نقد و بررسی فصول اول، دوم و سوم پیش‌نویس مصوبه کمیسیون داخلی و امور شوراهای مجلس
پیشنهادهایی برای ارتقا و مطلوبیت طرح مردمی‌سازی حکمرانی
یادداشت قبلی این قلم به شرحی کلی از نقاط ضعف و قوت پیش‌نویس قانون مردمی‌سازی حکمرانی اختصاص یافت اما با توجه به اهمیت موضوع و تأثیر آن بر آینده مدیریت امور محلی کشور، به نظر می‌رسد لازم است فصول مختلف متن مذکور را به‌صورت جداگانه و تفصیلی مورد واکاوی قرار دهیم. با این مقدمه نوشتار حاضر را به نقد و بررسی دقیق‌تر فصول اول تا سوم اختصاص داده‌ام.
سجاد احمدوند - رئیس پیشین مرکز تحول و نوسازی شهرداری تهران
یادداشت قبلی این قلم به شرحی کلی از نقاط ضعف و قوت پیش‌نویس قانون مردمی‌سازی حکمرانی اختصاص یافت اما با توجه به اهمیت موضوع و تأثیر آن بر آینده مدیریت امور محلی کشور، به نظر می‌رسد لازم است فصول مختلف متن مذکور را به‌صورت جداگانه و تفصیلی مورد واکاوی قرار دهیم. با این مقدمه نوشتار حاضر را به نقد و بررسی دقیق‌تر فصول اول تا سوم اختصاص داده‌ام.
نقد و بررسی فصل اول با عنوان کلیات و تعاریف
در این فصل کلیات و تعاریف طرح مردمی‌سازی حکمرانی اصول حاکم بر مدیریت شهری و روستایی از منظر حکمرانی مطلوب مد نظر طراحان بوده است این فصل با ارجاع به قانون اساسی و الزامات سیاست‌های کلی نظام در باب توسعه پایدار و همه‌جانبه امور شهر و روستا آغاز شده است، پس از آن اصول حاکم بر مدیریت شهری و روستایی دسته‌بندی و در ادامه فصل، تعاریف عملیاتی لازم برای پیکربندی قانون جدید ارائه شده است.
در این بخش نگارندگان بیشتر بر تفکیک وجوه تولی و تصدی وظایف دولت تمرکز کرده‌اند و درعینحال تنها تفویض امور تصدی‌گرایانه به مدیریت محلی را مد نظر قرار دادند؛ حال آنکه بررسی دقیق متون جهانی و تجارب مستند‌شده در زمینه حکمرانی مطلوب محلی، ما را به این نتیجه می‌رساند که ورای دوگانه تولی-تصدی، نیازمند زاویه نگاه جدیدی به مسائل حقوقی امور محلی هستیم؛ چرا‌که ساکنان هر محل حق و درعینحال مسئولیت دارند که درباره مسائلی که مستقیم بر آنها تأثیر می‌گذارد، تصمیم بگیرند و این معنای واقعی مردم‌سالاری است. واضح است که گزینه‌هایی مانند امور دفاعی، سیاست خارجی و امنیت ملی، به‌صورت مستقیم بر شهروندان تأثیر می‌گذارد اما تدبیر این موضوعات عموما پیچیده‌تر از آن است که بتوان در مقیاس شهری به اداره آنها پرداخت؛ از سوی دیگر نباید از این اصل غفلت کرد که کلیدواژه حکمرانی محلی، اصل عدم تمرکز است؛ بنابراین حرکت به سمت الگوهای مشارکتی در مدیریت امور محلی از یک‌سو نیازمند هماهنگی و تسهیلگری حاکمیت به منظور ایجاد یا تقویت زیرساخت همکاری‌های محلی است؛ از سوی دیگر لزوم تقویت نهادهای نمایندگی برای درک واقع‌بینانه نسبت به نیاز و خواست شهروندان واقعیتی غیرقابل‌انکار است.
یکی از نتایج چنین رویکردی کشف الگوی بومی روابط بین وجوه ملی و محلی خواهد بود و یک نظام تقسیم وظیفه جدید را در حدود ظرفیت‌های قانونی موجود پایه‌گذاری می‌کند. برای مثال مگر می‌شود لزوم امنیت شهر و پیشگیری از جرائم و خشونت‌های شهری یا الزامات انتظامی در امور حمل‌ونقل درون‌شهری و صیانت از حقوق عامه در حیطه شهر و روستا را به رسمیت شناخت؛ ولی درعینحال اختیار همه این امور را در جغرافیای شهر و روستا به صورت متمرکز از سازمان‌های ملی مطالبه کرد؟
مقصود از طرح این مصادیق این بود که توجه طراحان و تصمیم‌گیرندگان در مجلس شورای اسلامی به این ضرورت جلب شود که تقسیم‌بندی وظایف و مأموریت‌ها را در مقیاس محلی، در امتداد نظام حکمرانی ملی به حساب آورند.
به عبارت دیگر اگر بناست سازمان‌های محلی در امتداد نظام حکمرانی ملی به فعالیت بپردازند، علاوه بر وجوه اجرائی می‌توان فهرستی از اختیارات انتظامی، قضائی و تقنینی هم که در‌حال‌حاضر در ارکان ملی و قوای سه‌گانه تدبیر می‌شوند، احصا و از طریق قانون مردمی‌سازی حکمرانی زمینه انجام آنها در مقیاس محلی را فراهم آورد.
این رویکرد، حجم اقدامات جاری و اجرائی در دستگاه‌های حاکمیتی را کاهش داده و موجب تمرکز آنها بر امور کلان و راهبردی و به تبع آن، بهبود نظام حکمرانی خواهد شد.
از سوی دیگر ایجاد ساز‌و‌کار محلی برای ارائه خدمات به شهروندان باعث افزایش اعتماد، رضایت و مشارکت آنها در اداره امور ملی و محلی خواهد شد.
نقد و بررسی فصل دوم با عنوان ساختار و تشکیلات مدیریت امور محلی
در این فصل طراحان، ساختار مدیریت امور محلی را بر پایه نقش‌آفرینی استانداری، فرمانداری، بخشداری، شهرداری و دهیاری سازماندهی کردند و در ادامه به تبیین نقش هر‌یک، در نظام مدیریت محلی پرداخته‌اند اما غیر از تغییری که در نحوه انتصاب فرمانداران مبنی بر لزوم مشورت با شورای شهر پیش‌بینی شده است، تغییر ماهوی جدید و جدی در راستای مشارکت بیشتر ارکان محلی در انتصاب و نظارت بر عملکرد کارگزاران محلی صورت نگرفته است . در مورد انتصاب فرمانداران نیز مشخص نیست که حدود و ثغور مشورت با شورا و ضمانت اجرای آن چیست و اساسا فرمانداران پس از انتصاب چه نوع و میزانی از پاسخ‌گویی را در قبال شورای اسلامی شهر خواهند داشت؛ از سوی دیگر فرمانداری به‌عنوان مسئول کمیسیون تطبیق مصوبات شورا پس از این تغییر، چگونه عمل خواهد کرد. تغییر رویکرد دیگری که در متن پیش‌نویس پیشنهاد شده است، انتخاب شهرداران در شهرهای بزرگ و کلان‌شهرها، از طریق انتخابات و با رأی مستقیم مردم است. این در حالی است که در‌حال‌حاضر و پس از اجرائی‌شدن قانون شوراها، در‌واقع انتخاب شهرداران به تبع تشکیل شورای اسلامی شهر، به‌صورت غیر‌مستقیم از سوی مردم انجام می‌شود؛ بنابراین در این مورد تغییر ماهوی در کاهش تمرکز اختیارات دولت، مد نظر طراحان نبوده است.
ذکر این نکته زمانی اهمیت مضاعف می‌یابد که یادآوری کنیم در برنامه‌ریزی انتخاباتی کشور، رئیس‌جمهور و اعضای شورای اسلامی شهر و روستا به‌صورت هم‌زمان با رأی مستقیم مردم انتخاب می‌شود، در چنین شرایطی از آنجا که در متن پیش‌نویس موصوف، استانداران مانند شهرداران از ارکان مدیریت محلی به حساب آمده‌اند، آیا بهتر نیست به جای انتخاب مستقیم شهرداران توسط مردم، انتخاب استانداران به رأی مردم گذاشته شود و شهرداران کماکان با انتخاب شورا، اداره امور اجرائی را بر عهده بگیرند و فرمانداران از شورای اسلامی شهرستان رأی اعتماد بگیرند؟
نکته مهم دیگری که در تبصره ۳ ذیل ماده ۱۴ فصل دوم به آن اشاره شده است «در صورتی که نسبت ۲۰ درصد افراد واجد شرایط رأی‌دهی در شهر نسبت به عملکرد شهردار معترض باشند، شورای اسلامی شهر موظف است موضوع استیضاح شهردار را در دستور کار قرار دهد» و بعد از آن در تبصره ۴ ابلاغ آیین‌نامه اجرائی آن به آینده موکول شده و مقرر شده است که شورای عالی استان‌ها، آیین‌نامه مذکور را تدوین و جهت تصویب هیئت وزیران ارسال کند، در اینجا این سؤال قابل طرح است که آیا نقد عملکرد کارگزاران حکمرانی محلی صرفا باید منحصر به شهردار باشد و آیا بهتر نیست این مهم، به استاندار، فرماندار، بخشدار و دهیار هم تسری یابد تا از رهگذر این اقدام افراد منصوب در مصادر فوق در طول ایام خدمت، خود را در معرض قضاوت و ارزیابی آحاد شهروندان احساس کنند؟
نقد و بررسی فصل سوم با عنوان سازمانی و مقررات استخدامی شهرداری‌ها
یکی از ایرادات مشهود پیش‌نویس طرح مردمی‌سازی حکمرانی در این بخش، این است که یکباره از مواد ۱۷ تا ۳۳، به جزئیات امور اداری و استخدامی و کارگزینی شهرداری‌ها پرداخته شده است؛ این در حالی است که از منظر مبانی علمی سازماندهی، اساسا باید بین طراحی ساختارها در بخش‌های دولتی و غیردولتی تفاوت قائل شد؛ با امعان نظر به اینکه در نظام حقوقی ایران، شهرداری‌ها نهاد عمومی غیردولتی هستند، طبیعی است که در قواعد اداری و استخدامی بنا به ساز‌و‌کارهای صنفی خاص خود عمل کنند نه از الزاما از قواعد دولتی.
فایده چنین دیدگاهی این است که شهرداری‌ها در استفاده از منابع انسانی و مالی می‌توانند با سهولت و بهره‌وری بیشتری اقدام کنند و به تبع آن در همکاری با دیگر بازیگران عرصه حکمرانی محلی مانند بخش خصوصی و سازمان‌های مردم‌نهاد با سهولت بیشتری عمل خواهند کرد. بنا به آنچه گفته شد به طراحان و تصمیم‌گیران لایحه مذکور پیشنهاد می‌شود ارکان اداری و استخدامی استانداری‌ها، فرمانداری‌ها و بخشداری‌ها را کماکان ذیل مقررات دولت تنظیم کنند؛ اما درمورد شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، ضوابط تشکیلاتی خاصی را در شورای عالی استان‌ها تدوین و از طریق ارسال لایحه به تصویب مجلس شورای اسلامی برساند.
بررسی فصول اول تا سوم پیش‌نویس طرح مردمی‌سازی حکمرانی این ذهنیت را متبادر می‌کند که تدوین‌کنندگان آن بیشتر بر بازتنظیم وظایف جاری سازمان‌های محلی با رویکرد متمرکز تأکید داشته‌اند و این احتمالا به پیچیدگی مضاعف در همکاری‌های نهادهای رسمی منجر خواهد شد. به باور این قلم، تدوین قوانین جدید تنها زمانی مفید است که به بهره‌برداری از ظرفیت‌های نهفته همکاری جامعه و حاکمیت بینجامد.
بدیهی است اگر دیگر اصول پیش‌نویس قانون مردم‌سازی حکمرانی توسط متخصصیا امر واکاوی و بنا به خرد جمعی پالایش شود، احتمالا از انسجام و ماندگاری بیشتری برخوردار خواهد بود و اثربخشی بیشتری در جلب رضایت و مشارکت مردم به‌دنبال خواهد داشت.
