از چاله به چاه رؤیاپردازی در برنامه هفتم توسعه

موضوع بازنگری در حاکمیت میادین هیدروکربوری و تفکیک وظایف حاکمیتی، تنظیم‌گری و تصدی‌گری در توسعه میادین هیدروکربوری یکی از مواردی است که در سال‌های اخیر و بعد از تصویب قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت در مجلس شورای اسلامی (مصوب سال1391) به نقل محافل برخی اندیشکده‌های علمی فعال در حوزه انرژی تبدیل شده است. به اعتقاد این اندیشکده‌ها تغییر نسبت به شرایط فعلی می‌تواند به‌عنوان یک راهکار برای افزایش تولید نفت و گاز مطرح شود، حال آنکه برخی کارشناسان ایده‌های مطرح‌شده را خام پنداشته و معتقدند این ایده‌ها به‌مثابه رفتن از چاله به چاه خواهد بود.

شرکت ملی نفت ایران در سال‌های دور و نزدیک به‌عنوان پول‌سازترین شرکت اصلی در مجموعه چهار شرکت اصلی زیرمجموعه وزارت نفت با عقبه بیش از صد سال دانش فنی علاوه بر انجام توسعه میادین (اعمال حاکمیت از سوی وزارت نفت و دولت و در‌عین‌حال انجام وظایف تنظیم‌گری با استفاده از پیمانکاران طی قراردادهای EPC و...‌ یا عقد قراردادهای خدماتی مانند بیع متقابل و اخیرا IPC)، همواره به‌عنوان یک شرکت دولتی و حاکمیتی به انجام وظایف خویش پرداخته است.

اخیرا و با تعریف مقوله‌های حاکمیتی، تنظیم‌گری و تصدی‌گری در وزارت نفت و با الگوگیری ناقص از حاکمیت انرژی در برخی کشورها مانند نروژ عده‌ای بنا را بر این امر مستحکم نهاده‌اند که با جداسازی فعالیت‌های شرکت ملی نفت و تبدیل این شرکت به یک شرکت صرفا اپراتور  یا یک شرکت اکتشاف و تولید، وظایف حاکمیتی و تنظیم‌گری کلا به مجموعه وزارت نفت (که البته وزارت نفت همان ستاد وزارت نفت است و نه بیشتر) تفویض شود.

این در‌حالی است که مطابق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در مدل توسعه میادین کشور نروژ، NPD (The Norwegian Petroleum Directorate) بازوی فنی و تخصصی وزارت نفت در فرایند توسعه میادین نفت و گاز متشکل از ۸۰ تیم تخصصی است که ضمن اولویت‌بندی توسعه میادین تمامی مراحل صدور مجوز تولید اعم از صدور فراخوان واگذاری پروانه بهره‌برداری، اخذ پیشنهاد‌های فنی و اقتصادی شرکت‌کنندگان در فراخوان و بررسی و مذاکره با آنان را مدیریت می‌کند. در بخش اجرا نیز این نهاد ضمن اعمال نظارت‌های فنی و اقتصادی از طریق گزارش‌گیری‌های مستمر روزانه، ماهانه و سالانه بر فعالیت شرکت‌های نفتی فعال در مناطق نفتی نروژ، مدیریت برنامه توسعه میدان را نیز بر عهده دارد. نکته بسیار مهم‌تر حضور میدانی و اعمال نظارت بر عملیات توسعه بوده که برای این مهم دولت نروژ در ابتدای طراحی این مدل قراردادها، شرکت‌های بین‌المللی حاضر در کنسرسیوم را ملزم می‌کرد که نقش اپراتوری در اختیار استات‌اویل (شرکت دولتی) باقی بماند.

اما نکته قابل‌توجه اینکه در کشور نروژ بعد از 15 سال حمایت و بعد از رشد و ارتقای قابل‌توجه شرکت استات‌اویل، زمان کاهش‌ حمایت‌ها و قرارگرفتن استات‌اویل در یک فضای رقابتی فراهم شد در نتیجه طی سال‌های 1985 تا 1990 حمایت‌ها به‌تدریج لغو شد. بعد از سال 1990 باوجودحذف برخی از مهم‌ترین مکانیسم‌های حمایتی از شرکت استات‌اویل، سهم بالای 65درصدی شرکت‌های نروژی (شامل سهم دولت و دیگر شرکت‌های داخلی) در توسعه میادین همچنان به قوت خود باقی مانده که نشان‌دهنده بلوغ و تکامل این شرکت‌ها به‌ویژه استات‌اویل در زمینه رقابت با شرکت‌های بین‌المللی در شرایط تقریبا برابر است.

پس از ذکر مقدمه فوق باید گفت: طرفداران تفکر تفکیک شرکت ملی نفت از وزارت نفت و تبدیل آن به یک شرکت تولید و توسعه، در نخستین گام طی چند سال اخیر با تعریف پروانه اکتشاف، توسعه و بهره‌برداری برای میادین سعی کرده‌اند تا توسعه میادین توسط شرکت‌های E&P را با حذف انحصار شرکت ملی نفت در مقوله توسعه میادین نشان دهند.

این در حالی است که شرکت ملی نفت ایران اینکه اساسا به دنبال انحصاری‌کردن توسعه میادین نبوده اما معتقد است چنین مقوله‌ای در ابتدا با امکان‌سنجی پتانسیل شرکت‌های E&P غیردولتی و یا خصولتی در داخل کشور باید مدنظر باشد. تجربه شکست‌خورده قراردادهایEPC-EPD با تأمین مالی که در آن 34 بسته (به انضمام بسته مسئولیت‌های اجتماعی) در راستای بهبود تولید و برداشت میادین شرکت‌های مناطق نفت‌خیز جنوب، نفت مرکزی و فلات‌قاره با شرکت‌های اکتشاف و تولید داخلی تعریف شد، می‌تواند گواهی بر این مدعا باشد که واقعا توان موجود در شرکت‌های داخل کشور به چه میزان خواهد بود.

عده‌ای در همان زمان بر این عقیده بودند که برای تقویت شرکت‌های داخلی باید قراردادهای مذکور منعقد می‌شد ولی برخی کارشناسان معتقد بوده‌اند که برای توانمندسازی شرکت‌های داخلی نیازی به عقد 33 بسته کاری با آنها نبوده به نحوی که بالاجبار برخی شرکت‌ها بدون داشتن نیروی انسانی متخصص و کافی و ضعف مفرط در تأمین کالا با انعقاد قرارداد در چندین بسته، تنها موجب تأخیر در پروژه‌ها شده و حتی برخی از آنها لغو یا کاهش کاری را تجربه کرده‌اند. همچنین تجربه انعقاد تعداد معدودی از قراردادهای نهایی توسعه میادین در قالب IPC با شرکت‌های E&P از چند‌ده تفاهم‌نامه اولیه انجام‌شده گواه دیگری بر این مهم بوده که اساسا مسئله انحصار در مقوله توسعه میادین در رابطه با عملکرد شرکت ملی نفت ایران مطرح نبوده‌ بلکه از طرف دیگر در صورت معطل نگه‌داشتن برنامه توسعه میادین به توان داخلی و امکان حضور خارجی‌ها در برخی موارد ممکن است موجب خسران بزرگ‌تری برای کشور شود.

پس از ذکر موارد فوق و لزوم بازبینی تجربه موجود از توان شرکت‌های E&P داخلی، یکی دیگر از موارد مهم در خروج شرکت ملی نفت از فضای به‌اصطلاح انحصاری و یکی از زیرساخت‌های مهم درخصوص تغییر نگرش مجموعه دولت (ستاد وزارت نفت) به شرکت ملی نفت در راستای دستیابی به رسالت حاکمیت در مجموعه وزارت نفت، شفاف‌سازی رابطه مالی بین شرکت ملی نفت و وزارت نفت است؛ موضوعی که به‌صورت یک بند قانونی در قانون بودجه سال‌های 1400 و 1401 از سوی مجلس شورای اسلامی به دولت تکلیف شد. در این خصوص یکی از اقدامات صورت‌گرفته و تکلیف‌شده به شرکت ملی نفت، تعیین Fee (دستمزد) در برابر تولید هر بشکه نفت در میادین در‌حال تولید تحت مدیریت آن شرکت بود تا بتوان به نحوی رابطه دستمزد 

(Fee per Barrel) جایگزین سهم 14.5 درصدی شرکت ملی نفت از توسعه و تولید از میادین شود؛ به‌نحوی‌که شرکت ملی نفت در قبال تولید هر بشکه از میادین در‌حال بهره‌برداری تحت مدیریت خود و به عاملیت شرکت‌های تابعه‌اش (که به نحوی عملا نقش تصدی‌گر را بازی می‌کنند) مبلغی پاداش (بهتر بگوییم حق‌العمل کاری) به عنوان Fee (دستمزد) دریافت کنند. اجرائی‌کردن این زیرساخت امکان رقابتی‌کردن فرایند واگذاری توسعه میادین بین شرکت ملی نفت و سایر شرکت‌های E&P را تسریع می‌کند اما قابل ذکر است که در‌حال‌حاضر حتی ابتدایی‌ترین موضوع قبل از تعریف فی در هر میدان یعنی تعیین تکلیف موضوع میزان نفت، آب و گاز تولیدی (دبی) هر میدان به دلیل وجودنداشتن سیستم دقیق اندازه‌گیری دبی نفت خام (metering) توسط وزارت نفت عملیاتی نشده است. بر همین اساس عملا تعریف رابطه مالی به‌عنوان اولین موضوع در تغییر حاکمیت شرکتی بود که در بودجه 1400 و 1401 عملی نشده است.

لازم به ذکر است برخی از ابتدایی‌ترین پیش‌زمینه‌ها و زیرساخت‌های موردنیاز برای انجام اصلاحات ساختاری موردنظر به شرح ذیل است:

1. انجام مطالعه جامع و کامل توسط یک مؤسسه صاحب صلاحیت و مستقل درباره لزوم و ضرورت اجرای طرح در ایران، مبانی و ملزومات اجرائی (قانونی، ساختاری، مالی و ....)، عواید طرح، نحوه اجرا و روش‌های کاهش اثرات منفی

2. اصلاح رابطه مالی شرکت ملی نفت و دولت اعم از نرم‌افزاری و سخت‌افزاری

3. اطمینان از شفافیت مالی حاکم بر نظام پولی و بانکی و به‌کارگیری مدل قراردادهای تسهیم تولید (Production Sharing)

4. ایجاد یک نهاد تنظیم‌گر متخصص و فنی ذیل وزارت نفت با دسترسی برخط بر آخرین اطلاعات میادین، برخورداری از دانش مطالعه میادین و دارای ساختار مذاکره فنی، اقتصادی و حقوقی

5. ایجاد ساختار نظارت بر توسعه میدان به‌منظور رصد رفتار توسعه‌دهنده و همچنین جلوگیری از ایجاد ادعا (Claim) توسط توسعه‌دهنده

6. ایجاد زمینه اعمال حاکمیت شرکتی در شرکت ملی نفت ایران و تمرکز این شرکت بر امور تخصصی و تلاش برای سوددهی به‌عنوان رسالت اصلی یک شرکت

با نگاهی به موارد فوق باید گفت: اگرچه در مقام نظر تغییر نگرش به شرکت نفت و تبدیل آن به یک شرکت (نگرش حاکمیت شرکتی) ممکن است مفید تلقی شود اما لازمه این امر بی‌شک اجرای زیرساخت‌هایی است که عملی‌شدن صحیح آنها قطعا نیاز به راستی‌آزمایی دارد؛ چراکه در غیر این صورت خطرات جبران‌ناپذیری در فرایند توسعه میادین و تولید نفت کشور به‌عنوان یکی از حیاتی‌ترین منابع تأمین اعتبار و بودجه کشور خواهد داشت. در این راستا سؤالات دیگری نیز مطرح است. 

 آیا شرکت نفت در ادامه به‌صورت یک E&P‌ در کنار سایر شرکت‌های اکتشاف و توسعه عمل خواهد کرد یا خیر؟ 

‌ تکلیف شرکت‌های تابعه چه خواهد شد؟‌ 

 آیا در آن صورت بازهم مسئولیت‌های اجتماعی روزافزون و بدون حدود و فرمول مشخص بر عهده وزارت نفت و شرکت ملی نفت خواهد بود؟‌

 در این شرایط تکلیف مدیریت اکتشاف و عملیات اکتشافی در کشور را چه کسی بر عهده خواهد داشت؟‌ 

 چه ارگانی به فروش نفت مبادرت خواهد ورزید؟

‌  مسئولیت ارائه ذخایر با چه ارگانی خواهد بود؟

‌  آیا ارگانی مانند ستاد وزارت نفت نیروی فنی لازم را خواهد داشت یا به تأمین نیرو از شرکت نفت و سایر شرکت‌ها اقدام خواهد کرد؟

 این عمل موازی‌کاری تلقی نخواهد شد؟

 تجربه صدوچند‌ساله نفت به کجا خواهد رفت؟

  با توجه به نبود زیرساخت مناسب چه تضمینی وجود دارد که با تغییر رویکرد حاکمیت در شرکت نفت با همان ساختار فعلی بتوان نتیجه بهتری عاید کشور کرد؟

‌ در شرایط فعلی که ایجاد فضای آرام و پایدار اقتصادی یکی از نیازهای اصلی کشور است، آیا انجام این تغییر دکوراسیون و چیدمان ظاهری که نه‌تنها در شرایط فعلی موجب تسریع در توسعه میادین نشده بلکه می‌تواند عواقب جبران‌ناپذیری را داشته باشد، در پول‌سازترین ساختار وزارتخانه‌های کشور می‌تواند دردی را دوا کند؟

‌  اگر مشکلات دیگری ایجاد شود، چه ارگانی پاسخ‌گو خواهد بود؟

‌  آیا چنین تغییر ساختاری با این وسعت از تأثیرگذاری در حوزه‌های مختلف، پشتوانه جامع و همه‌جانبه علمی و توجیهی و آسیب‌شناسانه دارد یا صرفا طراحان به دنبال یک کپی‌برداری ناقص هستند؟

ذکر این نکته مهم نیز حائز اهمیت است که شرکت ملی نفت ایران با سابقه بیش از صد‌ساله در مدیریت توسعه و تولید میادین نفتی و گازی در سال‌های اخیر به دلیل فشار تحریم‌های بین‌المللی دچار مشکلات فراوانی شده است. از طرفی سهم ۱۴.۵ درصدی شرکت ملی نفت به‌منظور نگهداشت تولید در عمل به کمتر از هفت درصد کاهش پیدا کرده و از طرف دیگر به دلیل درگیرکردن این شرکت در پروژه‌های متعدد مسئولیت اجتماعی عملا با چالش‌های زیادی همراه شده است.

از طرفی پیگیری صدور پروانه بهره‌برداری در کنار نبود دانش فنی و ساختار مطالعه سیستم جامع اطلاعات بروز میادین و چاه‌ها، نبود ساختار انجام مذاکره فنی و اقتصادی و عقد قرارداد و همچنین نبود ساختار نظارت بر توسعه به‌ویژه نظارت بر هزینه‌کرد (Capex) پروژه‌ها در مجموعه ستاد وزارت نفت و از طرف دیگر خدماتی‌بودن رژیم حاکم بر قراردادهای توسعه میدان در کشور، باعث می‌شود حذف شرکت ملی نفت ایران از فرایند مطالعه تا توسعه میدان با ساختار فعلی به امری غیرعملی و غیرمنطقی تبدیل شود.

در پایان نباید فراموش کرد که اساسا مسئله واگذاری توسعه میادین با دو هدف جذب سرمایه (غیر از وام صندوق توسعه ملی) و انتقال تکنولوژی در دستور کار قرار گرفته و اگر مطابق آنچه درحال رخ‌دادن هست، قرار باشد سرمایه و تکنولوژی به پروژه‌ها تزریق نشود، صدور پردوانه بهره‌برداری اساسا نه‌تنها اتفاق جدید را رقم نخواهد زد بلکه می‌تواند زمینه‌ساز مشکلات و تأخیرات بیشتری در توسعه میادین شود.

براین اساس ماندگاری «عاملیت شرکت ملی ایران» در بند «ب» ماده ۱۵ لایحه برنامه هفتم توسعه امری ضروری بوده که مجلس شورای اسلامی باید نسبت به فشار برخی جریانات برای حذف این عبارت مقاومت کرده و مانع ایجاد خسران‌های بزرگ برای کشور شوند. حتی در کشور نروژ هم این نکته مدنظر حاکمیت قرار گرفته و دست وزارت نفت برای واگذاری عاملیت توسعه میادین به شرکت ملی نفت این کشور باز گذاشته شده، به‌گونه‌ای که 70 درصد اپراتوری‌های توسعه میادین به استات‌اویل واگذار شده؛ این در‌حالی است که استات‌اویل(اکویینور) در کمتر از 30 درصد میادین این کشور سرمایه‌گذاری کرده است. به عبارت دیگر حاکمیت نروژ هیچ‌گاه حاضر نشده که توان تخصصی و عملیاتی مجموعه دولتی و حاکمیتی تنزل داده و یک‌تنه و بدون پشتوانه تخصصی در توسعه میادین به همکاری مشترک با غول‌های نفتی بپردازد. لازم به ذکر است به‌حاشیه‌راندن شرکت ملی نفت ایران و برون‌سپاری افراطی برنامه توسعه میادین در بلندمدت موجب تهی‌شدن توان تخصصی مجموعه حاکمیت خواهد شد که این مسئله عواقب جبران‌ناپذیری را به دنبال خواهد داشت.

بر همین اساس هرگونه تصویب واگذاری توسعه میادین بدون اصلاح و ایجاد زیرساخت‌های طرح‌شده که در آن عاملیت و نظارت شرکت ملی نفت ایران حذف شده باشد، بدون شک خسران‌های بزرگی را متحمل کشور خواهد کرد. امید است مجلس شورای اسلامی با درایت نسبت به فشار جریانات مختلف که برخی از آنها نه‌تنها تجربه توسعه بلکه تجربه حضور در یک منطقه عملیاتی را هم ندارد و البته برخی دیگر به دنبال حذف نظارت‌های حاکمیتی با اهداف اقتصاد سیاسی هستند، عمل کند.