چند نکته در باب اصل 27 قانون اساسی

پس از درگذشت مهسا امینی و شکل‌گیری تجمعات خیابانی در سال گذشته، مجلس شورای اسلامی طرحی را برای اجرای اصل 27 قانون اساسی توسط مرکز پژوهش‌ها آماده کرد و قصد دارد در کمیسیون مربوطه یعنی کمیسیون امور داخلی و شوراها به بحث و بررسی بگذارد. در این خصوص با توجه به اهمیت و سوابق موضوع و تجمعات صورت‌گرفته در سال‌های پیشین، ذکر چند نکته را لازم و ضروری می‌دانم. تقویت و تضعیف این اصل بر میزان مقبولیت نظام چه در داخل و چه در عرصه بین‌الملل تأثیرگذار بوده و در صورت توجه و اجرای دقیق می‌تواند موجب اعتمادسازی و بهبود کارکردها در حکمرانی شود.

1- اولین نکته مهمی که در این خصوص باید ذکر شود، اشاره به صراحت این اصل است. «تشکیل اجتماعات و راهپیمایی‌ها، بدون حمل سلاح، به شرط آنکه مخل به مبانی اسلام نباشد آزاد است» (اصل 27 ق.ا.). آزادی تجمعات و راهپیمایی‌ها ضمن رعایت تنها دو شرط و بدون احاله موضوع به قانون -برخلاف برخی اصول دیگر از جمله اصل 24 که به آزادی مطبوعات مربوط می‌شود- می‌تواند نشانگر صراحت این اصل باشد. این مهم می‌تواند بیانگر این نکته سلبی باشد که مجلس نمی‌تواند در این زمینه خاص قانون‌گذاری کند. شاید قانون‌گذار اساسی بیم آن را داشته است که مبادا مجلس از طریق قانون عادی آزادی مصرح در قانون اساسی را به بهانه‌های مختلف ‌ یا تحت تأثیر سایر دستگاه‌ها محدود کند. لازم به ذکر است که جمله «به موجب قانون معین خواهد شد» در پیش‌نویس بوده است ولی در جریان بحث حذف می‌شود. از سوی دیگر اصل 71 به مجلس این اختیار را داده است که فقط در حدود مقرر در قانون اساسی قانون وضع کند. درحالی‌که اصل 27 چنین مجوزی به قانون‌گذار نمی‌دهد. بدون تردید ورود به این امر از سوی مجلس مباحث متعددی را از جمله لزوم اخذ مجوز، برخوردهای سلیقه‌ای با اصل موضوع، تخلفات و مجازات‌هایی را پیش خواهد کشید که می‌تواند منجر به خدشه به این اصل قانون اساسی شود.

2- نکته دیگر در باب مسئله آزادی است. با مراجعه به مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی به یک پرسش و پاسخ از سوی عبدالرحیم ربانی‌شیرازی و سیدمحمد بهشتی (نایب‌رئیس) برمی‌خوریم. ربانی‌شیرازی سؤال می‌کند «این تشکیل اجتماعات و راهپیمایی‌ها که آزاد است یعنی آزادی مطلق و هیچ‌گونه قیدی ندارد؟» و بهشتی پاسخ می‌دهد «این مطلب را آقایان گفتند که در اینجا مطلق است یعنی آقایان پیشنهاد قید می‌کنند ولی وقتی مطرح شده به‌خصوص با توجه به زمینه‌هایی که مقداری از آن هم در نطق قبل از دستور بود نظر ما، نظر گروه و نظر خیلی از دوستان این است که اسلام عزیز ما زمینه آزاد امکان رشد و تجلی‌اش بسیار فراوان است» (ص 712) و در جای دیگر می‌گوید «نباید طوری بنویسیم که آنها بتوانند در اصلش مداخله کنند (مقصود دولت است) بلکه باید در نظمش دخالت داشته باشند، این نقطه‌نظر ما بود» (ص 713). در جای دیگر محمد رشیدیان می‌گوید: «این انقلاب زاییده اجتماعات و تظاهرات است... باید بگوییم تشکیل اجتماعات و راهپیمایی‌ها آزاد است یعنی اصل بر آزادی اجتماعات و تظاهرات باشد بعد اگر می‌خواهید شرطی بگذارید» (ص1798). همه نمونه‌های ذکرشده نشان می‌دهد که مسئله آزادی دغدغه مهمی بوده است که خبرگان قانون اساسی قصد جلوگیری از اعمال محدودیت بر آن را داشته‌اند. در واقع اصل بر آزادی اجتماعات است، آزادی مطلق مگر عدم رعایت دو شرط ذکرشده و ازجمله برداشت‌هایی که می‌توان از این اصل داشت عدم لزوم صدور مجوز است و مهم تضمین این آزادی از سوی دستگاه‌های ذی‌ربط است‌ تا مردم بتوانند آزادانه اعتراض و مطالبات خود را بیان کنند. بدون تردید حفظ امنیت تجمعات و جلوگیری از بروز حادثه، نیازمند اطلاع‌رسانی قبلی است و این امر می‌تواند برگزارکنندگان را در برقراری نظم و تأمین امنیت شرکت‌کنندگان در تجمع یاری رساند. به همین دلیل در برخی کشورها علاوه بر مکان‌های مورد نظر تجمع‌کنندگان که نیازمند اطلاع‌رسانی است -نه اخذ مجوز- مکان‌های از پیش تعیین‌شده نیز معرفی می‌شود تا تجمع‌کنندگان بتوانند حتی بدون اطلاع قبلی تجمع خود را برگزار کنند.

3- نکته مهم دیگر شرط «مخل به مبانی اسلام» نبودن تجمعات است. درواقع آنچه در این خصوص مورد بحث قرار می‌گیرد، مفهوم مبانی اسلام است. در این زمینه در سال 1377 استفساریه‌ای توسط وزارت کشور از شورای نگهبان مبنی بر مفهوم «مخل به مبانی اسلام» طرح می‌شود که شورای نگهبان به دلیل مغایرت با آیین‌نامه داخلی خود به آن پاسخ نمی‌دهد. در این زمینه برخی معتقدند مقصود از مبانی اسلام، همان حقیقت اسلام یعنی توحید و نبوت و معاد است و برخی دیگر احکام را نیز به آن علاوه می‌کنند؛ برخی احکام اولیه و برخی حتی احکام ثانویه را. بدیهی است هرچه تفسیر موسع باشد دایره محدودیت‌ها افزایش خواهد یافت و هرچه مضیق، منجر به کاهش محدودیت خواهد شد. لذا از این منظر لازم است ‌مجلس مفهوم نزدیک به نیت قانون‌گذار اساسی را مد‌نظر قرار دهد. بدون تردید در حوزه احکام ثانویه حتی بین فقها نیز اختلاف‌نظر وجود دارد و این اختلافات در حوزه فقه به رسمیت شناخته شده و اگر چنین است پس منطق حکم می‌کند که مجلس نیز این اختلافات را به رسمیت بشناسد و در تدوین قانون به این حوزه ورود نکند.

‌4- نکته دیگر نحوه نظارت بر اجتماعات و راهپیمایی‌هاست. شاید یکی از دغدغه‌های مهم مجلس و دستگاه‌های اجرائی در این زمینه پذیرش مسئولیت از سوی متولیان حقیقی و حقوقی برگزارکننده این تجمعات است. اختلال در امور جاری و ترافیکی شهر، بر‌هم‌زدن نظم عمومی، خسارت به اموال عمومی و در نهایت خدشه به امنیت ملی از مهم‌ترین این دغدغه‌ها هستند. اما به نظر می‌رسد برای برخی موارد ذکرشده راه‌حل‌های انضباطی و برای برخی دیگر نیز در قوانین مربوطه جرم‌انگاری شده است. نظارت پسینی در این خصوص از یک سو منجر به رعایت حقوق شهروندی و احترام به قانون اساسی خواهد شد و از سویی در صورت وقوع حادثه یا جرم قابلیت رسیدگی خواهد داشت. بدیهی است در چنین شرایطی اگر جرمی مانند تخریب اموال عمومی یا ضرب و جرح و... رخ دهد می‌توان مطابق قوانین موجود به آنها رسیدگی کرد و نیازمند قانون جدیدی در این خصوص نیستیم. در مقابل نظارت پیشین در این موارد می‌تواند موجب پیش‌داوری و بهانه‌ای برای جلوگیری از برگزاری تجمعات و درنهایت محدودیتی برای آزادی تجمعات باشد. گذشته از اینکه نظارت پیشین قابلیت اجرا نیز نخواهد داشت.