، در برخی جوامع دیگر، توده‌های مردم ضعیف هستند و قادر به به‌چالش‌کشیدن قدرت نخبگان جامعه و دولت نیستند. در مدل تحلیلی عجم‌اوغلو و رابینسون که در ادامه به اختصار معرفی خواهد شد، ظرفیت‌های دولت‌ها و جامعه به هم وابسته هستند. بر اساس این مدل تحلیلی، نخبگانی که دولت‌ها را کنترل می‌کنند، باید بر سر قدرت سیاسی، منابع و رانت‌ها با جامعه (غیرنخبگان) رقابت کنند. انباشت ظرفیت‌ها به دولت کمک می‌کند که در این رقابت پیروز شود، اما جامعه در واکنش، خود را تقویت کرده و در نتیجه، دولت را به ساخت ظرفیت بیشتر تشویق می‌کند. بر اساس این مدل، یک توازن نسبی بین دولت و جامعه به پیدایش دولتی شمول‌گرا منجر می‌شود و
رقابت بین دولت و جامعه، موتور محرکه پیدایش بیشترین ظرفیت حکومتی است. بااین‌حال،جالب اینجاست که مطابق با این مدل، برخلاف باور عامه، حکومت‌های استبدادی به دلیل غلبه بر جامعه، انگیزه‌های بسیار کمتری برای انباشت قدرت و ظرفیت حاکمیتی دارند. عجم‌اوغلو و رابینسون بر اساس زمینه‌های ساختاری و نهادی خاص، کشورها را در سه دسته قرار می‌دهند؛ دسته اول، دولت‌های ضعیف با ظرفیت‌های پایین و توانایی اندک در تنظیم روابط اجتماعی و اقتصادی هستند. در این شرایط، جامعه مدنی بر دولت غلبه دارد. دسته دوم شامل دولت‌های استبدادی است که حاصل شرایط اولیه دولت قدرتمند و جامعه ضعیف هستند. دسته سوم نیز شامل کشورهایی می‌شود که در آنها رقابتی مداوم بین دولت و جامعه وجود دارد؛ در این رقابت، هر طرف تلاش می‌کند برای بالا‌بردن ظرفیت‌های خود سرمایه‌گذاری کند. دولت‌هایی که در بستر این رقابت پیوسته قرار می‌گیرند، بیشترین میزان ظرفیت اجرائی را کسب می‌کنند، نه دولت‌های استبدادی‌ای که در واقع دولت‌هایی با ظرفیت پایین هستند. عجم‌اوغلو و رابینسون در ابتدای مقاله نقش جامعه (و نه صرفا دولت و نخبگان) را در پدیداری ظرفیت‌های حکومتی در تکامل قدرت دولت و روابط
دولت و ملت‌های اروپایی بررسی می‌کنند. آنها با نگاه به تاریخ مدرن انگلستان، این مسیر دولت‌سازی را نتیجه یک ارتباط مداوم دوطرفه بین دولت و جامعه می‌دانند و می‌نویسند دولت انگلیس در نتیجه فشارهایی از سوی جامعه شکل گرفت و نه صرفا توسط تلاش‌های شاه یا مقامات از بالا. آنها در ادامه توضیح می‌دهند که قدرتمندشدن دولت نیز به‌نوبه خود باعث منسجم‌تر‌شدن جوامع محلی شد و به الگوهای محلی لایه‌بندی اجتماعی، پیچیدگی و عمق بیشتری بخشید. در واقع، رشد دولت، جامعه را متحول کرد و همین امر خود به مطالبات بیشتر انجامید. در ادامه این مقاله به انواع دیگری از روابط بین دولت و ملت در تاریخ اروپا پرداخته می‌شود که با وجود بنیان‌های تاریخی، فرهنگی و اقتصادی نزدیک، فرایند دولت‌سازی کاملا متفاوتی را طی می‌کنند. در یک سوی این طیف، دولت پروس قرار دارد که از قرن ۱۷ در قالب نظام پادشاهی، یک دولت نظامی و اقتدارگرا ساخت. در همین زمان در جنوب حکومت پروس، دولت سوئیس به نهادهایی تمام‌عیار دست یافت، ولی این فرایند نتیجه یک حکومت پادشاهی استبدادی نبود، بلکه نتیجه ساخت از پایین به بالای کانتون‌های جمهوری‌خواه مستقل بود. کمی جنوب‌تر، کشورهایی همچون
مونتنگرو و آلبانی قرار دارند که هیچ‌گاه نتوانستند اقتدار دولت مرکزی را به وجود آورند. پیش از سال ۱۸۵۲ مونتنگرو یک حکومت دین‌سالار بود، ولی حاکمان این دولت بر قبایل حاکم بر جامعه هیچ اقتداری نداشتند؛ این قبایل از طریق شبکه پیچیده‌ای از سنت‌ها و هنجارهای اجتماعی بر جامعه غلبه داشتند و نتیجه این فقدان اقتدار دولتی، عداوت‌های خون‌بار و منازعات بین قبایل بود. پیش از فرایند تقویت ظرفیت‌های دولتی و تأسیس کنفدراسیون سوئیس در سال ۱۲۹۱، تفاوت‌های ساختاری زیادی بین سوئیس و مونتنگرو وجود نداشته و سوئیس نیز درگیر منازعات فراوان بوده است. سوئیس حتی شباهت‌های بیشتری به پروس داشت، اما رقابت بین دولت و جامعه، محرک اصلی تغییر نهادی و پدیداری ظرفیت‌های دولتی بود. اگرچه نخبگانی که دولت را کنترل می‌کنند، تمایل دارند بر جامعه غلبه داشته باشند، اما توانایی جامعه در تقویت خود (در فرم همکاری، هنجارهای اجتماعی و سازماندهی محلی) نیز امری حیاتی است؛ زیرا دولت را مجبور می‌کند خود را توانمند کند. زمانی که این توازن بین دولت و جامعه برقرار نباشد یا دولت به‌طورکامل بر جامعه غلبه می‌یابد یا جامعه قدرتمند می‌شود و دولت ضعیف می‌ماند؛
بااین‌حال نکته مهم این است که زمانی که جامعه ضعیف باشد، ظرفیت دولت نیز نسبتا محدود باقی می‌ماند؛ زیرا دولت به‌راحتی می‌تواند جامعه را کنترل کند و نیازی ندارد در ظرفیت‌سازی سرمایه‌گذاری کند. شکل یک، توسعه ظرفیت‌های دولتی در نظریه عجم‌اوغلو و رابینسون را به‌طور خلاصه نشان می‌دهد. در ناحیه I دولت از جامعه مدنی قدرتمندتر است و کاملا بر جامعه غلبه دارد؛ این ناحیه را دولت استبدادی می‌نامیم. در ناحیه III هنجارهای جامعه (به‌ویژه در توانایی غیرنخبگان در انجام کنش جمعی و کنترل سلسله‌مراتب و قدرت سیاسی) قدرتمند هستند و از پدیداری دولت قوی جلوگیری کرده و راه را برای پدیداری دولت‌های ضعیفی همچون مونتنگرو هموار می‌کنند. منطقه II در این شکل، زمین میانه‌ای را نشان می‌دهد که در آن دولت و جامعه در توازن بوده‌اند و این امر محرک رقابت مداوم بین این دو و تقویت آنها در طول زمان شده است؛ این نوع از دولت که شبیه مسیر انگلستان و سوئیس است، دولت شمول‌گرا نامیده می‌شود. در شرایط همین دولت شمول‌گراست که دولت به بیشترین میزان ظرفیت دست می‌یابد. تأثیرات عوامل ساختاری در این مدل بسته به شرایط، مختلف است؛ برای مثال، عوامل برون‌زادی که
قدرت دولت را افزایش می‌دهند، ممکن است شکل حکومتی را از منطقه III به منطقه II بکشانند و فرایند قدرتمندی از ساخت ظرفیت دولتی را آغاز کنند، اما همین عوامل ممکن است جامعه‌ای را از منطقه II به منطقه I برساند و پتانسیل بلندمدت دولت برای دستیابی به ظرفیت حکومتی بالا کاهش دهد. این مدل تحلیلی، تفسیری مجدد از مسیرهای واگرای پروس، سوئیس و منتنگرو ارائه می‌دهد. اگرچه به نظر می‌رسد تفاوت‌های ساختاری زیادی بر این ملت‌ها تأثیرگذار نیستند، اما تفاوت‌های کوچکی بین آنها وجود دارد که تفاوت‌های بین آنها را توضیح می‌دهد. دولت پروس، براندنبورگ با میراث دولت نظامی را با مناطق شرقی رود البه با شدیدترین شکل از فئودالیسم در اروپا به هم پیوند داد؛ در مقابل، شرایط مونتنگرو، مسیر را برای ایجاد دولتی ضعیف فراهم کرد که در آن فرهنگ گله‌داری بسیار قوی بود و نظام سیاسی متمرکزتری همچون امپراتوری مقدس روم در قرون وسطی در آنجا وجود نداشت. در تقابل با هر دو این موارد، قدرت‌های دولت و جامعه در سوئیس توازن بهتری داشتند. در تضاد با پروس، دهقانان سوئیسی آزادتر بودند، شهرهای مستقلی همچون بازل، برن و زوریخ نقش سیاسی و اقتصادی برجسته‌تری داشتند و به
نظر می‌رسد که تغییرات جمعیتی قرن چهاردهم و به‌ویژه طاعون دهه 1340، نخبگان را ضعیف‌تر کرده باشد. در سوئیس در مقایسه با مونتنگرو، تاریخ نظام مستقر سیاسی تحت امپراتوری مقدس روم و انجمن‌هایی همچون انجمن‌های کلیسای کاتولیک و صومعه‌ها، تفاوت‌های کوچکی ایجاد کردند که پدیداری دولتی با توانایی رقابت با جامعه مدنی را تسهیل کرد.