رئیس مجلس و برنامه هفتم

اینکه چرا رئیس محترم مجلس را خطاب قرار می‌دهم، به این دلیل است که در ساختار تودرتوی نهادی کنونی در جمهوری اسلامی قدرت تغییر فرایندهای خسارت‌بار برنامه‌ریزی در ایران به سران قوای مجریه و مقننه محدود می‌شود. تغییر فرایندهای برنامه مهم است و به هر حال روزی باید در این کشور انجام شود؛ چرا‌که فرصت بسیاری از مردم و از نظام می‌گیرد.

یکم. فرایند تدوین قانون برنامه و آیین‌نامه‌های آن را بنگرید تا ببینید که چقدر زمان‌بر و خسارت‌آور است. از دو تا چندین سال طول می‌کشد. فرایند به‌ ترتیب این‌چنین است که ابتدا در یک وزارتخانه تمهید مقدمات می‌شود؛ سپس در کارگروه‌های بخشی، سپس در بخش‌های مدیریتی سازمان برنامه، سپس در ستاد برنامه، سپس در دولت، سپس در کمیسیون‌های مجلس، سپس در کمیسیون تلفیق، سپس در صحن مجلس، دوباره برای تدوین آیین‌نامه‌های همان برنامه در دستگاه‌ها، سپس در طی سه مرحله در کمیسیون‌های دولت، سپس در صحن دولت و درنهایت ابلاغ آیین‌نامه‌ها گذار دیوان‌سالاری طی می‌شود؛ یعنی حداقل 13 مرحله باید طی شود تا مصوبه‌ای برای اجرا آماده شود. این فرایند حداقل از دو تا چهار سال طول می‌کشد. البته در برخی موارد به 10، 15 سال نیز رسیده است. می‌بینید که این «مناسک دیوانی» چقدر فرصت کشور را می‌گیرد. در این فرایند طولانی چندین بار مسئولان تغییر می‌کنند و در عمل بسیاری از برنامه‌ها اجرائی نمی‌شوند. گم‌شدن مسئولیت‌ها و وظایف، فراموشی دیوان‌سالاری، عدم مشروعیت فرایندی و... نتیجه قهری چنین فرایند طولانی است. یک راه‌حل این است که برنامه‌های توسعه چهارساله باشد و هر دولتی در سه ماه اول خود برنامه توسعه را ارائه و تا شش ماه برای تدوین آیین‌نامه‌ها و «سندهای اجرائی» سیاست‌ها فرصت داشته باشد. این در صورتی امکان‌پذیر است که برنامه به چند محور اصلی کاهش یابد.

دوم. «سیکل سیاسی» و «سیکل سیاستی» در نظام حکمرانی کشور با یکدیگر انطباق ندارد و سبب می‌شود که مسئولیت افراد در قوه مجریه و مقننه گم شود. تداخل دوره چهارساله ریاست‌جمهوری و دوره پنج‌ساله برنامه به گونه‌ای‌ است که اغلبِ افرادی که در مجلس قانون تصویب می‌کنند، در دوره بعدی نماینده نیستند که برنامه‌های مصوب خود را دنبال کنند. به همین‌ شکل کسانی که در دولت برنامه می‌نویسند، مجری نخواهند ماند و گسست مفهومی و نظری بین تدوین‌کننده و مجری پدید می‌آید. راه‌حل آن است که همچنان که گفته شد دوره برنامه‌ها چهارساله باشد و هر دولتی مسئول برنامه‌ای باشد که خود تدوین کرده است. هنگامی که رئیس‌جمهور وزرای خود را به مجلس معرفی می‌کند، باید برنامه توسعه چهارساله را ارائه دهد. نگویید که امکان‌پذیر نیست. تجربه ثابت کرده است که سرفصل برنامه‌ها شباهت بسیاری به هم دارد و اصطلاحا «تفویضی»های برنامه‌های گوناگون توسعه بسیار است؛ بنابراین فرصت سه‌ماهه کافی‌ است؛ چون کسی که رئیس‌جمهور می‌شود، طبق اصول یکی از «رجال سیاسی» است که از وضعیت توسعه کشور و برنامه‌های اصلی آن آگاه است و باید از پیش خود را برای این مسئولیت مهم آماده کرده باشد. البته این مستلزم آن است که یک بار مشکل تداخل حل شود و مثلا برنامه هفتم سال از ابتدای سال 1402 به مدت شش سال دیده شود تا پس از برنامه هفتم برنامه‌ها چهارساله باشند.

سوم. مواد قانون برنامه بسیار زیاد است و معمولا همه آنها به اجرا درنمی‌آید. بسیاری از مصوبات برنامه توسعه در شرح وظایف قانونی وزارتخانه‌ها مندرج است و نیازی به تصویب دوباره آنها در مجلس نیست. کافی‌ است در برنامه‌های اجرائی هر وزارتخانه قرار گیرد و در هنگام تصویب قانونِ بودجه منابع آن مصوب شود؛ بنابراین بهتر است بر چند محور اصلی تمرکز شود تا اجرا و پایش آن امکان‌پذیر باشد و مهم‌تر آنکه دست دستگاه‌های اجرائی براساس شرح وظایف قانونی آنها باز باشد تا انعطاف لازم را در برابر حوادث واقعه داشته باشند. هنگامه‌هایی پدید آمده است که ضرورتی برای رسیدگی به مسئله رانندگان کامیون‌ها، رمزارزها، فناوری‌های مالی، سیاست‌های معطوف به بحران آب و ده‌ها مورد این‌چنینی وجود داشته؛ درحالی‌که دستگاه‌ها درگیر تکالیف برنامه‌ای فرعی‌تر بوده‌اند و فرصت و مسئولیت لازم برای پرداختن به آنها را نداشته‌اند. مثلا در هنگام تجمع کامیون‌داران که به یک بحران عمومی تبدیل شده بود، آنچه در دستور کار کمیسیون اجتماعی دولت بود، موضوعات به مراتب کم‌اهمیت‌تری مانند اصلاحیه‌های آیین‌نامه‌های آموزشگاه‌های رانندگی، فدراسیون‌های ورزشی، بیمه شخص ثالث و... بود.

چهارم. پس از تصویب برنامه توسعه و در راستای «پروژه‌ای‌کردن سیاست‌ها» هر وزارتخانه سه تا پنج «پروژه» اصلی خود را در «سندی اجرائی» منتشر کند. نیازی به تصویب این «پروژه‌های سیاستی» از سوی مجلس یا حتی هیئت وزیران نیست. این اسناد اجرائی شامل مدل مداخله، بودجه و زمان‌بندی اجرائی هر پروژه باشد. به این شکل اولا، مدیران میانی و کارمندان هر دستگاه اجرائی به‌ صورت روشنی می‌دانند که چه وظیفه‌ای دارند و ثانیا، مجلس نیز می‌داند که دقیقا هر وزارتخانه در حال انجام چه کاری باید باشد و به‌راحتی امکان نظارت مجلس فراهم می‌شود. در وضعیت کنونی به‌ دلیل عناوین کلی برنامه امکان نظارت مجلس فراهم نیست. 

‌دوگانه «قانون-آیین‌نامه» برای اجرای سیاست‌ها کافی نیست. آیین‌نامه‌ها که به غلط آیین‌نامه اجرائی نام گرفته‌اند، درواقع مقررات فرعی منشعب از قانون برای یک سیاست است؛ از‌این‌رو برای اجرای برنامه‌های توسعه نیازمند آن هستیم که هر وزارتخانه «سندهای اجرائی» خود را منتشر کند که از ابتدا تا انتها روند اجرای یک سیاست در آن مشخص شده باشد. مدل مداخله، گام‌های اجرائی، زمان‌بندی‌ها، منابع و مسئولیت‌های واحدها برای اجرا مشخص شود. این در‌واقع عبارت‌ است از تبدیل سیاست به پروژه؛ چیزی که در کشور از آن غافل هستیم و یکی از دلایل اجرانشدن سیاست‌ها همین است. چنین سندی دست مجلس را برای رسیدگی و نظارت بر پیشرفت کارها باز می‌کند. نیازی به تصویب این «سند اجرائی» در هیچ‌یک از مصادر رسمی مقررات‌گذاری نیست؛ فقط باید به امضای وزیر برسد. هر وزیر باید موظف به انتشار عمومی برنامه اجرائی خویش برای تحقق برنامه‌های توسعه باشد تا به این شکل مجلس و عموم مردم بدانند که هر سیاستی در چه مرحله‌ای از اجرا قرار دارد.