استدلال غیرقانونی زاکانی؟

  دو هفته پیش گزارشی در روزنامه «شرق» منتشر شد که بر اساس گزارش و نامه‌های رد‌و‌بدل‌شده میان وزارت راه و شهرسازی و شهرداری تهران از آغاز و تداوم جریانی مغایر با قانون، در کمیسیون ماده 5 خبر می‌داد. به زبان ساده از سال 1400 این کمیسیون بدون توجه به هشدارهای نهادهای بالادست، جریان صدور پروانه و تغییر در طرح تفصیلی تهران را بدون طی روند قانونی آغاز کرده است. هرچند شهرداری از عملکرد خود دفاع می‌کند، اما نامه‌های جدیدی به دست «شرق» رسیده که نشان می‌دهد استنادهای قانونی شهردار از سوی معاونت حقوقی دولت رد شده است. شهرداری بدون توجه به آنچه معاونت حقوقی دولت گفته است، به صدور پروانه ساخت و تراکم‌فروشی در قالب مصوبات کمیسیون ماده 5 ادامه داده است؛ جریانی که یک نمونه آن، صدور پروانه ساخت برای یک هتل 30‌طبقه روی گسل است. در واکنش به این گزارش، علیرضا زاکانی، شهردار تهران، نشست خبری برگزار و از عملکرد خود در کمیسیون ماده 5 دفاع کرد. با وجود اینکه این نشست خبری در پی انتقاد شدید از کمیسیون ماده 5 و ورود نهادهای نظارتی به عملکرد این کمیسیون برگزار شد، روابط‌عمومی شهرداری در ابتدای جلسه اعلام کرد محور، تشریح موفقیت‌های کمیسیون ماده 5 است! باید به این نکته توجه کرد که شهردار تهران در این نشست خبری، این گزارش و نامه‌ها را رد نکرد، ولی مستقیم به سؤالات پاسخ نداد؛ با‌این‌حال، با ادبیات مخصوص خودش هرگونه قانون‌شکنی را رد کرد.

 

 

‌اختلاف‌نظر حقوقی یا قانون‌گریزی

او در پاسخ به سؤال خبرنگاران که آیا شهرداری برخی مصوبات کمیسیون ماده 5 را با وجود «مغایرت‌های اساسی» بدون تأیید شورای عالی شهرسازی و معماری ابلاغ و اجرا می‌کند؟ اختیارات شورای عالی را زیر سؤال برده و آنچه را در گزارش شورای عالی به‌عنوان «ابلاغ غیرقانونی مصوبات» نامیده شده است، اختلاف‌نظر حقوقی خواند و گفت: «اختلاف‌نظر حقوقی وجود دارد که آیا مصوبات کمیسیون ماده 5 در شهر تهران باید به شورای عالی شهرسازی و معماری برود یا نه. الزاماتی که آنها (شورای عالی) دیکته می‌کنند، غیرعلمی است و هیچ متری ندارد».

‌اختلاف پشت درهای بسته؟

زاکانی در نشست خبری گفت با دولت هیچ اختلافی ندارد. یادمان نرود او در انتخابات ریاست‌جمهوری به نفع رئیس‌جمهور فعلی از انتخابات کنار رفت و عضو ثابت جلسات هیئت دولت است. اما نامه‌هایی که در سایت «شبکه شرق» منتشر شده، نشان می‌دهد که با وجود نظر قطعی معاون امور حقوقی دولت، در نامه‌ای به تاریخ 14 دی 1401 شهرداری به ابلاغ مصوبات کمیسیون ماده 5 بدون تأیید شورای عالی معماری و شهرسازی ادامه داده است.

‌نامه‌های جدید چه می‌گویند؟

نگاهی به سیر تاریخی نامه‌ها، روند آنچه را در این یک سال و اندی گذشته است، مشخص می‌کند. 11 خرداد 1401 حمید‌رضا صارمی، معاون شهردار، از معاون قوانین مجلس سؤال کرده که آیا تغییر کاربری در اراضی (دارای هر نوع کاربری قابل طرح) در کمیسیون ماده 5 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ممکن است؟ معاون حقوقی مجلس نیز 29 تیر نظر حقوقی خود را ارسال و چنین اعلام کرده است: «تغییر کاربری توسط این کمیسیون کماکان بلامانع است». با دریافت این پاسخ، معاون شهردار خود به شهردار تهران نامه زده و با استناد به نظر معاون قوانین مجلس، دست به اقدام زده است. در‌حالی‌که بر اساس نظر معاون حقوقی دولت، معاون قوانین مجلس صلاحیت پاسخ به استعلام دستگاه‌های اجرائی را ندارد.

‌28 شهریور 1401- معاون شهردار: ارسال برخی مصوبات فاقد وجاهت قانونی است

همان‌طور که گفته شد، پیش از آنکه معاونت حقوقی دولت نظر خود را اعلام کند، حمیدرضا صارمی، معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران، در نامه‌ای خطاب به شهردار، بدون توجه به روند قانونی، در مقام معاون یک دستگاه اجرائی، قانونی را که چندین دهه از تصویب آن می‌گذرد، زیر سؤال برده است. او به شهردار اعلام کرده رأسا مصوبات کمیسیون را اجرائی می‌کند.

در متن نامه چنین آمده است: «از منظر این معاونت، ارسال برخی مصوبات کمیسیون مذکور (ماده 5) برای تصویب مجدد به شورای عالی شهرسازی و معماری ایران لازم نبوده و فاقد وجاهت قانونی می‌باشد. لذا این معاونت مستند به موارد فوق‌الذکر رأسا نسبت به اجرائی‌نمودن مصوبات کمیسیون ماده 5 اقدام خواهد نمود».

در شرایطی که کمیسیون ماده 5 در شهرداری تهران به مصوبات خود ادامه می‌داد و رکورد مصوبات کمیسیون ماده 5 در 20 سال اخیر را می‌شکست، روند نامه‌نگاری میان دستگاه‌ها ادامه داشت.

‌6 مهر 1401- وزیر: مصوبات را باید به شورای عالی بفرستید

پاییز 1401 زمانی که رستم قاسمی هنوز به‌عنوان وزیر راه و شهرسازی مشغول به کار بود، در نامه‌ای خطاب به رؤسای کمیسیون ماده 5 در کل کشور (‌یعنی استانداران) و در تهران (یعنی شهردار تهران) اعلام کرد‌ اگر تصمیمات این کمیسیون با طرح جامع مغایرت داشته باشد، باید به شورای عالی فرستاده شود و نظر قطعی و لازم‌الاجرا‌ست.

در همان تاریخ که وزیر سابق این نامه را خطاب به شهردار تهران نوشته است، معاون شهردار با استناد به نظر معاون حقوقی مجلس، به شهرداران تمام مناطق نظر حقوقی معاون قوانین مجلس را ابلاغ کرده است! در متن نامه با استناد به قانون جهش تولید مسکن و ماده 5 قانون تأسیس شورای عالی مصوب 1388 آمده است: «با توجه به قوانین موجود... که تغییر کاربری را در اختیار کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری قرار داده است، تغییر کاربری توسط این کمیسیون کماکان بلامانع است».

‌9 آبان 1401- زاکانی: نظر معاونت حقوقی دولت را می‌پرسیم

یک ماه بعد از نامه وزیر وقت راه و شهرسازی به رؤسای کمیسیون ماده 5 در سرتاسر کشور، زاکانی در نامه به دهقان، معاون حقوقی رئیسی، از او نظر حقوقی می‌خواهد و می‌پرسد: با توجه به بندهای مذکور، آیا کماکان تبصره ماده 5 قانون شورای عالی شهرسازی به این شرح: «شهرداری پایتخت از شمول این ماده، همچنین طرح‌های تفصیلی موضوع بند 3 ماده 4 و بند 1 ماده مذکور مستثنا خواهد بود»، به قوت خود باقی است؟».

به زبان ساده، شهردار از معاون حقوقی رئیس‌جمهور نظر حقوقی خواسته و از او پرسیده که با استناد به قانون آیا کمیسیون ماده 5 در شهر تهران می‌تواند بدون تأیید شورای عالی در طرح تفصیلی تغییر ایجاد کند یا خیر؟

‌14 آذر 1401- معاونت قوانین مجلس: شهرداری تهران مستثناست

در تاریخ 14 آذر، سیدبهزاد پورسید، معاون قوانین مجلس شورای اسلامی، در پاسخ به استعلام زاکانی درباره تبصره ماده 5 قانون شورای عالی، نظر حقوقی خود را اعلام کرده و به نحوی روی نظر قبلی خود به معاون شهردار باقی مانده است. در بخشی از متن نامه زیر عنوان نظر حقوقی آمده است: «به نظر می‌رسد جزء دوم استثنای بنا‌شده در تبصره قانون سال 1351 یعنی مستثنا‌شدن طرح‌های تفصیلی شهرداری پایتخت، موضوع بندهای 3 و 4 ماده 4 قانون مذکور به قوت خود باقی است و در‌خصوص بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی نیز شهرداری تهران تابع استثنای ذیل ماده 5 اصلاحی خواهد بود».

‌14 دی 1401- معاونت حقوقی دولت: شهرداری تهران مستثنا نیست

بالاخره زمستان 1401 ابوالفضل درویشوند، معاون امور حقوقی دولت، خطاب به معاون شهرسازی و معماری وزارت راه و شهرسازی به‌صراحت نوشته که شهرداری تهران مستثنا نیست و باید پایبند به قانون، مصوبات کمیسیون ماده 5 را در صورت مغایرت به شورای عالی معماری و شهرسازی بفرستد و بعد از تأیید این شورا ابلاغ کند. این نامه در پاسخ به پرسش دبیر شورای عالی شهرسازی و معماری ارسال شده و پاسخ همان سؤال حقوقی است که شهردار آبان‌ماه از معاون حقوقی پرسیده بود.

در متن نامه آمده است: به موجب قانون اصلاح تبصره ماده 5 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری، تبصره ماده 5 مصوب سال 1351 نسخ شده و شهرداری تهران نیز مشمول قواعد مذکور در ماده 4 و ماده 5 تبصره‌های این ماده به کیفیت مقرر در این مواد می‌شود و بررسی و تصویب تغییرات طرح تفصیلی در‌خصوص تهران نیز مشمول این احکام است. بر این اساس، تبصره ماده 5 مصوب سال 1351 در‌خصوص استثنای شهرداری تهران از شمول ماده 5 و طرح‌های تفصیلی موضوع بند 3 ماده 4 و بند 4 ماده مذکور معتبر نیست.

‌نظر آخر را چه کسی می‌دهد؟ معاونت حقوقی دولت، نه معاونت قوانین مجلس

نکته مهم این است که با توجه به اصل 134 قانون اساسی مرجع صالح برای پاسخ به استعلام‌های حقوقی دستگاه‌های اجرائی معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری است و نظرات این معاونت برای دستگاه‌های اجرائی لازم‌الاجراست. در نامه 14 دی معاون امور حقوقی دولت تأکید شده است که معاون قوانین مجلس صلاحیت لازم را برای پاسخ به استعلام دستگاه‌های اجرائی ندارد و دستگاه‌های اجرائی نباید نظرات معاونت قوانین مجلس را ترتیب اثر دهند. و در متن نامه آمده است: بدیهی است که تفسیر قوانین مطابق اصل 72 قانون اساسی صرفا در صلاحیت مجلس شورای اسلامی بوده و قابل تفویض به مرجع دیگر از‌جمله معاونت قوانین مجلس شورای اسلامی نیست.

‌شهرداری نظر دولت را رد می‌کند؟

پس بر‌اساس (آیین‌نامه چگونگی رفع اختلاف بین دستگاه‌های اجرائی از طریق سازو‌کارهای داخلی قوه مجریه مصوبه هیئت وزیران در سال 1386) قانون‌گذار مشخص کرده است که اگر بین دستگاه‌های اجرائی اختلاف پیش آمد، باید به معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری مراجعه کنند و شهردار تهران هم به معاونت حقوقی نامه نوشته و سؤال پرسیده است. معاونت حقوقی نیز صراحتا اعلام کرده است که استثنای سال 51 با اصلاح قانون برداشته شده و شهرداری تهران هم مشمول نظارت شورای‌عالی شهرسازی و معماری است.

گفتنی است علاوه بر قانون تأسیس شورای‌عالی و معماری و شهرسازی در ماده 34 و 35 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب سال 74 هم صراحتا اعلام کرده است که وزارت مسکن و شهرسازی بر عملکرد شهرداری نظارت می‌کند. در ماده 7 قانون تأسیس شورای‌عالی هم آمده است که کل شهرداری‌ها باید مصوبات شورای‌عالی معماری و شهرسازی را به‌عنوان قانون تلقی و از آن تبعیت کنند. برای مثال اگر شورای‌عالی معماری و شهرسازی به صورت عمومی برای گسل‌ها ضابطه‌ای در کل کشور صادر کرد، این ضابطه قانون است و شهرداری‌ها باید از آن تبعیت کنند. آیا شهرداری تهران می‌تواند بگوید که من استثنا هستم؟

‌در این یک‌سال‌و نیم کمیسیون ماده 5 چه کرده است؟

نباید آنچه را امروز در شهر تهران رخ می‌دهد، در جریان نامه‌نگاری و اصطلاحات اداری و حقوقی فراموش کرد. تاریخچه اختلافات میان شورای‌عالی شهرسازی و معماری به‌عنوان نهاد ناظر و شهرداری به‌عنوان نهاد مجری طولانی است. آنچه باید مورد توجه قرار بگیرد، اقدامات کمیسیون ماده 5 در دو سال اخیر است که به گزارش شورای‌عالی شهرسازی و معماری، تبعات ناخوشایندی برای شهر دارد.

براساس گزارش شورای‌عالی شهرسازی و معماری از عملکرد کمیسیون ماده 5 در سال گذشته، 139 مورد از مصوبات 9 ماه گذشته مربوط به کاربری مسکونی بوده که در نهایت منجر به افزایش درخورتوجه جمعیت‌پذیری نسبت به ظرفیت پیش‌بینی‌شده در طرح تفصیلی خواهد شد. در پی مصوبات کمیسیون ماده 5 قریب به 50 هزار نفر افزایش جمعیت رخ خواهد داد و بیشترین افزایش جمعیت در مناطق 22، 16 و 5 خواهد بود. افزایش ظرفیت جمعیتی در مناطق شمالی در حالی رخ می‌دهد که این مناطق از ظرفیت جمعیت‌پذیری پیش‌بینی‌شده در طرح جامع شهر تهران عبور کرده‌اند و تأمین آب امروز یک مسئله است.

آمار کلی کمیسیون در سال 1401 نشان می‌دهد که در 21 جلسه 353 مصوبه به تصویب رسیده که از این تعداد 305 تا از مصوبات موردی، 36 تا موضعی و 12 مصوبه موضوعی بوده است. مصوبات موردی 87 درصد کل مصوبات در سال 1401 را تشکیل می‌دهد و از مجموع 233 بند مصوب، 221 بند پرونده موردی و طرح موضعی و 12 بند برای طرح موضوعی بوده است. نکته درخورتوجه تعداد بالای مصوبه‌های موردی است که به افراد یا نهادهای خاص تعلق دارد.

علاوه بر آنکه مصوبات برای تأیید به شورای‌عالی فرستاده نشده، براساس گزارش شورای‌عالی شهرسازی و معماری در جلسات کمیسیون ماده 5 اتفاقات دیگری هم رخ داده است. برای مثال مساحت ملاک عمل قطعات طبق سند با مساحت ملاک صدور پروانه در شورای معماری مناطق مطابقت ندارد! یا مدارک و مستندات پرونده‌های مطروحه در جلسات کمیسیون کامل نیست و آرای باغ و استعلام میراث نیامده است.

‌از بابک زنجانی تا احمدی‌نژاد

این اولین بار نیست که شورای‌عالی معماری و شهرسازی به خاطر جایگاه خود برای لغو مصوبات و آنچه در شهرداری‌ها رخ می‌دهد، با شهرداری کلان‌شهرها دچار اختلاف می‌شود. برای مثال سال 1396 در جریان مناظره‌های ریاست‌جمهوری، محمد‌باقر قالیباف در پاسخ به انتقادات سایر نامزدها درباره عملکرد 12ساله‌اش در شهرداری تهران، اعلام کرد همه بلندمرتبه‌سازی‌ها در شهر تهران با اجازه و تصویب شورای‌عالی در دولت یازدهم بوده است. اظهارات قالیباف به‌شدت از سوی شورای‌عالی معماری و شهرسازی رد شد و این شورا در بیانیه‌ای از مصوبه‌هایی نام برد که با دخالت این نهاد لغو شده است.

این بیانیه در روزنامه اعتماد به تاریخ 11 اردیبهشت با عنوان: «واکنش دبیرخانه شورای‌عالی شهرسازی به ادعای شهردار تهران: مطالب قالیباف مملو از کذب و تحریف است» منتشر شده است، دو مورد از این مصوبه‌ها که احتمالا بیش از بقیه برای افکار عمومی معنی‌دار است، عبارت‌ است از:

1. پروژه ایران‌زمین در شهرک قدس به مالکیت بابک زنجانی (بابک زنجانی اواخر سال 1392 بازداشت شد. طبق کیفرخواست صادره از سوی دادسرای عمومی و انقلاب تهران، اتهامات بابک زنجانی عبارت بود: از افساد فی‌الارض از طریق اخلال در نظام اقتصادی کشور، کلاهبرداری از شرکت ملی نفت، بانک مسکن و تأمین اجتماعی، پول‌شویی، جعل 24 فقره اسناد بانکی و صورت‌حساب‌های بانکی، جعل حواله‌های ارزی، جعل دستور انتقال بین بانک‌ها).

2. مصوبه درباره اراضی فرودگاه قلعه‌مرغی (موسوم به بوستان ولایت) که پیرو تأکید مقام معظم رهبری در جلسه مورخ 24/6/93 که در آن شورای‌عالی هرگونه احداث ساختمان در این بوستان را ممنوع و منوط به طرح و تصویب در شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران کرد.

شورای‌عالی معماری و شهرسازی کلید تغییرات در طرح تفصیلی و جامع را در دست دارد و همه به دنبال این کلید هستند. به گفته عضو سابق شورای شهر تهران، در زمان ریاست‌جمهوری محمود احمدی‌نژاد فقط با یک بار حضور او در جلسه شورای‌عالی چندین میلیون به جمعیت تهران اضافه شد. سالاری رئیس کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر سابق تهران در سال 1393 به روزنامه آرمان دراین‌باره گفته بود: «رئیس‌جمهور سابق ناگهان در یکی از جلسات شورای‌عالی شهرسازی و معماری حاضر شد و اعلام کرد چرا سقف جمعیتی تهران را روی هفت، هشت میلیون نفر متوقف کرده‌اید؟ تهران تا 10/5 میلیون نفر جا دارد و حاصل این سخن، یک مصوبه سریع است که کل طرح تفصیلی تهران را تغییر داده است».

‌مسئله سیاسی نیست

آنچه امروز در شهر تهران رخ می‌دهد، نتیجه اقدامات سال‌های گذشته دستگاه اجرائی مانند شهرداری و دستگاه‌های نظارتی مانند شورای‌عالی شهرسازی و معماری است. به قول مهدی چمران، رئیس شورای شهر، ترافیک «کشنده» است، شاهدیم که آلودگی هوا در روزهای سرد سال، مدارس را به تعطیلی می‌کشاند و اجاره بالای مسکن مردم را وادار به مهاجرت معکوس کرده است. تصمیماتی که امروز در شهر تهران گرفته می‌شود، چهره آینده پایتخت را ترسیم می‌کند.