طرح جامع مدیریت شهری و روستایی؛ ابهام در تعاریف و مفاهیم

علی نوذرپور  - معاون پیشین سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها

یکی از ویژگی‌های مهم طرح جامع مدیریت شهری و روستایی ارائه تعاریف و مفاهیم در ماده 3 طرح یادشده است. از جمله تعاریف و اصطلاحات طرح عبارت‌اند از امور حاکمیتی، امور تصدی‌گری، امور محلی، مدیریت یکپارچه و تعاریف مربوط به دسته‌بندی شهرها تحت عنوان کلان‌شهر، شهر بزرگ، شهر میانی و شهر کوچک و در‌نهایت تعاریفی جدید از شهر جدید، شهرک، حریم پایتخت و حریم کلان‌شهر.

بررسی و تدقیق در تعاریف و اصطلاحات مندرج در طرح، ابهامات و سؤالاتی را پیشاروی مخاطبان و علاقه‌مندان حوزه مدیریت شهری قرار می‌دهد. از جمله می‌توان به موارد ذیل اشاره کرد:

1. در ماده 4 طرح، ساختار نظام مدیریت امور محلی مشتمل بر استانداری، فرمانداری، بخشداری، شهرداری و دهیاری تعریف شده است و در ماده 3 طرح یادشده در تعریف امور محلی آمده است: «آن دسته از وظایفی که در محدوده و حریم شهرها و حریم روستاها، در ارتباط با خدمات‌رسانی مستقیم به ساکنان است و به استثنای امور امنیتی، دفاعی و قضائی و...» (سایر امور را در بر می‌گیرد). در‌حالی‌که اساسا استانداران، فرمانداران و بخشداران مقامات کشوری تلقی شده و وظایف امنیتی بر عهده دارند.

برای مثال، فرماندار مسئولیت برقراری و حفظ نظم و امنیت در شهرستان را بر عهده دارد و همین معنا نیز در محدوده استان و بخش بر عهده استانداران و بخشداران است؛ ازاین‌رو ماده 4 باید اصلاح شود و مقامات کشوری حذف شوند و ساختار نظام امور مدیریت محلی محدود به شهرداران و دهیاران شود یا اینکه تمامی لوازم و تبعات محلی‌بودن را برای مقامات یادشده پذیرفت، از جمله اینکه مقامات مذکور منتخب مردم باشند و به‌صورت مستقیم یا غیرمستقیم توسط شوراهای بخش، شهرستان و استان انتخاب شوند. این ابهام در ماده 5 نیز در «انتخاب فرمانداران از طریق مشورت با شورای شهرستان» تکرار شده و فرمانداران را موقعیتی ملی – محلی  بخشیده است.

2. در بند ت از ماده 3 طرح «مدیریت یکپارچه» به شرح ذیل تعریف شده است: «در این الگو اداره امور شهر و روستا مستلزم دربرگرفتن طیفی از نهادهای دولتی، عمومی و بخش خصوصی است. وظایف و عملکردهای مدیریت شهری و روستایی می‌تواند توسط سازمان‌های مختلفی انجام گیرد و این سازمان‌ها باید با هم هماهنگ بوده و با همکاری و مشارکت در راستای توسعه شهر یا روستا گام بردارند».

درخصوص تعریف یادشده نکاتی به شرح ذیل قابل طرح است:

الگوی پذیرفته در این طرح، «الگوی مدیریت واحد شهری» است نه الگوی «مدیریت یکپارچه»؛ بنابراین باید تعریف مدیریت واحد شهری جایگزین مدیریت یکپارچه شهری شود. در الگوی مدیریت واحد شهری همه امور شهرسازی و عمرانی، زیربنایی، فرهنگی و اجتماعی، حمل‌ونقل و ترافیک، محیط زیست و منابع طبیعی و مانند اینها از دولت منتزع شده و به شهرداری‌ها واگذار می‌شود و در‌واقع آنچه این طرح در موارد مختلف دنبال کرده است، پیاده‌کردن الگوی مدیریت  واحد شهری است.

3. در بند الف ذیل ماده 3 امور حاکمیتی به شرح ذیل تعریف شده است:

«آن دسته از اموری که با استناد به ماده 8 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 8/7/1386 تحقق آن موجب اقتدار و حاکمیت کشور است و منافع آن بدون محدودیت شامل همه اقشار جامعه است و مشتمل بر سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی، نظارت، پایش، هدایت و راهبری است که باید توسط دولت و سایر دستگاه‌های اجرائی انجام شود».

به نظر می‌رسد امور حاکمیتی در تقابل با امور محلی تعریف شده است. به این معنا که امور حاکمیتی توسط دولت مرکزی انجام شود و امور محلی توسط مدیران امور محلی، یعنی شهرداران و دهیاران. اما نکته قابل‌تأمل اینکه برخی از وظایف کنونی شهرداری‌ها از جنس امور حاکمیتی است. برای مثال جلوگیری از دست‌فروشی و رفع سد معبر به معنای محروم‌‌کردن بخشی از شهروندان در بهره‌برداری از فضای عمومی (پیاده‌روها) است و شهرداری این حق حاکمیتی را به موجب قانون دارد یا اینکه به موجب ماده 100 قانون شهرداری، جلوگیری از ساخت‌وسازهای بدون پروانه ساختمانی از وظایف شهرداری‌هاست و حتی در صورت صدور رأی تخریب توسط کمیسیون ماده 100 قانون، شهرداری می‌تواند تخلفات احداثی را قلع و تخریب کند و این نیز به‌معنای محروم‌کردن شهروندان از حق بهره‌برداری از فضای بالای زمین تحت مالکیت آنهاست که این نیز جزء امور حاکمیتی است؛ بنابراین امور محلی از وظایف دولت مرکزی نیست و باید به مدیران امور محلی واگذار شود‌ ولی امور حاکمیتی در انحصار دولت مرکزی نیست و مدیران امور محلی نیز برخی از وظایف حاکمیتی را  بر عهده دارند. 

نکته دیگری که درباره این تعریف در طرح می‌توان یادآوری کرد، این است که بهتر بود طراحان در تعریف امور حاکمیتی صرفا به ماده 8 قانون مدیریت خدمات کشوری ارجاع می‌دادند؛ چراکه تعریف مندرج در طرح قسمتی از تعریف امور حاکمیتی در ماده 8 قانون یادشده به‌صورت ناقص است و اینکه تکرار ماده قانون یادشده در طرح مجلس  نادرست است.

4. در بند ب از ماده 3 نیز «امور تصدی‌گری» تعریف شده است. با این هدف که امور تصدی‌گری قابل واگذاری از دولت به شهرداری‌ها و بخش غیردولتی است‌ ولی به مواد 13 تا 15 قانون مدیریت خدمات کشوری ارجاع داده شده و هم اینکه مجددا در این طرح امور یادشده تعریف شده که بهتر است صرفا به قانون مدیریت خدمات کشوری ارجاع داده شود.

5. در بند ع ماده 3 حریم پایتخت تعریف شده است و محدوده آن مستند به سند اصلی طرح جامع شهر تهران مصوب 5/9/1386 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران عنوان شده است. در‌حالی‌که ارجاع قانون‌گذار به طرحی که افق آن درسال 1405 است، صحیح نیست و پیشنهاد می‌شود با حذف تاریخ صرفا به طرح جامع پایتخت اشاره شود.

6. ذکر مجدد برخی از تعاریف و اصطلاحاتی مانند شهر جدید، شهرک، منظومه روستایی، طرح هادی روستایی و مرکز خدمات کشاورزی و روستایی و عشایری که قبل‌تر در قوانین مرتبط آمده است، ضرورتی نداشته و در صورت لزوم، ارجاع به قوانین یادشده کافی است و نیازی به تکرار نیست.

7. در برخی از مواد طرح تعاریف جدیدی از مفاهیم قابل استفاده در نظام مدیریت شهری و روستایی ارائه شده که قابل بررسی و تحلیل است و در یادداشت دیگری می‌توان به آن پرداخت از جمله تعاریفی چون روستا، آبادی، حریم کلان‌شهر، واحدهای تقسیمات شهری مانند محله، برزن، ناحیه و منطقه شهرداری.