سیستم انتخاباتی آلمان؛ ساختار و فرایندها
انتخابات آلمان، سیستمی بسیار پیچیده و یک استثنا در جهان است. فهم این سیستم انتخاباتی نیازمند فهم تاریخی از سیاست در آلمان است. سیستمی که در شرایط مختلف تا حدی پایدار است.
انتخابات آلمان، سیستمی بسیار پیچیده و یک استثنا در جهان است. فهم این سیستم انتخاباتی نیازمند فهم تاریخی از سیاست در آلمان است. سیستمی که در شرایط مختلف تا حدی پایدار است. این سیستم رأی‌گیری به‌نوعی بازنمایی دوگانه کنشگری فردی و ساختاری است. انتخاب فرد و انتخاب حزب به‌طور هم‌زمان نشان‌دهنده اهمیت هر دو جنبه است. در محیط کوچک‌تر، فرد انتخاب می‌شود چون قابل شناسایی است و صلاحیت او بر اساس ادراک جمعی بررسی می‌شود؛ اما در محیط بزرگ‌تر، نیاز به سازمان (حزب) است و اعتماد به فرد به‌تنهایی کافی نیست. حزب به‌عنوان یک سازمان، نوعی از اعتماد جمعی را نمایندگی می‌کند.
سیستم انتخاباتی آلمان یکی از پیچیده‌ترین و در عین حال کارآمدترین سیستم‌های انتخاباتی در جهان است. این سیستم به‌عنوان «رأی‌دهی شخصی‌شده تناسبی» (personalisierte Verhältniswahl) شناخته می‌شود و ترکیبی از رأی‌دهی مستقیم و تناسبی است. در این مقاله، به بررسی جزئیات این سیستم و پاسخ به سؤالات مرتبط با آن می‌پردازیم.
ساختار بوندستاگ
بوندستاگ یا همان پارلمان فدرال آلمان، تا پیش از این از ۵۹۸ نماینده تشکیل شده است که ۲۹۹ نفر از آنها به صورت مستقیم از حوزه‌های انتخابیه و ۲۹۹ نفر دیگر از طریق لیست‌های حزبی انتخاب می‌شوند. این عدد بر اساس قانون اصلاح انتخابات در ۲۰۲۳ به ۶۳۰ کرسی تغییر یافته است. طبق قانون انتخابات فدرال، جمعیت هر حوزه نباید بیش از ۱۵ درصد بیشتر یا کمتر از میانگین جمعیت حوزه‌ها باشد.
در تاریخ ۳۰ سپتامبر ۲۰۲۳، میانگین جمعیت هر حوزه انتخاباتی در آلمان حدود ۲۴۰,۳۲۰ نفر بود. اگر جمعیت حوزه‌ای بیش از ۲۵ درصد از این میانگین متفاوت باشد، باید مرزبندی جدیدی برای آن انجام شود. پیشنهادها برای مرزبندی مجدد حوزه‌ها به دلیل تغییرات جمعیتی توسط یک کمیسیون هفت‌نفره که توسط رئیس‌جمهور آلمان منصوب می‌شود، ارائه می‌شود. برای اجرائی‌شدن این تغییرات، باید قانون انتخابات فدرال توسط بوندستاگ اصلاح شود. آخرین بار در اول فوریه ۲۰۲۴ این تغییرات تصویب شد. ایالت‌های مختلف بر اساس جمعیت، تعداد رأی متفاوتی در بوندستاگ دارند. بیشترین رأی مربوط به ایالت
نوردراین-وستفالن (NRW) است که ۶۴ حوزه انتخاباتی، یعنی حدود ۲۰ درصد کل نمایندگان را شامل می‌شود. این ایالت شهرهای بزرگی مانند کلن، دوسلدورف، بن، بیلفیلد، دورتموند، دویسبورگ، آخن، بوخوم و... را شامل می‌شود. ایالت برمن نیز با دو نماینده کمترین سهم را دارد.
نیمی از نمایندگان مجلس افراد انتخاب‌شده در حوزه‌های انتخاباتی هستند و نیم دیگر نمایندگان احزاب سیاسی هستند. به این ترتیب، هر رأی‌دهنده در انتخابات بوندستاگ دو رأی دارد؛ یک رأی برای انتخاب نماینده مستقیم از حوزه انتخابیه خود (رأی اول) و یک رأی برای انتخاب حزب (رأی دوم).
سیستم رأی‌دهی دوگانه برآمده از یک درک تاریخی است. از دید این سیستم، سازمان‌های سیاسی مانند احزاب پایه‌های دموکراسی هستند و فرد بدون تعلق به یک سازمان حزبی نمی‌تواند تأثیرگذاری مناسبی بر سیاست داشته باشد. از سوی دیگر، حزب به‌عنوان یک سازمان سیاسی است که می‌تواند قدرت جامعه را افزایش داده و در برابر دولت‌ها و حکومت‌ها یک توازن قدرت ایجاد کند. به همین دلیل است که در این ساختار سیاسی تلاش می‌شود تا احزاب تقویت شوند. از سوی دیگر، تقویت احزاب به‌عنوان سازمان‌های سیاسی نباید منجر به حذف خواسته‌های واقعی جامعه شود. به عبارت دیگر حزب نباید مانعی برای انتخاب مردم شود و افراد نیز باید بتوانند به صورت مستقل از حزب سیاست‌ورزی کنند.
هر برگه رأی دارای دو ستون است. فرد در ستون اول به کاندیدای منطقه خود، یعنی حوزه انتخاباتی خود رأی می‌دهد. نکته دیگر آن است که آلمان تا پیش از این انتخابات به ۲۹۹ حوزه انتخاباتی تقسیم شده بود، اما اکنون با توجه به اصلاح قانون انتخابات در سال ۲۰۲۳ این عدد به ۳۱۵ تغییر یافته است. به این ترتیب، رأی اول هر شهروندی مربوط به کاندیدایی است که انتخاب می‌کند. هر‌کس در هر حوزه انتخاباتی انتخاب شود، مستقیم به مجلس بوندستاگ می‌رود. هرچند با توجه به تغییرات اخیر قانون انتخابات، ممکن است یک کاندیدا علی‌رغم رأی‌آوردن و اول‌شدن در منطقه خود نیز نتواند وارد بوندستاگ شود که توضیح آن در ادامه آمده است. اما در برگه رأی ستون دومی نیز وجود دارد که مربوط به انتخاب یک حزب سیاسی است. هر شهروند در ستون دوم اقدام به انتخاب حزب منتخب خود می‌کند. با این تفاوت که رأی‌دهندگان، در انتخاب اول خود یعنی کاندیدای فردی، نماینده حوزه انتخاباتی خود را انتخاب می‌کنند، در‌حالی‌که در انتخاب دوم، یعنی انتخاب حزب، حزب را فارغ از منطقه و در سطح ملی انتخاب می‌کنند. به این ترتیب، انتخاب شهروندان از یک بُعد دیگر نیز قابل تقسیم است: در ستون اول در سطح منطقه‌ای انتخاب می‌کند و در ستون دوم در سطح ملی. بدیهی است که به ازای هر نماینده‌ای که وکیل منطقه خود است، نماینده‌ای نیز از احزاب وجود دارد که بیش از نگاه منطقه‌ای، به نگاه ملی می‌پردازد. این امر منجر به آن می‌شود که در قوانین و مصوبات مجلس، منافع ملی بیش از منافع حوزه انتخاباتی مورد توجه قرار گیرد.
افراد کاندیدا می‌توانند مستقل یا عضو یک حزب باشند. به همین دلیل نیز همه نمایندگان بوندستاگ عضو حزب نیستند و برخی از نمایندگان ممکن است به‌عنوان نمایندگان مستقل وارد بوندستاگ شوند و عضو هیچ حزبی نباشند.
از سوی دیگر، احزاب در سطح ملی بر اساس رأی آورده مرتب می‌شوند و احزاب رأی‌آورده بر اساس رأی خود، نمایندگان حزبی‌شان را معرفی می‌کنند. به این ترتیب، نیمی از نمایندگان مجلس بوندستاگ که نمایندگان حزبی شناخته می‌شوند، بر حسب نسبت رأی به‌دست‌آمده هر حزب و توسط آن حزب معرفی می‌شوند.
به منظور شناسایی سازوکار انتخاب نمایندگان مجلس باید به موارد زیر توجه داشت.
۱- سازوکار تناسب میان رأی حزب و رأی فرد: به دلیل تفکیک رأی فردی از حزبی، سهم هر حزب از دو طریق قابل محاسبه است؛ یک بار سهم اعضای آن حزب که توانسته‌اند به‌عنوان رأی اول حوزه انتخاباتی خود وارد بوندستاگ شوند، مبنا قرار می‌گیرد و از سوی دیگر، سهم هر حزب بر اساس رأیی که از طریق ستون دوم، یعنی رأی حزبی آورده است. به همین دلیل در قانون انتخاباتی آلمان سازوکاری برای متناسب‌کردن این دو سهم در نظر گرفته شده است.
تا پیش از قانون جدید (۲۰۲۳) این تناسب از طریق افزایش کرسی‌های جدید انجام می‌شد، اما بر اساس قانون جدید، این امر از طریق کاهش کرسی‌ها انجام می‌شود. به منظور تشریح آنچه در این زمینه اتفاق می‌افتد، با یک مثال فرضی قانون جدید و قدیم مقایسه می‌شوند. فرض کنید که یک حزب بر اساس رأی‌های دوم (رأی‌های حزبی) ۲۸ کرسی سهم داشته باشد، اما اعضای آن حزب در ۳۰ حوزه انتخابیه پیروز شده باشند. تا پیش از قانون جدید انتخابات، افرادی که رأی اول حوزه انتخاباتی خود می‌شدند، مستقیم وارد مجلس می‌شدند و به منظور حفظ این نسبت، کرسی‌های جدیدی به مجلس افزوده می‌شد. به این ترتیب از طریق سازوکاری به نام کرسی‌های اضافی، این عدم تناسب جبران می‌شد. اما بر اساس قانون جدید انتخابات، فقط ۲۸ نفر از برندگان حوزه‌های انتخابیه که بالاترین درصد آرا را دارند، وارد بوندستاگ می‌شوند. به عبارت دیگر به صورت وارونه حزبی که افرادش از خودش معتبرتر باشند، تنبیه می‌شود، در‌حالی‌که در گذشته پاداش می‌گرفت.
در حالت عکس، اگر به حزب ۳۰ کرسی تعلق بگیرد اما ۲۸ نفر از نامزدهای حوزه‌های انتخابیه برنده شده باشند، دو کرسی باقی‌مانده توسط لیست حزبی جبران می‌شود. یعنی اگر حزبی معتبرتر از افرادش باشد، می‌تواند نمایندگانی را از طرف خود به مجلس بفرستد.
به عبارت دیگر، تا پیش از قانون جدید انتخابات، هر کاندیدایی که بیشترین رأی حوزه انتخاباتی خود را می‌آورد، وارد مجلس می‌شد. اما در قانون جدید این امر مانند گذشته نیست؛ کاندیدایی وارد بوندستاگ می‌شود که هم خودش و هم حزبش از سهمیه لازم برخوردار باشند.
۲- سازوکار حد نصاب ۵ درصد: نیمی از نمایندگان بوندستاگ حزبی هستند، یعنی به صورت غیرمستقیم وارد مجلس می‌شوند. مردم به حزب رأی داده و حزب از میان افراد خود نمایندگانی را معرفی می‌کند. اما به منظور جلوگیری از پراکندگی بیش از حد کرسی‌ها در پارلمان، یک اصل دیگر نیز به سیستم انتخاباتی افزوده شده است؛ احزاب باید حداقل پنج درصد از آرای دوم در سطح کشور را به دست آورند تا حق معرفی نمایندگان خود را در بوندستاگ داشته باشند.
این قانون به عنوان «حد نصاب پنج درصد» (Fünf-Prozent-Hürde) شناخته می‌شود. به عبارت دیگر احزاب کوچکی که نتوانند آرای حداقل پنج درصد از مردم کشور را داشته باشند، شایستگی معرفی نمایندگانی را که بتوانند حافظ منافع ملی باشند، ندارند.
طبق حکم دادگاه قانون اساسی فدرال در سال ۲۰۲۴، اگر حزبی کمتر از پنج درصد رأی دوم داشته باشد، اما حداقل سه پیروزی در حوزه‌های انتخابیه کسب کند، می‌تواند وارد بوندستاگ شود. با توجه به این محدودیت، گاهی شهروندان تصمیم می‌گیرند با وجود علاقه به حزب مطلوب خود، حزب دیگری را که آرایی نزدیک‌تر به او دارند، انتخاب کنند؛ چراکه ممکن است شانس حزب خود را پایین‌تر ببینند. به همین دلیل بسیاری از رأی‌دهندگان آلمانی، با وجود تمایل به حزب خود، تا آخرین لحظات هنوز رأی حزبی خود را انتخاب نکرده‌اند تا بر اساس نظرسنجی‌ها به حزبی رأی دهند که حداقل پنج درصد رأی را کسب می‌کند و رأی آنان در پارلمان مورد محاسبه قرار گیرد. به این ترتیب نظرسنجی‌های هفتگی از اهمیت فوق‌العاده‌ای برخوردار می‌شود.
در محیط کوچک‌تر، فرد انتخاب می‌شود؛ چون قابل شناسایی است و صلاحیت او بر اساس ادراک جمعی بررسی می‌شود. اما در محیط بزرگ‌تر، نیاز به سازمان (حزب) است و نمی‌توان به فرد به‌تنهایی اعتماد کرد. حزب به‌عنوان یک سازمان، نوعی از اعتماد جمعی را نمایندگی می‌کند. این وابستگی متقابل میان محیط کوچک‌تر و بزرگ‌تر، نوعی مهار دوگانه ایجاد می‌کند که در آن سازمان یا همان حزب فرد را کنترل می‌کند و افراد نیز به‌عنوان نمایندگانی از مردم بر سازمان کنترل دارند.
3-سازوکار کرسی‌های اضافی و جبرانی: تا پیش از انتخابات اخیر، تعداد نمایندگان بوندستاگ ثابت نبود و در سناریوهای مختلفی ممکن بود بیشتر از ۵۹۸ نفر شود. به‌عنوان مثال در انتخابات پیشین در سال 2017 تعداد نمایندگان به ۷۰۹ نفر رسید. این افزایش نیز بر اساس یک سیستم دقیق و پیچیده است. این سیستم را «کرسی‌های اضافی» (Überhangmandate) و «کرسی‌های جبرانی» (Ausgleichsmandate) می‌نامند:
«کرسی‌های اضافی»: کرسی‌های اضافی زمانی ایجاد می‌شوند که یک حزب در یک ایالت تعداد بیشتری از کرسی‌های مستقیم نسبت به سهم خود از کرسی‌های تناسبی به دست می‌آورد. برای جبران این عدم تناسب، کرسی‌های جبرانی به سایر احزاب اختصاص داده می‌شود تا تعادل حفظ شود. به عبارت دیگر فرض کنید حزبی ۱۰درصد آرا را آورده است و به این ترتیب ۲۰ نماینده حزبی در مجلس خواهد داشت. اما اگر کاندیداهای فردی این حزب در ۲۵ حوزه انتخاباتی نفر برگزیده‌شده باشند و این ۲۵ نفر با رأی مستقیم مردم وارد مجلس شده باشند، لازم است به این حزب کرسی‌های اضافی داده شود و تعداد صندلی‌های این حزب که ۲۰ عدد بود، به ۲۵ کرسی افزایش می‌یابد و به این ترتیب پنج «کرسی اضافی» به نمایندگان این حزب و کل نمایندگان مجلس افزوده می‌شود.
«کرسی‌های جبرانی»: در صورتی که به حزبی کرسی اضافی داده شود، باید با همان تناسب نیز به سایر احزاب همین تعداد کرسی داده شود تا تعادل مجدد برقرار شود. به این ترتیب اگر به همان مثال قبلی برگردیم، اگر حزب فرضی پنج کرسی اضافی کسب کرده و کرسی‌هایش از
۲۰ به ۲۵ افزایش یافته باشد، در حقیقت مانند آن است که کرسی‌هایش ۲۵ درصد (پنج کرسی از ۲۰ کرسی معادل ۲۵ درصد) افزایش یافته است و به همین دلیل کرسی‌های همه احزاب عضو پارلمان به همان نسبت افزایش می‌یابد.
4-انتخاب نامزدهای فهرست حزبی: فهرست نمایندگان احزاب برای انتخابات بوندستاگ معمولا از طریق فرایندهای داخلی حزب انتخاب می‌شود. احزاب معمولا کنفرانس‌ها یا کنگره‌های حزبی برگزار می‌کنند که در آن اعضای حزب به نامزدهای فهرست رأی می‌دهند. این انتخابات داخلی می‌تواند در سطح محلی، ایالتی یا ملی برگزار شود. پس از انتخابات داخلی، فهرست نهایی نامزدها توسط هیئت اجرائی حزب تأیید می‌شود. ترتیب نامزدها در فهرست نیز مهم است؛ زیرا نامزدهای بالاتر در فهرست شانس بیشتری برای انتخاب‌شدن دارند.
برخی احزاب در آلمان از رأی‌گیری آنلاین برای انتخابات داخلی خود استفاده می‌کنند. این روش به اعضای حزب اجازه می‌دهد تا به صورت آنلاین و از راه دور در انتخابات شرکت کنند. رأی‌گیری آنلاین می‌تواند مزایایی مانند افزایش مشارکت، کاهش هزینه‌ها و تسریع در اعلام نتایج داشته باشد. با این حال، استفاده از رأی‌گیری آنلاین نیازمند تضمین امنیت و صحت انتخابات است تا از تقلب و دستکاری جلوگیری شود.
درس‌آموزی‌هایی از سیستم انتخاباتی
سیستم انتخاباتی آلمان را می‌توان سیستمی دانست که بر پایه انگاره‌هایی بسیاری کلیدی شکل گرفته و رشد کرده است. اما شاید مهم‌ترین ویژگی آن را سیستمی برای ایجاد «توازن و تعادل» در قدرت دانست. این توازن و تعادل که کلید اصلی توسعه یک جامعه است، همان چیزی است که برنده نوبل اقتصاد آن را در قالب مفهوم «دالان باریک» صورت‌بندی کرده است. در حقیقت این سیستم رأی‌دهی تلاشی است تا از روش‌های مختلفی قدرت جامعه در برابر قدرت حکومت حفظ شود. در حقیقت این سیستم رأی‌دهی تلاش آلمانی‌ها بوده است تا دموکراسی خود را از شر خطراتی که در طول دوران توسعه خود داشته‌اند، حفظ کنند. مهم‌ترین توازن‌ها و مکانیسم‌های آن عبارت‌اند از:
توازن میان فرد سیاست‌مدار و سازمان سیاسی: حزب به‌عنوان یک ساختار جمعی سیاسی بیش از افراد قدرت شکل‌دهی به سیاست و آینده را دارد. اما واگذاری کامل امور به احزاب و نادیده‌گرفتن افراد نیز می‌تواند به‌سرعت منجر به فاصله‌گیری احزاب از مردم می‌شود. این ساختار رأی‌دهی تلاشی کم‌نظیر برای ایجاد توازن میان فرد و ساختار است. اهمیت حزب به نحوی است که در سال جاری تعداد کاندیداهای مستقل کم شده است. طبق گزارش رئیس کمیسیون انتخابات فدرال آلمان، تعداد نامزدهای مستقل (بدون وابستگی حزبی) در انتخابات بوندستاگ ۲۳ فوریه ۲۰۲۵ به‌طور قابل توجهی کاهش یافته است؛ در انتخابات قبلی، ۱۹۷ نفر به‌عنوان نامزد مستقل شرکت کرده بودند، اما این تعداد اکنون به ۶۲ نفر کاهش یافته است. تنوع بالای احزاب از یک سو و نقش‌آفرینی بزرگ احزاب که اساسا به‌صورت فردی امکان‌پذیر نیست، تمایل به کار جمعی سیاسی در قالب احزاب سیاسی را افزایش داده است.
توازن میان احزاب کوچک و بزرگ: همان‌طور که تعداد کم احزاب در یک کشور منجر به کاهش تنوع انتخاب و افزایش انحصار قدرت می‌شود، از سوی دیگر تعدد بالای احزاب در یک کشور نیز امکان شکل‌گیری نیروهای سیاسی قدرتمند را کاهش می‌دهد. به همین دلیل در سیستم انتخاباتی آلمان، سازوکار پنج درصد ایجاد شده است تا بر اساس آن از تعدد احزاب بسیار کوچک جلوگیری شود. از سوی دیگر از طریق سازوکار کرسی جبرانی، از حذف یک حزب در برابر احزاب قدرتمندتر جلوگیری کند.
توازن میان منافع ملی و منافع منطقه‌ای: نمایندگان مجلس اغلب وکیل و صدای مردم حوزه انتخاباتی خود هستند. اغلب تصمیم‌گیری‌ها، مانند بودجه‌ریزی، تعارضی میان این دو نقش است. نمایندگان مجلس به دلیل پاسخ‌گویی به موکلان‌شان در حوزه انتخاباتی خود، اغلب منافع منطقه‌ای و محلی خود را بر منافع ملی ترجیح می‌دهند. اما در سیستم آلمان به‌ازای نمایندگان محلی، نمایندگانی حزبی وجود دارند که منافع ملی را پیگیری می‌کنند تا از این ضعف نیز جلوگیری شود.
