ضرورت بازآرایی تقنینی ساختار امنیت ملی در جمهوری اسلامی ایران

محسن تیموری*: بهینه‌بودن کارگزار و ساختار نقشی اساسی در دستیابی به موفقیت ایفا می‌کند. این امر چه در یک شرکت خصوصی و چه در نهاد دولت موضوعیت دارد. در این میان ساختار امنیت ملی از نقشی ممتاز در تأمین رفاه و آسایش و تأمین سعادتمندی مردم برخوردار است. حدیث معصوم علیه‌السلام دائر بر «نعمتان مجهولتان الصحه و الامان» شاهدی بر مدعای پیش‌گفته است. ایفای این نقش ممتاز بی‌آنکه قوانین مناسب در جهت نظام‌مندسازی فعالیت‌های امنیتی و متعاقب آن تضمین پاسخ‌گویی و مسئولیت‌پذیری این ساختارها چه در برابر مردم و چه در برابر حاکمیت وضع شود، ممکن نخواهد بود. منصرف از آثار پیش‌گفته تنقیح قوانین مناسب نقشی مهم در ممانعت از موازی‌کاری‌های بی‌حاصل فیمابین نهادهای مدخل در حوزه امنیت ملی ایفا می‌کند. با نگاهی به مجموعه قوانین مصوب در مجلس شورای اسلامی و بعضی دیگر از نهادهای مقنن -تا آنجایی که در دسترس بود- درمی‌یابیم قوانینی در این حوزه به تصویب رسیده است که در ادامه به توضیح چرایی عدم‌کفایت آن می‌پردازم. از آن میان می‌توان به اساسنامه سپاه پاسداران انقلاب اسلامی مصوب 15/6/1361، قانون تأسیس وزارت اطلاعات مصوب 27/5/1362 قانون نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران مصوب 26/4/1369و قانون تمرکز اطلاعات مصوب سال 1368 مجمع تشخیص مصلحت نظام اشاره کرد. البته در برنامه‌های پنج‌ساله توسعه (برای نمونه ماده 107 برنامه ششم توسعه) و برخی دیگر از قوانین (برای نمونه قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد)، به صورت موردی به بیان بعضی تکالیف و اختیارات ساختارهای امنیت ملی نیز مبادرت ورزیده است. البته بخشی از اختیارات نیز به استجازه‌های موردی مربوط می‌شود. منظور از قوانین در این نوشتار آن دسته از قوانینی است که ضمن درج چرایی و بیان اهداف از تأسیس ساختار، اختیارات و تکالیف بی‌آنکه به تعارض و تزاحم دامن بزند را تعیین و یک نظام قانونی در جهت پاسخ‌گویی و فرایند آن، پیش‌بینی کند. این مهم از آنجا اهمیت مضاعف می‌یابد که کارکرد ساختارهای حوزه امنیت ملی، در ارتباطی تنگاتنگ با ابعاد متنوع از زیست ملت قرار داشته و همین امر ایجاب می‌کند به‌منظور حفظ حریم خصوصی آحاد تا آنجا که قانون به نقض آن حکم نکرده و همچنین ایجاد نظام اداری صحیح که مورد توجه قانون‌گذار اساسی در بند دهم اصل سوم قانون اساسی بوده است، قوانین مزبور به جامعیت به نگارش درآمده، به تصویب رسیده و مهم‌تر از آن در مرئا و منظر نخبگان و امت قرار گیرد.

قانون تأسیس وزارت اطلاعات جمهوری اسلامی ایران بعد از یک رفت‌وبرگشت فیمابین مجلس شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی در 27/5/1362 به تصویب رسید. ماده یک قانون هدف از تشکیل وزارت اطلاعات را کسب و پرورش اطلاعات امنیتی و اطلاعات خارجی و حفاظت اطلاعات و ضد جاسوسی و به دست آوردن آگاهی‌های لازم از وضعیت دشمنان داخلی و خارجی و مقابله با توطئه‌های آنان علیه انقلاب اسلامی کشور و نظام جمهوری اسلامی ایران، بیان کرده است. این قانون را می‌توان یک قانون جامع به‌شمار آورد زیرا در ماده (2) شورایی را در جهت هماهنگی امور اجرائی اطلاعاتی ایجاد کرده و در مواد سوم تا نهم به بیان اختیارات و تکالیف ساختارهای مرتبط با تأمین امنیت ملی از جمله واحد اطلاعات سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، اطلاعات انتظامی، حفاظت اطلاعات سپاه و حفاظت اطلاعات ارتش و نسبت این ساختارها با وزارت اطلاعات مبادرت ورزیده است. مقام معظم رهبری «مدظله العالی» وزارت اطلاعات را مادر و محور اطلاعات برشمرده‌اند. اساسنامه سپاه پاسداران انقلاب اسلامی به جهت چندوجهی‌بودن سپاه به موارد گوناگونی پرداخته که نظام‌مندسازی فعالیت‌های اطلاعاتی این نیرو یکی از آنهاست. در ماده (8) این قانون آمده است همکاری با ارگان اطلاعاتی کل کشور طبق قانونی که به تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید و همچنین بند «و» ماده (15) اشعار می‌دارد واحد اطلاعات مسئول انجام وظایفی است که قانون آن به تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید که با توجه به تقدم زمانی تصویب اساسنامه سپاه در مجلس شورای اسلامی و تأخر تصویب قانون تأسیس وزارت اطلاعات، مواد (5) و (6) قانون تأسیس وزارت اطلاعات را می‌توان به لحاظ قانونی ترجمان بند «و» ماده (15) اساسنامه سپاه برشمرد. البته از سال 1388 سازمان اطلاعات سپاه جایگزین واحد اطلاعات سپاه شد و این جایگزینی محتملا مستند به اسنادی است که تاکنون انتشار نیافته است. علی‌ای‌حال در بررسی فضای آشکار، تاکنون قانونی متضمن اساسنامه سازمان یافت نشده و تنها در برخی قوانین، مجلس شورای اسلامی تکالیفی برای این سازمان مقرر داشته است که از آن نمونه می‌توان به تشخیص امنیتی اعطای تابعیت به متقاضیان دریافت تابعیت ایرانی براساس قانون اعطای تابعیت به فرزند مادر ایرانی و پدر خارجی اشاره کرد. نکته قابل‌توجه آنکه حجم، انواع و کیفیت مأموریت‌های سازمان اطلاعات سپاه با آنچه در مواد (5) و (6) قانون تأسیس وزارت اطلاعات به آن اشاره شده، متناسب نبوده و همین امر، ضرورت بازآرایی تقنینی ساختار امنیت ملی را بیش از پیش آشکار می‌سازد. قانون نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران نیز در مواد گوناگون ضمن بیان اختیارات و تکالیف قانونی آن نیرو، نحوه همکاری فیمابین نیروی انتظامی و وزارت اطلاعات را تشریح کرده است. طبق طرح تحول سازمانی نیروی انتظامی که چندی پیش از آن رونمایی شد، با انتزاع اطلاعات از پلیس امنیت عمومی ناجا، سازمان اطلاعات انتظامی تشکیل شد. حال این سؤال مهم به ذهن خطور می‌کند که آیا طرح تحول سازمانی نیروی انتظامی، اختیاراتی فراتر از آنچه در قانون تأسیس وزارت اطلاعات و قانون تأسیس نیروی انتظامی آمده برای ناجا در نظر گرفته یاقانون تمرکز اطلاعات مصوب 12/02/1368 مجمع تشخیص مصلحت نظام را می‌توان جامع‌ترین و مهم‌ترین قانون در سطح جامعه اطلاعاتی کشور به‌شمار آورد. البته جامع‌ترین به‌منزله بی‌نقصی تام نیست بلکه بدان معناست که تقریبا کلیه شئون مرتبط با جامعه اطلاعاتی را مدنظر قرار داده، هرچند که اجرا و میزان اعتبار آن سال‌هاست که مورد مناقشه است. زمینه گام‌نهادن مجمع به تقنین در این حوزه به درخواست آقای ری‌شهری، وزیر وقت اطلاعات از حضرت امام رحمه‌الله علیه دائر بر تغییر وضعیت حقوقی وزارت اطلاعات برمی‌گردد. امام رحمه‌الله علیه نیز موضوع را به مجمع احاله داده و نتیجه مباحث در مجمع، خود را در قامت قانون تمرکز اطلاعات نشان داد. این قانون از حیث وجود اختیار تدوین چنین قانونی توسط نهاد مصوب‌کننده، فاقد اشکال است اما آنچه وضعیت قانونی برخی از مفاد آن را به محاق امکان و امتناع می‌برد، نسخ ضمنی در برخی قوانین عادی و از همه مهم‌تر عدم اجرای مفاد آن توسط نهادها و مراجع موضوع‌فیه است. همین امر لزوم بازآرایی تقنینی را دوچندان می‌سازد.

یکی از قواعد مهم در تفسیر قانون، سیاق و اوضاع و احوال حاکم بر انعقاد قانون است؛ بنابراین مخاطب باید این نکته را مدنظر قرار دهد که جامعه اطلاعاتی کشور مراحل گوناگونی را طی کرده است. در ابتدای پیروزی انقلاب اسلامی، جامعه اطلاعاتی کشور متعدد بوده و بعد از مدتی قانون‌گذار با تأسیس وزارت اطلاعات، ضمن آنکه میزانی از اختیارات را برای دیگر واحدهای اطلاعاتی در نظر گرفت، مدل تمرکز اطلاعات را برگزید. بعد از آن بنا به دلایلی مجددا به مدل تعدد بازگشت. این امر مختص جامعه اطلاعاتی جمهوری اسلامی ایران نبوده و نگاهی به سیر تاریخی جوامع اطلاعاتی کشورها از جمله آمریکا مؤید تغییراتی از این جنس است. البته این گذار الزاما به معنای تشتت در نظام تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی در دوره 40ساله نبوده بلکه هر بازه زمانی مقتضیات خود را داشته و انباشت تجربه و دانش در یک نظام سیاسی، موجبات تغییر و تحول را فراهم می‌آورد؛ موضوعی که ارتباطی وثیق با طبیعت زیست انسان از ابتدای بشریت تابه‌حال داشته است. شایان ذکر است مفهوم و محتوای تعدد جامعه اطلاعاتی در ایران با تعدد نهادهای اطلاعاتی در دیگر کشورها عمیقا متفاوت است. با این توضیح که تعدد در ایران به معنای هم‌پوشانی کامل وظایف و اختیارات و تعدد در دیگر کشورها، به معنای هم‌پوشانی نسبی یا تفکیک وظایف و اختیارات میان تعدادی از سازمان‌هاست. علی‌ای‌حال جامعه اطلاعاتی جمهوری اسلامی ایران متشکل از دو سطح اطلاعاتی (وزارت اطلاعات، سازمان اطلاعات سپاه و سازمان اطلاعات انتظامی) و حفاظت اطلاعات (حفاظت اطلاعات سپاه، حفاظت اطلاعات ارتش، حفاظت اطلاعات قوه قضائیه و...) است. هرچند تا حدود زیادی حدود و ثغور کارکردی سطح حفاظت اطلاعات فیمابین نهادهای مرتبط واضح و مبرهن است اما با توجه به ایجاد نهادهای اطلاعاتی در چند سال اخیر در سطح اطلاعات، این مهم باوجود آنکه در بعضی قوانین به آن اشاراتی شده اما بعضی تعارض‌ها و تزاحم‌های قانونی را به دنبال داشته است. نقطه ثقل این آسیب، در عدم تثبیت رویکرد هوشمند و لایه‌‌ای به امنیت ملی، نبود مرزهای روشن سیستمی، فقدان ضمانت اجراهای مؤثر، فرایندهای همکاری و سازوکارهای هماهنگ‌‌کننده و عدم کفایت قوانین فعلی و نبود قوانین متضمن اختیارات و تکالیف برخی نهادهای تازه‌تأسیس اطلاعاتی است. این وضعیت فرسایش منابع انسانی به‌عنوان مهم‌‌ترین سرمایه هر سیستم، هدررفت منابع مالی، بروز خلل‌های امنیتی و موازی‌کاری‌های بی‌حاصل را به دنبال خواهد داشت.

بنابراین با عنایت به تغییر محیط امنیت ملی (افزایش تهدیدها و مخاطرات از سوی رقبا و متخاصمین) و بازیگران آن (تأسیس سازمان‌های اطلاعاتی جدید)، تجربیات حکمرانی در کشورهای جهان، عدم کفایت قوانین فعلی در پاسخ به این تغییرات و تفسیرهای شاذ نهادهای امنیت ملی از قوانین مؤید اختیارات و تکالیف خود و از همه مهم‌تر عارضه بالکانیزاسیون اطلاعات (چندپارگی اطلاعات) ضروری است ساختار امنیت ملی از حیث قوانین و مقررات مورد بازآرایی قرار گرفته و نظام جمهوری اسلامی ایران تهیه و تدوین طرح جامع امنیت ملی را مطمح نظر قرار دهد. این قانون باید در چارچوب الگوی اسلامی-ایرانی پیشرفت و نقش ساختارهای امنیت ملی در تحقق تمدن نوین اسلامی به‌ویژه در گذار از دولت اسلامی به جامعه اسلامی نگاشته شود. در این قانون قطعا موضوعات مهمی مانند چگونگی به اشتراک‌گذاری داده‌ها (اعم از داده‌های متضمن حریم خصوصی و داده‌های حاکمیتی) و دسترسی نظام‌مند به آن و ایجاد دفتر اطلاعات ملی و اختیارات آن جایگاهی مهم خواهد داشت.

*دانش‌آموخته دکترای حقوق

همان مواردی است که در قوانین پیش‌گفته به آن اشاره شده است؟