نقدی از منظر اقتصاد شهری بر قانون درآمدهای پایدار و هزینه‌های شهرداری‌ها و دهیاری‌ها
خلع‌ید مدیریت محلی
پس از سال‌ها انتظار، لایحه درآمدهای پایدار شهرداری‌ها به تصویب رسید؛ با‌این‌حال، مرور اولیه لایحه، نکات جالبی را متذکر می‌شود
محمود اولاد -اقتصاد دان: پس از سال‌ها انتظار، لایحه درآمدهای پایدار شهرداری‌ها به تصویب رسید؛ با‌این‌حال، مرور اولیه لایحه، نکات جالبی را متذکر می‌شود:
1- از نظر مبانی نظری، عوارض یا مالیات‌های محلی به دو علت اخذ می‌شوند: اول برای پوشش هزینه‌های اداره شهر و ارائه کالاها و خدمات عمومی و دوم برای درونی‌کردن اثرات بیرونی منفی یا به عبارتی جبران ضرر و زیان اجتماعی ناشی از اثرات منفی برخی فعالیت‌ها مانند آلودگی حاصل از صنایع. با وجود اینکه در ساختار درآمدی شهرداری، عوارض از نوع دوم نیز به وفور وجود دارد (مانند عوارض ورود به محدوده ترافیک، عوارض سالانه خودرو و...)، تعریف عوارض صرفا برای تأمین هزینه‌های اداره شهر در نظر گرفته شده است. این موضوع از این جهت حائز اهمیت است که عوارض حاصل از گروه دوم، باید صرفا در محلی هزینه شود که برای کاهش اثرات بیرونی منفی است. مثلا عوارض ورود به محدوده ترافیک، باید صرف گسترش حمل‌ونقل عمومی شود. با اینکه این موضوع تا حدود زیادی در ساختار فعلی شهرداری تهران و بودجه شهرداری نیز وجود دارد، اما در لایحه مصوب فعلی، به نوعی نادیده گرفته شده است.
2- در همین راستا، نکته جالب دیگر در لایحه ارائه‌شده از سوی دولت محترم، این است که در ماده 9 برای نحوه هزینه‌کرد مالیات ارزش‌افزوده تعیین تکلیف شده است (15 درصد برای قطار شهری و مدیریت پسماند و 20 درصد برای بازسازی ناوگان حمل‌ونقل شهری و بازسازی بافت فرسوده). این در حالی است که تنها بخشی از مالیات ارزش‌افزوده (مالیات ارزش‌افزوده بنزین، سیگار و... که نرخی بالاتر از نرخ معمول نیز دارند) را به‌عنوان هدف دوم یعنی کنترل اثرات بیرونی منفی می‌توان در نظر گرفت و قابلیت تخصیص به فعالیت‌های جبرانی در این خصوص را دارد. بقیه مالیات ارزش‌افزوده، از نوع مالیات‌های عمومی است که برای هزینه‌های اداره شهر باید به کار رود. تعیین آن بخش از مالیات ارزش‌افزوده که واجد هدف دوم است و به‌ویژه تخصیص آن به فعالیت‌های جبران‌کننده متناسب، ضروری است. به نظر می‌رسد در بحث مدیریت پسماند یا بازسازی بافت فرسوده، این مهم در نظر گرفته نشده. هرچند به نظر می‌رسد این ماده در لایحه مصوب مجلس حذف هم شده است!
3- خلع ید مدیریت محلی به‌طور گسترده در لایحه دیده می‌شود. هرچند در لایحه اولیه تا حدودی مدیریت محلی (شوراها و شهرداری) امکان وضع عوارض خاص متناسب با شرایط محلی را داشتند، اما این موضوع به دلیل ایرادات شورای نگهبان، به سمت و سویی رفته که تمرکزگرایی بسیار شدیدی را موجب شده است. این در حالی است که تمام اسناد بالادستی بر ضرورت تمرکززدایی و حرکت به سمت واگذاری امور مردم به خودشان تأکید دارند. اختیارات بیشتر مدیریت محلی باعث گسترش رقابت بین شهرها برای جذب سرمایه‌گذار و فعالان اقتصادی از طریق کاهش هزینه‌های شهری و ابتکار در تعیین الگوهایی از عوارض محلی است که کارایی بالاتری را با توجه به شرایط محلی داشته باشند. تمرکز و یکپارچه‌کردن این ساختار، بدون در‌نظر‌گرفتن شرایط خاص محلی، به دلیل اینکه مدیریت محلی هیچ ابزاری برای رقابت در جذب سرمایه‌گذاران و انگیزه‌ای نیز برای کاهش هزینه‌های شهری نخواهد داشت، ناکارایی در تخصیص درآمدها به هزینه‌ها را نیز سبب خواهد شد.
4- از هرچه بگذریم، این لایحه فاقد ابتکارات جدید مالی و درآمدی برای شهرداری‌هاست. تقریبا همه مواردی که در این لایحه ذکر شده، در عمل و بر اساس قوانین موجود نیز در حال تحقق است. همچنین این لایحه با تمرکز شدید تصمیم‌گیری، هر نوع ابتکار عمل و خلاقیت در مدیریت‌های محلی برای مدیریت منابع مالی و کسب درآمدهای جدید و کاهش هزینه‌ها را از بین می‌برد.
5- نکته جالب دیگر این است که علی‌رغم اینکه به‌ظاهر لایحه مصوب مجلس برای جلوگیری از تراکم‌فروشی و تغییر کاربری، حکم به ممنوعیت هر‌گونه تغییر کاربری و افزایش تراکم نسبت به طرح تفصیلی مصوب شهر داده است، با‌این‌حال امکان اخذ عوارض ناشی از ارزش‌افزوده ناشی از طرح‌های جامع و تفصیلی را (به‌درستی) داده است. این به آن معناست که شهرداری‌ها تا سقف تراکم طرح تفصیلی (نسبت به تراکم پایه)، امکان اخذ عوارض تراکم، پذیره‌های تجاری و اداری و... تحت عنوان عوارض ناشی از ارزش‌افزوده ناشی از طرح‌های جامع و تفصیلی را دارند. این نوع درآمدها، به دلیل وابسته‌کردن درآمدهای شهرداری به رونق و رکود ساخت‌وساز، به‌عنوان درآمدهای ناپایدار قلمداد می‌شوند. بنابراین، هرچند اخذ این درآمد به دلیل اثرات بیرونی طرح‌های جامع و تفصیلی (ایجاد رانت برای اراضی شهری و ایجاد اختلاف طبقاتی) ضروری است، اما اینکه فکری برای پایدارسازی این نوع درآمدها در لایحه نشده، شایان تأمل است.
