مدیری که می‌خواهد مالک شود؟

فرزانه احمدی: از سیل نوروز 98 که شادی عید را برای 25 استان به بحران تبدیل کرد و 86 نفر را به کام مرگ فرستاد، این روزها بین فعالان محیط زیست زیاد یاد می‌شود. دلیل آن نیز لایحه‌ای است که دولت به مجلس فرستاده و می‌گوید هدفش جلوگیری از وقوع چنین سیل‌هایی است. «حفاظت رودخانه‌ها و کاهش خطرات سیل» نام لایحه جدیدی است که دولت اواخر مهرماه سال جاری برای بررسی به مجلس شورای اسلامی فرستاده است و 21 ماده دارد؛ اما این لایحه از همین بدو ارسال به مجلس، نگرانی‌های زیادی برای فعالان محیط زیست به دنبال داشته است. خلاصه این لایحه آن است که بعد از تصویب آن، رودخانه‌ها و بسترشان در مالکیت وزارت نیرو با صدور سند قرار می‌گیرد؛ در‌حالی‌که پیش از این تنها مدیریت منابع آبی با این وزارتخانه بود و حق مالکیتی برای آن در میان نبود. اما چرا دولت به دنبال چنین اختیاری است و چرا فعالان محیط زیست با آن مخالف هستند؟

جلوگیری  از  سیل  به  شرط  مالکیت  رودخانه‌ها

مسعود امیرزاده، فعال محیط زیست، برای ما توضیح داد که در ابتدا ایده واگذاری سند مالکیت منابع عمومی که تا پیش از این در زمره اموال عمومی بوده‌اند، از کجا به ذهن وزارت نیرو رسید: «‌بعد از سیلاب سال 98، یکی از نهادهایی که مورد انتقاد قرار گرفت وزارت نیرو بود و این سؤال مطرح شد که چرا این وزارتخانه ساماندهی را به صورتی انجام نداده است که از سیلاب جلوگیری شود. یک کمیته در آن زمان تشکیل شد و وزارت نیرو و شرکت‌های آب منطقه‌ای در جلسه‌ای که برای پاسخ‌گویی آنها بود، نداشتن مالکیت توسط این نهادها را به‌عنوان دلیلی برای تجاوز دیگران به حریم رودخانه‌ها و شکل‌گیری سیلاب عنوان کردند».

به گفته امیرزاده، وزارت نیرو در سال 99 یک پیش‌نویس قانون پیشنهادی را برای اعطای مالکیت بسترهای آبی به وزارت نیرو با نام «متن پیش‌نویس نهم قانون جامع آب» تدوین کرد که با مخالفت گسترده جامعه مدنی و سازمان‌هایی مانند حفاظت محیط زیست و مراتع و آبخیزداری مواجه شد. سپس وزارتخانه، کمیته مشترکی را با حضور فعالان مدنی تشکیل داد تا پیش‌نویس جدیدی تدوین شود، ولی در همان کمیته هم فعالان محیط زیست مخالفت خود را با این طرح به هر شکلی که باشد اعلام کردند. امیرزاده این‌طور ادامه می‌دهد که با این مخالفت‌ها، وزارت نیرو لایحه «حفاظت رودخانه‌ها و کاهش خطرات سیل» را تدوین کرد و این همان لایحه‌ای است که در روزهای آخر مهر به مجلس ارائه شده است. حالا فعالان مدنی و محیط زیست معتقدند از سه جنبه محیط‌زیستی، اجتماعی و حقوقی می‌توان این لایحه را بررسی کرد که در هر سه مورد، مخالفت این فعالان را برانگیخته است.

محیط  زیست  اولین  قربانی  سنددارکردن  رودها

اعطای منابع آبی به‌‌عنوان بخشی از محیط زیست به یک نهاد فنی و مهندسی مانند وزارت نیرو، از ‌جمله ایراداتی است که فعالان محیط زیست به این طرح وارد می‌کنند.

امیرزاده معتقد است اعطای مالکیت رودخانه به شرکت‌های آب منطقه‌ای، با نفس محیط زیست بودن منابع آبی در تضاد است: «رودخانه یک موجود زنده و پویا‌ست و همواره در طول زمان مسیر و نحوه حیات خود را تغییر می‌دهد و یک مکان با مرزهای مشخص نیست که سند ملکی برای آن صادر شود».

او در توضیحات بیشتری می‌گوید: «علاوه بر آن، نظام طبیعی رودخانه چند جنبه دارد و درواقع اکوسیستم رود فقط شامل آب نیست، بلکه پوشش گیاهی، خاک، موجودات زنده و‌... در آن وجود دارد. با اعطای سند مالکیت به وزارت نیرو، به رود به صورت یک کانال آب نگاه خواهد شد؛ چراکه این وزارتخانه یک دستگاه فنی و مهندسی است و تخصص محیط‌زیستی ندارد و نمی‌تواند این اکوسیستم را مدیریت کند».

به گفته او، با این کار، دسترسی سازمان محیط زیست به این منابع هم به دلیل مالکیت یک نهاد دیگر قطع می‌شود.

این فعال محیط زیست به عملکرد وزارت نیرو در قبال رودهایی که اکنون در اختیار این نهاد هستند، نقد دارد: «همین الان درباره رودخانه‌هایی که در اختیار وزارت نیرو قرار گرفته، ما می‌بینیم بعضی جاها درخت‌های اطراف رود قطع شده است یا به رودخانه دیواره سیمانی یا بتنی تحمیل شده که به صورت مانعی در برابر حفظ پویایی رودخانه عمل می‌کند».

امیرزاده منافع اقتصادی رودخانه را هشدار دیگری می‌داند: «شن و ماسه رودخانه‌ها ممکن است برداشت شود یا اطراف رودها به صورت کارگاه‌های ساختمانی و عمرانی دربیاید. اکنون حاشیه رودخانه جاجرود، بعد از پل لواسان، هفت سال است به یک کارگاه تبدیل شده است. خطر نگاه سودجویانه با رویکرد درآمدزایی به رودخانه هم وجود دارد».

هشدار درباره بارگذاری‌های اضافه بر رودها و منابع آبی، موضوع دیگری است که کارشناسان معتقدند ممکن است از نتایج تصویب لایحه «حفاظت رودخانه‌ها و کاهش خطرات سیل» باشد. این وزارتخانه مسئول تأمین و تقسیم آب کشور است و از آنجا که ملاحظات زیست‌محیطی در حیطه دانش او نیست، ممکن است به بارگذاری‌های اضافه بر رودها تن بدهد.

علاوه بر اینها، کارشناسان می‌گویند اعطای سند ملکی رودخانه‌ها به وزارت نیرو می‌تواند مالکیت اراضی ملی را که پیش از این متمرکز و در دست سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور بود، چند‌تکه کند. این موضوع بین دستگاه‌ها، رقابتی را برای تملک و سندگیری اراضی ملی ایجاد می‌کند و این وهن حاکمیت ملی خواهد بود.

کشاورزان   قربانیان   اعطای مالکیت  رودها  به  دولت

مسعود امیرزاده به نکته دیگری هم اشاره می‌کند: «شرکت‌های آب منطقه‌ای با وجود اینکه در حال حاضر وظایف حاکمیتی و ملی دارند، اما در بطن خود دارای ویژگی‌های شرکت هستند که شامل سود و زیان است. موجودیت شرکت‌ها بر سوددهی استوار است و واگذاری مالکیت رودها به آنها، این خطر را به وجود می‌آورد که بخواهند از رودخانه‌ها منافع مالی به دست بیاورند؛ چراکه مالکیت بدون سوددهی برایشان هزینه‌ساز است. ماهیت شرکت‌بودن آنها با مالکیت اموال عمومی در تضاد است و بنابراین شرکت‌های آب منطقه‌ای برای انجام چنین کاری مناسب نیستند».

علاوه بر مشکلات محیط‌زیستی، چالش‌های اجتماعی نیز به دنبال این موضوع رخ می‌دهد.

امیرزاده درباره چالش‌های اجتماعی‌ای که به دنبال تصویب و اجرای لایحه «حفاظت رودخانه‌ها و کاهش خطرات سیل» اتفاق می‌افتد، گفت: با تصویب این لایحه، وزارت نیرو در تعیین حریم برای بستر رودخانه اختیار کامل خواهد داشت و به دلیل وجود سند، ادعای مالکیتش بر زمین‌های اطراف رودخانه‌ها امکان‌پذیر می‌شود. این زمین‌ها اکنون در مالکیت کشاورزانی است که سال‌ها بر آن کشت کرده‌اند. اگر وزارت نیرو زمین‌های این کشاورزان را حریم بخواند و بر آن ادعای مالکیت کند، نارضایتی‌های اجتماعی و شکایت‌های حقوقی زیادی شکل خواهد گرفت.

وی در ادامه توضیح داد: بسیاری از زمین‌هایی که اکنون سند رسمی ندارند، به تملک وزارت نیرو در خواهد آمد و نارضایتی کشاورزان را در پی خواهد داشت. تنها دلبستگی روستاییان، زمین‌های کشاورزی است. با اجرای چنین طرحی، کشاورزان که سال‌ها در زمین‌هایشان مالک بوده‌اند، به صورت مستأجر وزارت نیرو در خواهند آمد. علاوه بر این موارد نگرانی فعالان محیط زیست از این است که با اعطای مالکیت به وزارت نیرو، حاشیه رودخانه‌ها به طرح‌های گردشگری واگذار شود که منجر به تخریب محیط زیست و فضای بومی رودها می‌شود، این موضوع هم برای گردشگری و هم محیط زیست آسیب‌زاست. کم‌کردن پهنای رودخانه‌ها و افزودن به حریم برای دست‌پیدا‌کردن به منافع مالی ناشی از فروش زمین‌ها، دغدغه دیگر فعالان مدنی است.

تدوین  لایحه  مالکیت  بر  رودها  غیرضروری  است

علاوه بر ابعاد محیط‌زیستی و اجتماعی، آن‌طور‌که کارشناسان می‌گویند، لایحه «حفاظت رودخانه‌ها و کاهش خطرات سیل» از جنبه حقوقی نیز قابل‌نقد است.

تأکید یک کارشناس ارشد ارزیابی و آمایش سرزمین یافتن پاسخ این پرسش است که ضرورت تدوین و پیگیری برای تصویب این لایحه چیست؟

الهام فریدونی منظور خود را این‌طور توضیح می‌دهد که به‌هر‌حال هر لایحه‌ای ضرورتی دارد. وزارت نیرو اختیارات لازم برای جلوگیری از سیل و رسیدگی به امور حریم و بستر رودها را دارد و نیازی به مالکیت نیست و بنابراین تدوین این لایحه غیرقانونی به نظر می‌رسد.

او به یک توافق اشاره می‌کند که انعقاد آن محل سؤال است: «وزارت‌ نیرو در سال 97 توافق‌نامه‌ای با سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور منعقد کرد تا از طریق این توافق بتواند سند مالکیت رودخانه‌های کشور را به دست بیاورد و اکنون در عمل این وزارتخانه سند بسیاری از رودهای کشور را به نام خود درآورده؛ اما با توجه به اینکه طبق قانون، امکان مالکیت بر اراضی ملی و اموال عمومی وجود ندارد، این مالکیت محل سؤال است.

او از نمایندگان مجلس انتظار دارد به تحقیق و تفحص درباره این مسئله و همچنین مدیریت ناصحیح آب بپردازند: «شیوه مدیریت بر منابع آبی اکنون مشکلات زیادی را در حوضه‌های آبی کشور به وجود آورده است و نمایندگان مجلس باید به این مسئله بپردازند نه اینکه برای بررسی موضوعی مانند اعطای مالکیت رودها به وزارت نیرو وقت بگذارند».

رودها   اموال   عمومی   هستند

کارشناسان می‌گویند مواد نوشته‌شده در لایحه «حفاظت از رودخانه‌ها و کاهش خطرات سیل» با قوانین پیشین در تضاد است.

نظر یک پژوهشگر حقوق محیط زیست درباره این لایحه این است که محتوای آن با عنوان مطرح‌شده سازگاری ندارد و نتیجه چنین لایحه‌ای، تغییر مالکیت اموال عمومی به نام وزارت نیرو است.

به اعتقاد صادق جمالی، وزارت نیرو بدون توجه به قوانین بالادستی از جمله قانون اساسی و قانون توزیع عادلانه آب‌ که ملزم به تبعیت از آنهاست، در ماده یک لایحه مورد نظر‌ از مالکیت بستر رودخانه‌ها به نام دولت و به نمایندگی وزارت نیرو سخن به میان آورده است. این ماده خطر ایجاد فساد اداری، زمین‌خواری‌ و البته نارضایتی‌های عمومی مالکان قانونی مجاور رودخانه‌ها در سطح کشور را به دنبال دارد، به‌خصوص که انتقاداتی درباره عملکرد وزارتخانه در حفاظت از منابع آبی کشور 

وجود دارد.

در نظام حقوقی کشور، از منظر مالکیت، اموال به سه گروه اصلی اموال شخصی، اموال دولتی و اموال عمومی تقسیم شده است. حالا این پژوهشگر حقوق محیط زیست، معتقد است تفسیر وزارت نیرو در این لایحه موردنظر، با هیچ‌یک از این مکاتب حقوقی سازگاری ندارد.

جمالی توضیح داد: اموال عمومی و از جمله منابع آبی و بسترشان، اموالی هستند که در استفاده از آنها، هم دولت و هم شهروندان از حقوق مساوی برخوردارند و جایگاه وزارت نیرو محدود به مدیریت و اداره آن است و به‌معنای مالکیت بر این اموال نیست‌ بلکه نوعی حاکمیت است که از طرف دولت اعمال می‌شود. او تأکید دارد که از دیگر ویژگی‌های اصلی اموال عمومی، بر اساس مواد 24، 25 و 26 قانون مدنی، عدم قابلیت تملک خصوصی آنهاست، چه این تملک توسط دولت به‌عنوان یک شخص حقوقی باشد و چه از سوی اشخاص حقیقی دیگر. علاوه بر آن، طبق اصل «عدم اعتبار اماره تصرف»، اموال عمومی علاوه بر اینکه نمی‌تواند به مالکیت دولت در‌آید، حتی اگر در تصرف دولت باشد، به‌واسطه سبق تصرف، امکان مالکیت و صدور سند آن به نام دولت وجود ندارد؛ زیرا مطابق ماده 35 قانون مدنی،‌ تصرفی دلیل بر مالکیت است که تصرف به‌عنوان مالکیت و مشروع باشد.

تدوین این لایحه بدون توجه به سند سیاست‌های کلان نظام قانون‌گذاری ابلاغی سال 98 انجام شده که در آن به‌صراحت بر تطبیق قوانین جدید بر اساس اسناد بالادستی تأکید شده است. این لایحه در تضاد با قانون مدیریت بحران کشور نیز هست که طی آن وزارت نیرو دارای تکالیف متعدد نسبت به بحران سیل است و برای سه دهه مسئولیت کارگروه سیل را داشته است.

به گفته جمالی، در این لایحه، مجوز فروش بستر انهار متروک شهری به وزارت نیرو داده شده که می‌تواند احتمال تعرض به انهار و زمین‌خواری را بالا ببرد. علاوه بر آن تفویض چنین صلاحیت‌ها و اختیاراتی به یک دستگاه دولتی، ماهیت حفاظتی ندارد و با روح و عنوان لایحه نیز در تضاد است.

نکته دیگری که این کارشناس رسمی دادگستری در امور مهندسی آب اضافه می‌کند، مربوط به تکالیف وزارت نیرو در مواجهه با سیل است. وی توضیح داد: در این لایحه تمامی تکالیف و وظایف مصرح وزارت نیرو بر اساس قوانین مرتبط و از جمله قانون مدیریت بحران، در مراحل مختلف مواجهه با سیل به نهادهای دیگری از جمله وزارت کشور و شهرداری‌ها منتقل شده است. این در حالی است که بر اساس ماده 29 قانون توزیع عادلانه آب‌ و بند 5 ماده 7 اساسنامه شرکت مدیریت منابع آب ایران؛ مهار سیلاب، مهندسی رودخانه و سواحل و کنترل سیل از وظایف وزارت نیرو و شرکت مدیریت منابع آب عنوان 

شده است.

او به صراحت گفت: مرور این لایحه این برداشت را ایجاد می‌کند که در تدوین آن منافع محدود سازمانی، مورد توجه بوده، نه مصالح کلان ملی.

به گفته این کارشناس رسمی دادگستری در امور مهندسی آب، در مراحل بررسی این لایحه که در کمیسیون تخصصی زیربنایی و محیط زیست دولت در جریان بود، دیگر سازمان‌های مرتبط و هیئت ویژه گزارش ملی سیلاب‌های سال 98 در نامه‌ای رسمی مخالفت خود را نسبت به این لایحه اعلام کرد و در‌خصوص تبعات آن هشدار داد، پس از این مخالفت‌ها در مرحله اول، این لایحه از دستور کار کمیسیون خارج شد.

جمالی در ادامه صحبت‌های خود شرح داد که پس از حدود یک سال با ورود معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری وقت به ماجرا، دوباره موضوع در کمیسیون مطرح و با چند تغییر کوچک نسبت به متن اولیه و البته باقی‌ماندن ابهامات اصلی از جمله موضوع مهم مالکیت‌ به‌عنوان لایحه‌ تقدیم مجلس شد.

جمالی بیان کرد: لایحه اخیر نه‌تنها هیچ توانایی و قابلیت بیشتری نسبت به قوانین موجود در مواجهه مؤثر با سیل و کاهش خطرات آن ایجاد نمی‌کند، بلکه حتی نوعی عقبگرد در این حوزه است. اینکه بخش عمده‌ای از مواد این لایحه مانند ماده 14 و تبصره 21 این ماده، تکرار مواد و تبصره‌هایی از قانون توزیع عادلانه آب 1361 و آیین‌نامه تعیین حریم و بستر مصوب 1379، است شاهدی بر این مدعا‌ست.

طبق نظر این کارشناس حقوقی در امور آب، لایحه حفاظت رودخانه‌ها و کاهش خطرات سیل تقلیل موضوع پیچیده و چند‌وجهی سیل، ساده‌سازی مسئله و آدرس‌دهی غلط به مدیران، برنامه‌ریزان، قانون‌گذاران و سیاست‌گذاران است و فقط مسئله و مسئولیت را از جایی به جای دیگر منتقل می‌کند و به حل آن منجر نمی‌شود.

جمالی تأکید دارد که با توجه به تجربیات قبلی، در شرایط کنونی انجام اصلاحات ساختاری با هدف اجرائی‌سازی قوانین موجود و ارتقای سطح مدیریت با بهره‌گیری از نیروهای متخصص و متنوع، اولویت بالاتری برای مواجهه با سیل و کاهش 

خسارت دارد.

او هشدار داد: در صورت قانونی‌شدن این لایحه پر‌ابهام، قطعا در سال‌های آینده، دعاوی قضائی افزایش می‌یابد و با توسعه نارضایتی‌های ذی‌نفعان، مالکان مجاور و بهره‌برداران قانونی منابع آبی، بروز چالش‌های امنیتی و اجتماعی در سطح کشور 

محتمل است.