غبارروبی از یک راهکار قدیمی

پیشنهاد انتقال پایتخت سیاسی کشور برای حل چالش‌های تهران مدت‌هاست که در زمان‌های بحرانی از بایگانی بیرون کشیده می‌شود و دوباره تحقق آن مورد بررسی قرار می‌گیرد. مهدی اقراریان، رئیس کمیته نظارت شورای شهر تهران معتقد است با توجه به اینکه موضوعات زیست‌محیطی و سایر موارد تهران برای یک ظرفیت جمعیتی محدود پاسخ‌گو است، یکی از ایده‌هایی که از گذشته تا به امروز درباره تهران مطرح بوده انتقال پایتخت سیاسی از تهران به یکی دیگر از نقاط مستعد کشور است.

او می‌گوید:‌ به نظر می‌آید تهران حتی بعد از انتقال پایتخت سیاسی کماکان پایتخت اقتصادی ایران باقی بماند؛ اما انتقال نهادهای سیاسی از تهران می‌تواند به کاهش جمعیت تهران کمک کند و تعدادی از شهروندانی که متصل به دولت یا سایر دستگاه‌ها هستند با انتقال به منطقه جدید، مجبور به کوچ از تهران می‌شوند و بخشی از جمعیت تهران کاهش می‌یابد. تهران با توجه به شرایط زیست‌محیطی و تاب‌آوری و مطرح‌بودن مسئله زمین‌لرزه و... با مشکل جدی مواجه خواهد شد اگر رشد جمعیت آن ادامه داشته باشد.

اقراریان تأکید می‌کند: چالش مهم و اساسی این است که قرار است تهران تا چه جمعیتی توسعه پیدا کند؟ یکی از این موضوعاتی که در مجلس می‌توانست مورد بررسی قرار گیرد بحث انتقال پایتخت است که با توجه به عمر کوتاهی که از دوره مجلس یازدهم باقی مانده شاید به این دوره نرسد؛ ولی انتقال پایتخت می‌تواند به عنوان یک مطالبه برای مجلس دوازدهم مطرح شود. شهروندان تهرانی حق خود می‌دانند که بتوانند یک زندگی همراه با آسایش و آرامش داشته باشند. امروز زندگی در تهران کمتر با آسایش و آرامش همراه است و شاهد تغییر جمعیت‌پذیری در برخی از مناطق تهران هستیم. تجربه تلخی درباره بسیاری از شهرهای دنیا وجود دارد که در تهران هم این تجربه وجود دارد و آن ایجاد مناطق قرمز هستند که محل شکل‌گیری باندهای فساد و توزیع مواد مخدر و مواردی از این دست است. امروز در تهران شاهد شکاف بسیار جدی بین بعضی از مناطق و محلات هستیم، حضور پررنگ اتباع در برخی از مناطق تهران و مهاجرت مردمی که در این مناطق زندگی می‌کردند مشکلاتی را ایجاد کرده است.

اقراریان ادامه می‌دهد: واقعیتی وجود دارد که نمی‌توانیم چشممان را روی آن ببندیم و این است که تهران حالش خوب نیست و کسی هم برای این شرایط پایتخت برنامه‌ای ارائه نمی‌کند. شورای شهر تهران نسبت به پایتخت دارای وظایف قانونی محدودی است و شاید از دست شورا هم کاری برنیاید و حضور پررنگ سران قوا و یک تصمیم حاکمیتی درباره تهران می‌تواند نجات‌بخش تهران باشد. برداشتم این است که تهران در دهه‌های آینده به عنوان یکی از ابرچالش‌های کشور مطرح خواهد شد.

کارشناسان شهری معتقدند جمعیت در اطراف تهران نشان می‌دهد که تهران به جهت اشتغال و گردش مالی و توزیع ثروت امکاناتش نسبت به بخش‌های دیگر کشور مناسب‌تر است. اگر ما بخواهیم این جمعیت به داخل تهران نیایند در گام نخست باید برنامه‌ریزی‌های لازم درخصوص توسعه حمل‌ونقل ریلی یعنی حمل‌ونقلی سریع، آسان و کم‌هزینه انجام دهیم تا اگر فردی در ۱۰۰ کیلومتری تهران زندگی کند با سرعت بتواند خود را به تهران برساند اما برای اشتغال، زندگی خود را به تهران نیاورد.

به اعتقاد آنها برای توقف کوچ جمعیتی به تهران باید در مقیاس کشوری قطب‌های رقیب برای تهران تعریف کنیم، در این سال‌ها سرمایه‌گذاری در کشور به اندازه‌ای نبوده که این قطب رقیب ایجاد شود. به طور مثال بزرگ‌ترین حجم سرمایه‌گذاری در صنعت نفت در منطقه عسلویه اتفاق افتاده که در دوره‌هایی بسیاری از متخصصان ما با میل و رغبت این منطقه را برای اسکان و اشتغال انتخاب کرده‌اند و ما باید همین مسیر را در عدم تمرکز دنبال کنیم. اگر تراکم را در سطوح مسکونی به همین شکل متمرکز بالا ببریم یعنی قصد داریم به سمت بحران بدویم و به جای آنکه مشکلات را حل کنیم به سمت مشکلات حرکت می‌کنیم.

پیروز حناچی شهردار سابق تهران در اظهارنظری قدیمی درخصوص انتقال پایتخت گفته است:‌ تفاوتی نمی‌کند که پایتخت را چگونه و به کدام نقطه ببریم زیرا در هر نقطه‌ای که این‌گونه مدیریت کنیم بعد از مدتی دوباره با همین مشکلات مواجه می‌شویم، درخصوص انتقال پایتخت چند نظریه وجود دارد. نخست کسانی که گمان می‌کنند با انتقال پایتخت مشکلات تهران حل می‌شود در حالی که چنین نیست، مشکلات بر سر جای خود است و ما بخشی از این مشکلات را با عدم تمرکز به نقطه‌ای دیگر می‌بریم که با همین سبک مدیریت همین اتفاقات تکرار می‌شود. ژاپنی‌ها سال‌هاست که در حال بررسی انتقال پایتختشان هستند و هنوز به جمع‌بندی روشنی نرسیده‌اند. 

حیدر لطفی، افشین متقی و موسی صادقی در پژوهشی با عنوان ابعاد جغرافیای سیاسی مکان‌یابی و انتقال پایتخت در ایران در سال 93 در نشریه برنامه‌ریزی منطقه‌ای، موضوع انتقال پایتخت را بررسی کردند. یافته‌های پژوهش حاکی از این است که از دیدگاه جغرافیای سیاسی، در انتخاب و مکان‌یابی پایتخت عواملی نظیر: قابلیت هسته‌ای مکان پایتخت، ارزش معنوی و نقش فرهنگی مکان پایتخت و ایجاد وحدت و تجانس فرهنگی یا کنترل تفاوت‌های فرهنگی، گروه ملی مسلط و یا خاستگاه قومی حکومت، ارتباط خارجی، موقعیت استراتژیک و دفاعی، مصالحه سیاسی، موقعیت مرکز ثقل جغرافیایی، دسترسی به راه‌های ارتباطی و مواصلاتی داخلی، تغییر در رویکردها و سیاست‌های حکومت، شرایط زیست‌محیطی منطقه، مشکلات مدیریت بهینه پایتخت و مسائل امنیتی مؤثر است. در پاسخ به سؤال دوم، مهم‌ترین عوامل طرح پایتخت در ایران، تمرکز شدید جمعیتی، اقتصادی و قرارداشتن روی گسل زلزله شناخته شده‌اند.

در سال 94 نیز پژوهش دیگری با عنوان فرصت‌ها و چالش‌های انتقال پایتخت در دومین کنفرانس بین‌المللی علوم جغرافیایی منتشر شد. نویسندگان در این پژوهش تأکید داشتند: پایتخت به عنوان مهم‌ترین شهر هر کشور، نقش اساسی در اداره کشور و زندگی ملت‌ها دارد. تا سال 2000 کشورهای زیادی اقدام به انتقال پایتخت کرده‌اند که هرکدام دلایل خاص خود را برای انتقال پایتخت دارد. در پاکستان، قزاقستان و ترکیه دلایل دفاعی مطرح شد. در حالی که در بلیز این جابه‌جایی به دلیل بلایای طبیعی صورت گرفت. ایران کشوری است که بنا به دلایلی مانند ترافیک آلودگی هوا، زلزله‌خیزبودن و تمرکز جمعیت در شهر تهران، می‌کوشد تا پایتخت خود را انتقال دهد. این پژوهش قصد دارد ضمن بررسی چرایی انتقال پایتخت در کشورهای مختلف جهان، فرصت‌ها و چالش‌های انتقال پایتخت در ایران مورد مطالعه را قرار دهد و به دنبال راه‌حلی مناسب برای برون‌رفت از مشکلات فعلی در کلان‌شهر تهران باشد. روش مقاله، با توجه به ماهیت نظری آن توصیفی_تحلیلی است و گردآوری داده‌ها به روش کتابخانه‌ای و اسنادی انجام شده است. نتایج تحقیق حاکی از آن است که عواملی مختلف مانند: قابلیت هسته‌ای، نزدیک‌بودن به مرکز کشور، تنوع فرهنگی، مسائل زیست‌محیطی، عامل سنت- تاریخ، قابلیت استراتژی و دفاعی مناسب و... در مکان‌گزینی پایتخت بسیار اهمیت دارند که بر اساس تجارب بسیاری از کشورهای جهان، یکی از مؤثرترین شیوه‌های موجود، انتقال و جابه‌جایی نقش‌های سیاسی، اداری و اقتصادی شهر تهران به سایر نواحی کشور باشد تا بدین وسیله از بار جمعیتی، معضل ترافیک، آلودگی هوا و سایر مشکلات شهر تهران کاسته شود.

کمتر در این سال‌ها از امکان‌پذیربودن انتقال پایتخت سخن گفته شده است. از زمانی که راهکار ساماندهی به جای انتقال پایتخت از میان گزینه‌های روی میز انتخاب شد تا به امروز هر بار که موضوع انتقال پایتخت مطرح می‌شود، به عنوان امری نشدنی با آن برخورد شده است. هزینه‌های بالای این انتقال یکی از موانعی است که مخالفان انتقال پایتخت مطرح می‌کنند. با وجود این انتقال پایتخت همیشه به عنوان یکی از راهکارهای مشکلات تهران در دستور کار بوده است.

در سال 98 در پژوهشی که شبکه کانون‌های تفکر ایرانیان انجام داده، امکان‌سنجی اقتصادی انتقال مرکز سیاسی و اداری بررسی شده که نشان می‌دهد این انتقال هزینه‌ای روی دست دولت نخواهد گذاشت.

این پژوهش نشان می‌داد انتقال پایتخت امری «شدنی» است و تحقق این امر نه تنها نیازی به صرف مبالغ کلان از محل بودجه عمومی کشور ندارد و سرمایه لازم می‌تواند از محل سرمایه‌گذاری بخش خصوصی تأمین شود، بلکه با اجرای صحیح آن علاوه بر امکان درآمدزایی برای دولت، در فضای کسب‌وکار کشور نیز رونق ایجاد می‌شود.

به اعتقاد پژوهشگران این تحقیق در 50 سال گذشته، ملاحظات مالی و عدم کفایت منابع کشور، بزرگ‌ترین مانع انتقال مرکز سیاسی و اداری بوده است. از آنجا که این موضوع از چند دهه پیش مطرح بوده، نظرات موافق و مخالف بسیاری درخصوص آن مطرح شده است اما در اغلب موارد، پس از طرح مباحث مربوط به «چرایی و ضرورت»، بلافاصله سمت‌وسوی ابهامات، حول محور «امکان‌پذیری» شکل گرفته و با توجه به وجود شبهات و ابهامات مربوط به اثرات ناشناخته مالی و اجرائی؛ انتقال مرکز سیاسی و اداری امکان‌ناپذیر تلقی شده است.

نتایج بررسی‌های امکان‌سنجی مالی نشان می‌داد که انتقال مرکز سیاسی و اداری کشور به منطقه‌ای با فاصله زمانی متوسط از تهران، با توجه به اهداف انتقال، پاسخ مناسب‌تری نسبت به سناریوهای فاصله دور، نزدیک و داخل تهران است؛ فاصله‌ای بین ۴۵ دقیقه تا دو ساعت از یکی از پایانه‌های مواصلاتی تهران که امکان تردد روزانه برای کارکنانی که به هر دلیل امکان تغییر مکان اقامت خود را ندارند فراهم می‌کند، نسبت به سناریوهای مرکز اداری نزدیک یا مرکز اداری دور از تهران مناسب‌تر است.

یکی از نکات مبنایی مهمی که باید به آن توجه شود و در محافل کارشناسی درباره آن سخن به میان می‌آید، آن است که انتقال پایتخت سیاسی و اداری کشور به نحوی که منجر به تحقق بخشی از اهداف تأمین امنیت مرکز سیاسی و اداری شده و تمرکززدایی از تهران را محقق کند، مطمئنا همراه با مهاجرت جمعیت زیادی از کارمندان دستگاه‌های انتقال‌یافته و خانواده‌هایشان در بازه زمانی کوتاه به شهر جدید سیاسی و اداری خواهد بود. در شرایط کنونی هیچ شهری در کشور قادر نیست این بار جمعیتی را به طور دفعی به زیرساخت‌های موجود در خود بیفزاید؛ بنابراین در این گزارش، فرض محاسبات مالی بر مبنای شهری برنامه‌ریزی‌‌شده تدوین شده است.

بحث‌های زیادی درباره انتقال پایتخت به یکی از شهرهای موجود در فضای کارشناسی و رسانه‌ای کشور مطرح می‌شود اما حتی در صورت انتقال پایتخت سیاسی و اداری کشور به شهر موجود نیز با وجود هزینه بیشتر تملک اراضی به‌منظور توسعه شهری، بخش عمده‌ای از زیرساخت‌های لازم باید در حاشیه آن ایجاد شده و بر بافت قدیمی اضافه شود تا بتوان این حجم از جمعیت را در شهر موجود اسکان داد.

همچنین انتقال این حجم از جمعیت به یکی از شهرهای موجود در مدت کوتاهی، شهر مقصد را شبیه تهران خواهد کرد. پس می‌توان نتیجه گرفت در صورتی که هزینه تملک اراضی خصوصی وجود نداشته باشد، در مدل اقتصادی و برآورد هزینه‌های زیرساختی تفاوت چندانی میان انتقال به حاشیه یک شهر موجود یا انتقال به یک شهر برنامه‌ریزی‌شده وجود ندارد.

هرچند در واقعیت، انتقال مرکز سیاسی و اداری به شهر موجود یا حاشیه آن، هزینه زیادی در ادامه انتقال در پی خواهد داشت و مسائل کلان‌شهر تهران به آن منتقل خواهد شد، چون زیرساخت اساسی از اول تعبیه نشده است.

محاسبات اولیه تیم تدوین این گزارش، نشان می‌داد که با انتقال مراکز سیاسی و اداری کشور، بیش از ۶۰ هزار شغل در دستگاه‌های حاکمیتی که به امور ستادی در سطح ملی مشغول‌اند کاندیدای انتقال خواهند بود که با احتساب بُعد خانوار و مشاغل خدماتی و… جمعیت تقریبی مرکز سیاسی و اداری جدید قریب به یک میلیون نفر خواهد بود؛ بنابراین تدوین این پژوهش با فرض انتقال به «شهر برنامه‌ریزی‌شده» و اجتناب از انتقال جمعیت به بافت شهری موجود صورت گرفته است تا ضمن تأکید بر اشتباه‌بودن انتقال جمعیتی به بزرگی ذکرشده به شهری با زیرساخت‌های از قبل موجود، به کران حداکثری در محاسبات هزینه‌ای نیز دست پیدا کرده باشد.

پایتخت سیاسی و اداری جدید، هرچه به تهران نزدیک‌تر باشد، امکان تردد و مسافرت روزانه از تهران به آن بیشتر از زمانی است که بُعد مسافت تا تهران باعث شود زمان رفت‌وآمد روزانه برای عموم کارکنان اداری ساکن تهران، تا آستانه غیرمنطقی‌شدن زیاد شود و اسکان در شهر جدید گزینه‌ای منطقی‌تر به نظر آید.

معیارهای اثرگذار بر تعداد شهروندان ساکن در پایتخت سیاسی و اداری جدید کشور، به دو فاز مستقل، قابل تقسیم‌بندی است؛ یکی از فازها، شمول یا عدم شمول دستگاه‌های مختلف حاکمیتی است که می‌توان درباره آن، سناریوهای مختلفی را تدوین کرد.

سه سناریوی مختلف از دستگاه‌ها و نهادهای کاندیدای انتقال در نظر گرفته شد. در سناریوی کمینه، صرفا دستگاه‌های دولتی و در سناریوی بیشینه دولت، قوای مقننه و قضائیه، ستاد اصلی نیروهای مسلح و نهادهای حاکمیتی ذیل بیت رهبری به شمار آمده و تعداد تقریبی کارکنان ستادی هرکدام از آنها با توجه به برخی استانداردها محاسبه شد. فاز دومی که در تعداد شهروندان اسکان‌یافته در پایتخت سیاسی و اداری جدید اثرگذار است، فاصله شهر مذکور تا تهران است.

در حالتی که فاصله شهر جدید تا تهران، امکان تردد روزانه را امکان‌پذیر کند، همواره درصد قابل‌توجهی از جمعیت اداری شهر، محل سکونت خود را از تهران منتقل نخواهند کرد و در سوی مقابل، اگر فاصله زمانی تردد از تهران تا شهر جدید به صورت عرفی زیاد باشد، برای اغلب کارکنان اداری مشمول انتقال، تغییر محل سکونت امری معقول‌تر خواهد بود. در فاز دوم نیز سه سناریو بر اساس زمان لازم برای تردد روزانه میان تهران تا پایتخت سیاسی و اداری جدید در نظر گرفته شد.

منظور از انتقال مرکز سیاسی و اداری کشور، جابه‌جایی تمامی قوا، نهادهای تصمیم‌گیر، مراکز فرماندهی نیروهای نظامی و انتظامی، ستادهای مرکزی تمامی دستگاه‌های کشوری و لشکری و همه بخش‌های مربوط به شهر جدید است که از محل بودجه عمومی کشور به صورت کلی یا جزئی ارتزاق می‌کنند و باقی‌ماندن آنها در تهران ضرورتی از جنس ارتباط مستقیم و ارائه خدمات به مردم تهران ندارد؛ برای مثال، جابه‌جایی دولت به معنای لزوم جابه‌جایی تمامی معلمان مدارس دولتی تهران نیست؛ زیرا معلمان مانند بسیاری دیگر از صاحبان مشاغل از جمله پزشکان، پلیس‌ها، متولیان اداره امور آب‌وفاضلاب، گاز و برق، دادگاه‌ها و دادسراها، شوراهای حل اختلاف و... در هر شهری به ارائه خدمت مستقیم به مردم همان شهر مشغول هستند اما در مثال فوق، وزیر آموزش‌وپرورش و معاونان او مانند آن معلم مدرسه دولتی نبوده و تفاوتی نمی‌کند در کدام شهر مشغول انجام وظایف خود باشند.

یکی دیگر از معیارهای مستقلی که بر هزینه‌های انتقال مرکز سیاسی و اداری از تهران مؤثر است، میزان فاصله شهر جدید از تهران است که مشابه معیار گزینش نهادی، سایر برآوردهای بعدی را در یک طیف کمینه و بیشینه قرار می‌دهد، شهر جدیدی که از آن به عنوان مرکز سیاسی و اداری جدید کشور یاد شود، هر‌چه به تهران نزدیک‌تر باشد، به دلیل سهولت رفت‌وآمد، جمعیت کمتری برای اسکان در آن شهر اقدام کرده و همچنین اغلب خدمات خود را نیز از تهران دریافت خواهد کرد اما با دورترشدن مرکز سیاسی و اداری از تهران، تغییر محل اسکان و رفت‌وآمد روزانه به محل کار دشوارتر  می‌شود و بر جمعیت شهری ساکن در شهر جدید افزوده می‌شود. همچنین برای تأمین خدمات شهری مورد نیاز ساکنان، نیاز به تعریف مشاغل خدماتی جدیدی خواهد بود که مجددا بر جمعیت ساکن شهری خواهد افزود.

با انتقال مراکز سیاسی و اداری کشور، بیش از ۶۰ هزار شغل در دستگاه‌های حاکمیتی که به امور ستادی در سطح ملی مشغول‌اند کاندیدای انتقال خواهند بود که با احتساب بُعد خانوار و مشاغل خدماتی و… جمعیت تقریبی مرکز سیاسی و اداری جدید نزدیک به یک میلیون نفر خواهد بود.

این سه سناریو به ترتیب عبارت‌اند از «بافت شهری جدید نزدیک یا چسبیده به تهران»، «ساخت شهری برنامه‌ریزی‌شده با فاصله متوسط از تهران» و «ساخت شهری برنامه‌ریزی‌شده در فاصله دور از تهران». ملاک تقسیم‌بندی فواصل در این گزارش به جای واحدهای رایج اندازه‌گیری مسافت؛ بار روانی عام ادراک‌شده توسط اغلب ساکنان تهران از زمان لازم برای جابه‌جایی در هر‌کدام از سناریوهای یادشده است، زیرا در تهران، آنچه بیش از متراژ ظاهری مسافت مهم است، مدت‌زمانی است که به‌طور عرفی می‌توان آن را طی کرد.

از آنجا که فاصله از تهران به عنوان یک عامل روانی می‌تواند تعداد کارکنان اداری ساکن در شهر جدید و تعداد رفت‌و‌آمد‌کنندگان را تعیین کند، به عنوان یک عامل مستقل در نظر گرفته شده است؛ برای مثال در یک سایت اداری چسبیده به تهران، پس از طی مدت‌زمان لازم برای اتمام فرایند انتقال مرکز سیاسی و اداری کشور مثلا تا ۲۰ سال آینده، بار دیگر مشاهده می‌شود که اکثر جمعیت کارمندان اداری آن در تهران ساکن خواهند بود. این وضعیت درباره سناریوی متوسط پس از گذشت زمان مذکور نیز با اختلاف بیشتری وجود دارد و مسلما همواره بخشی از کارمندان به دلیل مشکلات یا عادت به زندگی در تهران، تردد روزانه به محل کار خود در شهر جدید را ترجیح خواهند داد. فقط در صورتی تمامی کارمندان اداری دستگاه‌های کاندیدای انتقال، مکان زندگی خود را تغییر خواهند داد که تردد روزانه به‌هیچ‌وجه منطقی نباشد. 

سناریوی دور تقریبا چنین حالتی دارد.