محو سریع روستاها در ایران

سعید امیری: در سال‌های اخیر تعداد قابل‌توجهی از روستاهای کشور تبدیل به شهر شده‌اند. طوری که شاخص جمعیت روستایی به شهری که در سال 1345، ۷۵ به ۲۵ بوده، کاملا برعکس شده؛ شاخص جمعیت شهری به عدد ۷۵ و جمعیت روستایی نیز به عدد ۲۵ رسیده است.

در این زمینه که چرا روند تبدیل روستاها به شهر رو به افزایش گذاشته، دلایل متفاوتی ذکر شده است. رشد جمعیت، توسعه اقتصادی در برخی مناطق کشور و مهاجرت دلایل عمده تبدیل روستاها به شهر است. با رشد قیمت مسکن در شهرها و به‌ویژه در کلان‌شهرها روستاهای حاشیه شهرها پناهگاه بسیاری از ساکنان شهرهای بزرگ شده‌اند. مهاجرت به روستاهای اقماری شهرهای بزرگ نیز باعث شده بر تعداد جمعیت این روستاها افزوده شود و درخواست‌ برای تبدیل روستا به شهر افزایش یابد؛ طوری که سال گذشته معاون توسعه روستایی ریاست‌جمهوری از تلاش مردم ۵۰۰ روستای حاشیه‌شهرها برای تبدیل به شهر خبر داد.

شهر و روستا چگونه تعریف می‌شود؟

قانون تقسیمات کشوری ضمن تعریف واحدهای سرزمینی، روند تبدیل روستا به شهر را تبیین کرده است. بر طبق این قانون، «عناصر تقسیمات کشوری شامل روستا، دهستان، شهر، بخش، شهرستان و استان می‌شود. روستا واحد مبدأ تقسیمات کشوری است که باید از سه ویژگی برخوردار باشد. همگنی طبیعی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی، داشتن حداقل 20 خانوار و اشتغال اهالی به کشاورزی و دامداری و در‌ مجموع هر‌چه‌ به صنایع روستایی مربوط می‌شود».

قانون «دهستان» را کوچک‌ترین واحد تقسیمات کشوری تعریف کرده است که از هم به پیوستن چند روستا، مزرعه یا مکان تشکیل می‌شود. «مکان» جایی است که در آن فعالیت کشاورزی صورت نمی‌گیرد، مانند کارگاه یا قهوه‌خانه. برای دهستان در قانون سه تراکم جمعیتی تعیین شده است. دهستان‌های با تراکم زیاد حداقل هشت ‌هزار هزار ساکن دارند. دهستان‌های با تراکم متوسط دارای شش هزار جمعیت و دهستان‌های با تراکم کم دست‌کم چهار هزار جمعیت. مرکز دهستان نیز روستایی است که بیشترین امکانات را در مقایسه با روستاهای دیگر دارد.

دومین عنصر تقسیمات کشوری شهر است. شهر طبق قانون محلی است با حدود قانونی که در محدوده جغرافیایی یک بخش قرار دارد. حدود قانونی با پیشنهاد شورای شهر و تصویب وزارت کشور و وزارت مسکن بر اساس قانون «تعیین محدوده شهر، روستا و شهرک» مشخص می‌شود. شهر جایی است که ساکنان آن به امور تجاری، صنعتی، کشاورزی و اداری اشتغال دارند و کانون فعالیت‌های سیاسی، اجتماعی و فرهنگی است.

حداقل جمعیت برای تأسیس یک شهر 10 هزار ساکن است. البته جمعیت ملاک دیگری نیز دارد. برای مثال شهرهایی که جمعیت مد‌نظر قانون را برای شهر‌شدن ندارند اما به لحاظ موقعیت تاریخی، سوق‌الجیشی، بازرگانی یا توریستی به شهر تبدیل شده‌اند. برای مثال شهر «کانی‌سور» در کردستان هم‌اکنون دارای جمعیت ثابت هزارو 500 نفر است که به دلیل نقش آن در مبادلات مرزی و تجاری، در برخی از فصول جمعیت این شهر به بیش از شش هزار نفر افزایش می‌یابد.

روستا در چه شرایطی می‌تواند به شهر تبدیل شود؟

طبق قانون شهر باید 10 هزار ساکن داشته باشد اما یک روستا با سه‌هزارو 500 ساکن نیز می‌تواند درخواست کند تا به شهر تبدیل شود؛ در‌صورتی‌که سایر شرایط شهر‌شدن را که در تعریف شهر ذکر شده است، داشته باشد. البته اگر روستای متقاضی مرکز یک بخش باشد، شرط جمعیت دیگر صدق نمی‌کند. یعنی روستای مرکز بخش با هر جمعیتی می‌تواند به شهر تبدیل شود. اگرچه در قانون تأسیس شهرداری‌ها ذکر شده است که در هر محل که جمعیت آن بالای پنج‌هزار ساکن باشد، شهرداری تأسیس می‌شود. از دید قانون ظاهرا الزامی برای شهر‌شدن وجود ندارد. حتی اگر روستا یا دهستان واجد شرایط قانونی برای شهر‌شدن باشد. در‌حال‌حاضر روستاهایی بالای 10 هزار ساکن وجود دارد که درخواستی برای شهرشدن ندارند. برای مثال روستاهای ناصرآباد و نظام‌آباد در استان قزوین که تا‌کنون تمایلی به شهرشدن نداشته‌اند.

فرایند اداری شهرشدن روستا چگونه است؟

فرایند تبدیل یک روستا به شهر امری زمان‌بر است. در این فرایند نهادها، قوانین و دستورالعمل‌های مختلفی به‌جز قانون تقسیمات کشوری و وزارت کشور دخیل هستند. در مرحله نخست تشخیص ضرورت تبدیل روستا به شهر با اهالی روستاست. معمولا این درخواست ابتدا در شورای روستا مطرح و سپس به بخشدار و فرماندار منطقه ارسال می‌شود. ازجمله وظایف شورای بخش رسیدگی به طرح‌ها و پیشنهاداتی است که شوراهای روستا به مسئولان اجرائی ارائه می‌کنند. اعضای شورای اسلامی بخش از میان اعضای شوراهای روستاهای واقع در محدوده همان بخش انتخاب می‌شوند؛ نمایندگانی که قبلا توسط مردم همان روستا از طریق انتخابات عمومی برگزیده شده‌اند.

برای رسیدگی به درخواست روستاهای واقع در حریم شهرها که می‌خواهند به شهر هم‌جوار خویش ملحق شوند، یک دستورالعمل اجرائی صادر شده است. بر این اساس یک کارگروه مرکب از رئیس شورای روستای خواهان الحاق، رؤسای شورای بخش و شهر و همچنین شهردار مربوطه در فرمانداری تشکیل می‌شود تا به این درخواست رسیدگی کنند. پس از تصویب پیشنهاد، موضوع از سوی فرمانداری به معاونت سیاسی استان ارجاع داده می‌شود. اگر معاونت سیاسی استانداری با این درخواست موافقت کند، موضوع را به شورای برنامه‌ریزی استان ارجاع می‌دهد تا سایر جوانب فنی و قانونی درخواست نیز مورد بررسی قرار گیرد. اگر تا اینجای کار همه چیز به‌خوبی پیش رود، درخواست در شورای برنامه‌ریزی استان تصویب و از طریق معاونت سیاسی استانداری به معاونت سیاسی وزارت کشور ارجاع داده می‌شود. وزارت کشور نیز این درخواست را در ‌نهایت به هیئت وزیران ارجاع داده و پس از تصویب، الحاق روستا به شهر عملی می‌شود. برای تبدیل یک روستا به شهر نیز مراحل اداری مشابهی طی می‌شود؛ با این تفاوت که روند با ضوابط و قوانین بیشتری درگیر می‌شود.

فرایند تأسیس شهرداری و شورای شهر پس از تبدیل روستا به شهر

موافقت هیئت وزیران با تبدیل روستا به شهر به این معنی نیست که شهر جدید می‌تواند شهرداری تأسیس کند. تأسیس شهرداری نیازمند امکاناتی زیربنایی است که شهر باید از آن برخوردار باشد. بر اساس دستورالعمل سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، روستایی که به شهر تبدیل می‌شود باید سرانه ریالی شهروندان به ازای هر نفر جمعیت شهر ۵۰۰ هزار ریال، ماشین‌آلات شامل کامیون حمل زباله و خودروی آتش‌نشانی سبک و همچنین ساختمانی به‌منظور استقرار شهرداری و تهیه زمین به‌منظور ایجاد پارک و آرامستان را تأمین کند. وقتی با تأسیس شهرداری در شهرهای «گرماب»، «نسر»، «حسن آباد»، «چخماق» و «کرد‌کندی» موافقت شد؛ وزارت کشور در ابلاغیه‌هایی به استانداری‌های خراسان رضوی و آذربایجان شرقی از شوراهای شهرهای تازه‌تأسیس خواست تا تعهد دهند مطابق آیین‌نامه‌های موجود، ماشین‌آلات، ساختمان و دیگر تأسیسات و تشکیلات مرتبط با شهرداری را تأمین کنند تا پس از بررسی این تعهدات از سوی وزارت کشور و تأیید آن، مجوز تأسیس شهرداری به استانداری‌های مربوطه ابلاغ شود. پس از تصویب تبدیل روستا به شهر، شورای روستا نیز به شورای شهر تبدیل می‌شود. طبق دستورالعمل سازمان شهرداری‌ها، اعضای شورای روستا تا انتخابات بعدی حکم اعضای شورای شهر را خواهند داشت و اگر شهر با ادغام چند روستا شکل گیرد، اعضای شورای روستا به ترتیب میزان رأی خود در انتخابات شورای روستا، به عضویت شورای شهر جدید در خواهند آمد.

تبدیل روستا به شهر؛ تجربه موفق یا شکست خورده؟

با وجود اینکه هدف اصلی تبدیل روستا به شهر بهبود شرایط اقتصادی مردم است، مطالعات موردی از چند گوشه کشور نشان می‌دهد شهر‌شدن روستاها عواید اقتصادی قابل‌توجهی برای ساکنان آنها نداشته است. در خلیل‌شهر مازندران «روند تبدیل روستا به شهر در ابعاد اجتماعی و محیطی موفق و در بُعد اقتصادی ناموفق ارزیابی شده است». شهر‌شدن نصیرآباد استان تهران نیز باعث بهبود کیفیت زندگی اقتصادی ساکنان نشده است. در مقاله‌ای که اخیرا در مجله جامعه‌شناسی منتشر شده نیز به مطالعات دیگری از این دست اشاره شده است. «در اژیه اصفهان تنها 28.5 درصد از پاسخ‌گویان از چنین تغییری رضایت داشتند. پاسخ‌گویان افزایش هزینه‌های ساخت‌وساز، عوارض و محدودیت‌های نگهداری دام را از مهم‌ترین دلایل نارضایتی‌شان اعلام کردند. تبدیل دیلمان گیلان به شهر نیز در رونق اقتصادی و بهبود شاخص‌های اجتماعی- فرهنگی تأثیر چندانی نداشته است. ریوش در خراسان رضوی نیز در تثبیت جمعیت و ایجاد اشتغال و تسهیلات ناموفق بوده است». این نتیجه‌گیری البته به معنای بی‌ثمر‌بودن تبدیل روستا به شهر نیست، بلکه می‌تواند ناشی از ضعف قانون، عدم اجرای صحیح قانون یا عوامل سیاسی، اجتماعی و فرهنگی متعددی باشد که پرداختن به آنها مجال دیگری می‌طلبد.