حکمرانی اقتصادی در هنگامه‌ بحران)2(

جمال رشیدی  -  پژوهشگر سیاست‌گذاری اجتماعی

بخش اول این یادداشت در تاریخ پنجشنبه 4 مرداد منتشر شده است  و حال ‌ ‌بخش دوم «سیاست‌گذاری اقتصادی چند‌وجهی» را با تأکید بر عملیاتی‌سازی توصیه‌های سیاستی پیش می‌نهم تا با شکل‌گیری مباحثات کارشناسی، در بوته نقد قرار گرفته و آورده‌ای احتمالی برای جامعه داشته باشد.

هرم گرمای طاقت‌فرسای تابستان تهران را که به پیشوازم آمده بود، پذیرا بودم تا خود را به آرشیو «مذاکرات مجلس» برسانم. سرمای ناشی از رکود اقتصادی و تورم کمرشکن آن را به پنجه‌افکندن در سیاست‌های اقتصادی، فراخوانده بودم. راه پر‌فراز‌و‌نشیبی را پیش‌رو داشتم و اضطراب از دستورکارهای چالش‌برانگیز، تمام وجود عرق‌خورده‌ام را به چالش می‌کشید. مذاکرات مجلس را که بررسی می‌کردم، انگار خوابی طولانی در این جامعه حکمفرما بوده و پس از هفت دهه، شواهدی یافتم از دوره تاریخی مشابهی که شایسته بود دوباره مرور کنم و به یاد این گزاره افتادم که «چون تاریخ را نخوانده‌ایم، مجبوریم تکرارش کنیم». آری؛ گویا در هنگامه تکرار تاریخ قرار داریم. در لابه‌لای مستندات مربوط به مذاکرات مجلس شورای ملی، به انبوهی از «توصیه‌های» سیاستی برمی‌خوردم و سرگردان از اینکه کدامین را نقطه شروع قرار دهم. گویا مذاکرات تیرماه، پرحرارت و در‌عین‌حال درس‌آموز است. وکیلی را یافتم که در انبوهه وکلای مجلس، بانگ برآورده بود که «اصلا تأسیس شرکت‌هاى سهامى تابع اوضاع و جریانى باید باشد، سرمایه‌اش معلوم باشد، تضمین داشته باشد، سهامى داشته باشد، در هر حال از این قبیل شرکت‌ها هم نداریم و نتیجه این شده است که عده زیادى سرمایه خودشان را نگه دارند براى چه کار، یکى براى خرید زمین که آقا فرمودند، یکى هم براى سفته‌بازى که فرمودید و تذکر دادید در‌صورتی‌که اگر این سرمایه‌ها براى تشکیل شرکت سهامى براى امور تولیدى به کار افتد، در همه امور مملکت تأثیر می‌کند و نرخ بهره هم از آنچه فرمودید کمتر می‌شود» (مشروح مذاکرات مجلس روز پنجشنبه چهاردهم تیرماه 1335). اشاراتی به تشتت سیاست‌گذاری اقتصادی در حوزه صنعت که صاحبان سرمایه را روی‌گردان از گسیل سرمایه به بخش «صنعت» کرده و روند نام‌برده در سال‌های آتی نیز گویا، ادامه داشته است: «در حقیقت به طور تقریب می‌توان گفت که براى ایجاد کارخانه‌ها و توسعه صنعت در کشور قریب 600 میلیون تومان در مدت قلیلى تهیه شده که قریب یک ثلث آن را دولت به صورت وام کمک می‌کند. این را آقایان بدانند که در مدت شش ماه یا 9 ماه، شش میلیون ریال براى طرح‌هاى مفید تولیدى در مملکت به کار افتاده و قریب 400 میلیون تومان آن را خود مردم می‌پردازند و این امر موفقیت بزرگى با توجه و مقایسه سال‌هاى قبل است زیرا چرخ‌هاى دستگاه اقتصادى و تولید با این عمل به کار افتاده است و این عمل نتایجى خواهد داشت که از باب نمونه بعضى از آن ذکر می‌شود. 1- تهیه شغل و کار براى صدها هزار مردم در تمام صنوف و طبقات‌. 2- به کار افتادن سرمایه‌هاى اشخاص در داخل مملکت براى امور تولیدى و منصرف‌شدن از سفته‌بازى و معاملات زمین و خوددارى از فرستادن سرمایه به خارج» (مشروح مذاکرات مجلس روز سه‌شنبه 17 تیر ماه 1337). علاوه بر این تذکرات، داده‌های عینی‌تر بانک مرکزی نیز در قالب گزارش حساب‌های ملی، نشان می‌دهد که از 1339 تا 1391، همچنان عمده گردش سرمایه در حوزه مستغلات بوده است.

با این اوصاف، وقتی به انسان‌شناسی اقتصادی آن دوره بپردازیم، کنشگر حساب‌گری پیش چشمان تصویر می‌شود که به‌شدت تحت تأثیر سیاست‌گذاری‌های اقتصادی است و متناسب با گشودگی فضای سیاست‌گذاری به روی صاحبان سرمایه، به بخش «صنعت» رو می‌آورند و به محض اینکه ضریب اطمینان و امنیت سرمایه‌گذاری در بازارهای رقیب (حتی غیرمولد مانند مستغلات) افزایش می‌یابد، مسیر سرمایه‌شان را تغییر می‌دهند؛ داستانی آشنا برای دهه‌ها گردش سرمایه در سطح کلان اقتصادی که می‌توان ردپای تناسب بین کنشگری اقتصادی صاحبان سرمایه با سیاست‌گذاری‌های اقتصادی را رصد کرد. در یکی از صورت‌جلسات مذاکرات مجلس میانه دهه 1330 ه.ش، چنین به آن پرداخته‌اند: «از لحاظ اقتصادى دارم عرض می‌کنم از یک طرف می‌گوییم که قیمت زمین و معاملات زمین تمام کارهاى اقتصادى را فلج کرده است و کسى نمی‌رود براى کار دیگرى پول خرج کند، چون یک متر زمین می‌خرد، بعد از یک سال به 10 برابر مى‌فروشد، مگر احمق است برود کارخانه درست کند و به جنگ مأموران مالیه و ژاندارمرى و این و آن بیفتد. مردم احمق نیستند بنابراین از آن طرف نقشه‌هایى می‌کشیم و کارهایى می‌کنیم که قیمت زمین را زیاد می‌کند [...]، این دو سیاست با هم تضاد دارد ما هم نمی‌دانیم که چطور باید این تضاد را حل کنیم» (مشروح مذاکرات مجلس روز سه‌شنبه پانزدهم بهمن ماه 1336). پرسش بنیادینی است که از لابه‌لای مشاجرات و مباحثات، به دغدغه‌مندهای کنونی سیاست‌گذاری رسیده است. آیا واقعا هیچ راه‌حلی برای این تضاد نمی‌توان متصور بود؟ یا اینکه با ادامه سیاست‌گذاری‌های اقتصادی گذشته، همچنان مسیر را برای تشکیل انواع سرمایه در بخش مستغلات فراخ نگه داریم؟

اما در این نوشتار سعی خواهم کرد با ارائه صورت‌بندی مستدل، پیشنهادهایی را عرضه کنم تا دیگر متخصصان این حوزه نیز، منت نهاده و وارد گود شوند و پیشنهادها را به محک نقد بگذارند. هر نقدی به پیشنهادهای مطروحه، گامی به سوی حل کلان‌چالش‌های اقتصاد کشورمان خواهد بود و امید که بخش کوچکی از منافع ملی را تضمین کند.

اما از وضعیت کنونی باید شروع کنیم. چه اتفاقاتی در اقتصاد ایران رخ داده که حدود 88 درصد از سهم ثروت خانوارهای ایرانی در قالب املاک و مستغلات، ذخیره می‌شود (باصری و همکاران، 1400). گویا ترسیم آینده‌ای نامطمئن به‌ویژه برای دوره پس از بازنشستگی در نظام‌های رفاهی مانند ایران، بر گرایش خانوارها به صورت ذخیره دارایی‌ها در بازارهای رقیب (مانند مستغلات)، بی‌تأثیر نیست. در‌حالی‌که آمارها برای کشوری مانند آلمان حاکی از آن است که نگهداری دارایی‌ها در قالب املاک و مستغلات، حتی به 37 درصد هم می‌رسد (همان). چرا در بازار ایران، میزان ریسک در بخش‌های مالی، چنان بالاست که عمده خانوارها، بخش چشمگیری از دارایی‌ها را به صورت ذخیره املاک و مستغلات، راکد می‌کنند؟ البته پاسخ بسیار کوتاه است: دخالت و دست‌درازی دولت. شاید آلمانی‌ها از 1948 به بعد، بر‌اساس گفت‌وگوهای همدلانه لودویگ ویلهلم ارهارد، وزیر نامدار اقتصادی‌شان با جامعه، از دخالت‌نکردن دولت در بازارهای پشتیبان «تولید»، اطمینان حاصل کرده‌اند و در کنار سیاست‌های رفاهی تضمین‌کننده زندگی آرام پس از دوره بازنشستگی، میزان ریسک‌پذیری‌شان چنان بالا رفته که عموما دارایی‌های خود را در بازارهای مالی، سپرده‌های دیداری، اوراق قرضه کوتاه‌مدت، سهام شرکت‌های عمومی و صندوق‌های سرمایه‌گذاری (همان) به گردش درمی‌آورند، شاید به خاطر پشتوانه تضمین امنیت سرمایه‌گذاری که اتفاقا اینجاست که دولت باید به گونه‌ای مؤثر، نقش‌آفرینی کند. حال پرسش این است که آیا آلمانی‌ها، منطقی‌تر و عقلانی‌تر از ایرانی‌ها هستند؟ در دام چنین ذات‌گرایی نباید افتاد.

 میزان ریسک‌پذیری‌‌ آنها به تأسی از امنیت تضمین‌شده در حوزه‌های پشتیبان تولید از طریق سیاست‌گذاری‌های اقتصادی «مناسب»، افزایش یافته است؛ اما خانوارهای ایرانی با وجود دخالت‌های متعدد دولت در مهم‌ترین بازار سرمایه (یعنی ‌بورس‌) و همچنین میزان بالای ریسک سرمایه در بخش صنعت و گسیل سرمایه به بخش «بازرگانی» و تمرکز بر واردات، با چه امیدی سرمایه‌های خود را به چنین بازار پرریسکی رهسپار کنند؟ اگر تحلیل بازارهای رقیب «صنعت» و «بورس» (به‌عنوان مهم‌ترین بازار سرمایه پشتیبان تولید) را پیش بنهیم، پی خواهیم برد که مانند دهه 1330 ه.ش، آنچه‌ شالوده رفتار اقتصادی ایرانیان را شکل داده، کمترین میزان ریسک در بازار املاک و مستغلات و گسیل سرمایه از بخش‌های مختلف به این حوزه است. حتی در دوره رونق دهه 1350 ه.ش نیز چنین رفتارهایی نه‌‌تنها در بین دارندگان صاحبان سرمایه کلان، بلکه در بین کسب‌وکارهای بسیار تخصصی همچون طبابت نیز قابل ردیابی است. «مطلبى گفته شد درباره یکى از اطبا‌. من شنیدم که یکى از اطبا ماهى 15 هزار تومان درآمد داشته از طبابت و تخصص دست می‌کشد و می‌گوید بروم زمین بخرم و بسازم و بفروشم و میلیونر شوم. واقعیت هم همین است؛ شما ملاحظه بفرمایید بنز آخرین‌سیستم را چه کسانى سوار می‌شوند آیا وزرا یا وکلا؟ هیچ‌کدام، بلکه تمام مقاطعه‌کارها، معمارها و اشخاصى از آن قبیل (بساز‌و‌بفروش‌ها)» (مشروح مذاکرات مجلس شورای ملی روز پنجشنبه (18) آذر‌ماه 2535 شاهنشاهی [1355]). این داستان آشنای دهه‌ها سیاست‌گذاری اشتباه اقتصادی است که حتی ناخودآگاه کنشگران اقتصادی را شکل داده و خانوارها را به سمت حوزه‌های اقتصادی با کمترین ریسک‌ سوق داده است. کمترین میزان ریسک ناشی از سیاست‌گذاری مالی (به دلیل ضعف سیاست‌های مربوط به مالیات‌های مستقیم) در بخش مستغلات، باعث شده ‌شاخک‌های سرمایه، مسیر کم‌ریسک را انتخاب کند؛ در‌حالی‌که بر اساس برخی بررسی‌های میدانی در کشور آلمان، حدود هشت تا 16 درصد از قیمت کل یک «خانه» در «برلین»، بابت کسورات ناشی از مالیات بر نقل و انتقال و سایر هزینه‌ها، به مصرف‌کننده تحمیل می‌شود. در ایران اما‌ سال‌هاست که طرح‌ها و لوایح معطوف به اخذ مالیات مستقیم از فعالیت‌های حوزه مستغلات، به سنگر ستبر قانون‌گذاران برمی‌خورد و همچنان مستغلات را از تیررس سیاست‌های مالیاتی مصون می‌دارد و بیش از پیش، جاذب سرمایه از بخش‌های دیگر می‌شود. در غیاب سیاست‌های اثربخش مالیات‌ستانی مستقیم از مستغلات، «مسکن» به بخش پیشرو در ایجاد تورم تبدیل شده و در بازه‌های میان‌مدت، تورم ایجاد‌شده در بخش مسکن به بخش مصرف نیز سرایت می‌کند. پرسش این است که چرا در کشورهای اسکاندیناوی که با سیاست‌گذاری‌های مشخص، مسکن را از حالت کالای سرمایه‌ای خارج کرده‌اند، کمترین میزان تورم از طریق بخش مسکن ایجاد می‌شود و در کشورهای مبتنی بر سیاست‌های بازار آزاد و کشورهای با سیاست‌های مالی باز در قبال مستغلات، بیشترین سهم ایجاد تورم در اقتصاد به «مسکن» برمی‌گردد که تجربه 1396 تاکنون در ایران نیز مؤید چنین مدعایی است. 

بر اساس داده‌های میدانی، افزایش هزینه‌های جاری بخش توزیع (اجاره مستغل برای توزیع کالا)، به یکی از دلایل مهم فروپاشی کسب‌وکارها در زنجیره توزیع‌ تبدیل شده است. در مصاحبه با یکی از کسبه بازار تهران، دریافتم که از‌‌ دلایل عمده افزایش قیمت نهایی کالا برای مصرف‌کننده، افزایش هزینه‌های جاری حاصل از استیجار مستغلات است، نه افزایش هزینه تولید کالا. بنابراین طبقه نوکیسه صاحب مستغلات، عملا به یکی از بازیگران اجتماعی ضد‌توسعه صنعتی در ایران تبدیل شده است. «طی شش ماه گذشته تا حالا، همین مغازه روبه‌رو، سه بار اجاره داده شده است؛ چون هر‌کسی که می‌آید بیش از یکی، دو ماه از پس هزینه اجاره برنمی‌آید و تعطیل می‌کند» (زمستان 1402، بازار قم). بنابراین سیاست‌های مالیاتی نامناسب دولت به پشتوانه انفعال قوه مقننه در حوزه تصویب قانون اخذ مالیات مستقیم از مستغلات، بهشت سرمایه‌گذاری مسکن در ایران را رقم زده و آینده تاریکی را ترسیم می‌کند.

نظام تأمین مالی شهرداری‌ها نیز در چهار دهه اخیر به موجب قانون لایحه بودجه مصوب سال 1362 کل کشور و همچنین ‌قانون برنامه «اول» توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، متأثر از گرایش به تعدیل ساختار اقتصادی، شهرداری‌ها را به سمت «خودکفایی کامل» سوق داد و نوعی نظام تأمین مالی در شهرداری‌ها شکل گرفت که به‌شدت وابسته به «ساخت‌وساز» و عوارض ناشی از آنها شد. «مسئله بحران مالی شهرداری‌ها به‌ویژه در شهرهای بزرگ که از کمک‌های دولت برای اجرای برنامه‌های عمران شهری محروم بودند، موجب شد شهرداری‌های کلان‌شهرها به فروش تراکم و درآمدهای حاصل از مجوزهای تغییر کاربری (پذیره) و تخلفات ساختمانی روی آورند» (هادی‌زنوز، 1392). در این میان، بازیگری نهادی به پشتوانه قانون، مهم‌ترین نهاده بازار مستغلات یعنی «زمین» شهری را به کالایی برای تأمین هزینه‌های سرسام‌آور شهرهای ایران تبدیل کرد و عملا جذابیت گردش سرمایه در بخش مستغلات را افزایش داد. حدود 85 درصد از درآمدهای شهرداری پایتخت به گواه خزانه‌دارهای شورای شهر، وابسته به حوزه مستغلات است و چنین وابستگی‌ای صرفا به قانون دهه 1360 برمی‌گردد که مقرر بود شهرداری‌ها مستقل شوند و هزینه‌هایشان را از «کالایی‌کردن» زمین شهری تأمین کنند و این در حالی است که تا بیشینه 45 درصد از هزینه‌های شهرداری «لندن» (به‌عنوان نمونه)، توسط دولت مرکزی تأمین می‌شود.

البته داستان به اینجا ختم نمی‌شود. در دوره‌های مختلف بر اساس تحلیل داده‌های جدول داده-ستانده بانک مرکزی نیز می‌توان دریافت که پیشران اقتصاد، «مستغلات» بوده است؛ اما این یافته، به آن معنا نیست که مستغلات کما‌فی‌السابق، باید کانون توجه بوده و زنجیره تولید پیشینی‌اش را تقویت کرد و هرگونه تضعیف حوزه مستغلات، منجر به لطمه‌زدن به اشتغال می‌شود. گزاره‌هایی از این دست، به آفت سیاست‌گذاری اقتصاد در هفت دهه گذشته ایران تبدیل شده است. این ریل را باید تغییر داد. اگرچه پیشران‌بودن مستغلات یا هر حوزه دیگری بر اساس داده‌های عینی اقتصادی شاید به‌عنوان یک پدیده فارغ از ارزش باید در نظر گرفته شود، اما واقعیات جامعه نشان می‌دهد گسیل سرمایه به حوزه غیرمولد مستغلات، در دوره‌های طولانی‌مدت، تضعیف بخش‌های صنعتی غیرساختمانی را موجب شده است؛ گسیل بیش از حد سرمایه به بخش مستغلات را باعث شده و پیامدهایی همچون لوکس‌گرایی طبقه نوکیسه مربوطه را رقم زده است. باید طرحی نو درانداخت و با صورتبندی سیاست‌های حامی تولید داخلی و سیاست‌های محدودکننده مالیاتی در بخش مستغلات و همچنین سیاست‌های بازدارنده در بخش واردات، به‌گونه‌ای چند‌وجهی، اقتصاد کلان را بازآرایی کرد و در مرحله بعد استراتژی‌ها و سیاست‌های موضعی را در راستای کلان‌سیاست‌های جدید، در دستور کار قرار داد.