امکان انتقال سازمان ثبت از قوه قضائیه به دولت وجود دارد؟

شرق: مغایرت با قانون اساسی و سیاست‌های کلی نظام، تحمیل هزینه به کشور، ماهیت قضائی سازمان ثبت و حفظ حقوق مردم از‌جمله مهم‌ترین دلایل مخالفت با انتقال سازمان ثبت به دولت است. پس از انقلاب و تفکیک قوا در قانون اساسی و تفویض اختیارات و وظایف وزارت دادگستری به قوه قضائیه، اداره ثبت اسناد و املاک کشور در صلاحیت انحصاری قوه قضائیه قرار گرفت. این امر یکی از دستاورد‌های پیشرفته حوزه قانون‌گذاری پس از انقلاب محسوب می‌شود.

یکی از موضوعات مهمی که در برنامه هفتم توسعه آمده‌، موضوع جداسازی سازمان ثبت املاک و اسناد کشور از قوه قضائیه و انتقال آن به وزارت دادگستری است.

ماده الحاقی به ماده 114 برنامه هفتم توسعه کشور (1403-1407) که در آذرماه 1402 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است، مقرر می‌کند: به منظور بهبود حکمرانی اراضی و تسریع و تسهیل در صدور اسناد رسمی و اجرای کامل طرح ملی حد‌نگار (کاداستر) و با توجه به ماهیت اجرائی وظایف سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در سال اول اجرای برنامه این سازمان به وزارت دادگستری الحاق می‌شود.

بعد از تصویب برنامه هفتم توسعه در مجلس شورای اسلامی، این قانون، جهت بررسی و تأیید نهایی به شورای نگهبان ارسال شد.

شورای نگهبان در تاریخ 10 دی‌ماه 1402 نظر خود را درباره برنامه هفتم توسعه اعلام کرد و ضمن بیان ابهامات و ایرادات برخی مواد این قانون، الحاق سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به وزارت دادگستری را مغایر با اصل 160 قانون اساسی اعلام کرد.

با تصویب این قانون در مجلس، موضوع انتزاع و منفک‌شدن سازمان ثبت و اسناد کشور و الحاق آن به وزارت دادگستری، به جهت تبعاتی که خواهد داشت، با مخالفت کارشناسان و مسئولان مواجه شد و رئیس قوه قضائیه نیز به این امر واکنش نشان داد و مدنظر قراردادن بعضی ملاحظات را در این موضوع حائز اهمیت دانست.

ایرادات مبنایی و اشکال‌های قانونی انتزاع سازمان ثبت اسناد و املاک کشور از قوه قضائیه و انتقال آن به وزارت دادگستری

نمایندگان مجلس شورای اسلامی در بند الحاقی ماده ۱۱۴ لایحه برنامه هفتم توسعه کشور، نسبت به انتقال سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به وزارت دادگستری اقدام کرده‌اند. این مصوبه از جهات متعددی ایرادات مبنایی، حقوقی و قانونی دارد که عمده اشکال‌های آن شامل موارد زیر می‌شود:

1) عدم رعایت تشریفات قانونی در الحاق این بند از برنامه هفتم توسعه: فرایند پیشنهاد تا تصویب این بند از قانون برنامه هفتم توسعه یک فرایند کاملا معیوب و ناقص بوده است. در‌حالی‌که در لایحه پیشنهادی دولت به مجلس چنین موضوعی عملا پیشنهاد و برنامه‌ریزی نشده بود و مطابق نظر رهبر انقلاب باید چارچوب لایحه پیشنهادی دولت حفظ می‌شد، در یک تصمیم غیرکارشناسی، بدون حضور نماینده قوه قضائیه و بدون ارائه پیشنهاد دولت و مرکز پژوهش‌های مجلس یا قوه قضائیه و کمیسیون‌های تخصصی، و بر اساس اظهار لحظه‌ای کارگروهی در کمیسیون تلفیق، در کمتر از چند دقیقه و بدون کسب نظر مقدماتی از دولت و قوه قضائیه به تصویب رسید. این بند بدون سند پشتیبان مطالعاتی، پژوهشی و آسیب‌شناسی توسط مرکز پژوهش‌های مجلس و قوه قضائیه و صرفا با درخواست تعداد محدودی از نمایندگان به تصویب کمیسیون تلفیق رسید و در صحن مجلس نیز صرفا یک دقیقه به نماینده قوه قضائیه فرصت دفاع داده شد که این تعجیل موجب تصویب آن در مجلس شد.

2) مغایرت با اصل 156 و اصل 160 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: این مصوبه با اصل ۱۵۶ قانون اساسی از نظر پیشگیری از وقوع جرم و اصل ۱۶۰ قانون اساسی از نظر تفکیک قوا مغایرت دارد و شورای نگهبان بار‌ها در نظریه‌های تفسیری متعددی این طرح را مغایر قانون اساسی دانسته است. اصل 160 قانون اساسی وظایف وزیر دادگستری را در مسئولیت کلیه مسائل مربوطه به روابط قوه قضائیه با قوه مجریه و قوه مقننه و اختیارات تفویضی از رئیس قوه قضائیه محدود کرده است. شورای نگهبان جهت صیانت تقنینی از قانون اساسی، تمامی مصوبات مجلس را که به نوعی در جهت افزایش اختیارات وزیر دادگستری به موجب قانون عادی بوده‌، خلاف قانون اساسی اعلام کرده است.

طبق نظرات تفسیری متعدد شورای نگهبان در سال‌های 1359، 1362، 1371، 1373، 1375، 1378، 1380 و 1387 که این نظرات در حکم قانون اساسی است، واگذاری اختیاراتی غیر از موارد مصرح در اصل ۱۶۰ به وزیر دادگستری از‌جمله واگذاری امور تشکیلاتی دادگستری و سازمان‌های تابعه مغایر قانون اساسی است.

بنابراین، طبق نظریات شورای نگهبان، به موجب قوانین عادی نمی‌توان هیچ مسئولیت و اختیاری که به نوعی در محدوده اصول ۱۵۶، ۱۵۷ و ۱۵۸ قانون اساسی قرار می‌گیرد، برای وزیر دادگستری مقرر کرد.

در نهایت نیز بند پ ماده ۱۱۴ قانون برنامه هفتم توسعه با مخالفت شورای نگهبان مواجه شد.

3) مغایرت با سیاست‌های کلی و اسناد بالادستی: مجلس شورای اسلامی در حالی موضوع انتقال سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در اجرای کامل طرح حدنگار به وزارت دادگستری را مطرح و تصویب کرده است که مطابق بند ۲۶ سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه (ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری)، اجرای صد‌درصدی حدنگار در سند تحول قضائی توسط قوه قضائیه تبیین شده و قوه قضائیه مکلف است حدنگاری را به اتمام برساند. بنابراین نمی‌توان با این مصوبه که مغایر با سیاست‌های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری و اسناد بالادستی است، این سیاست کلی را تغییر داد. همچنین از آنجا که جایگاه برنامه هفتم توسعه، حل مشکلات مربوط به وضعیت جامعه و رفع موانع حاکمیت است و اصلاح ساختار‌های بین قوای حاکمه عملا در قوانین برنامه‌های توسعه جایگاهی ندارد بنابراین، مصوبه مذکور در قانون برنامه هفتم خارج از صلاحیت تقنینی و قانون‌گذاری برنامه‌های توسعه‌ای است.

ضمن اینکه وجود سازمان‌ها و دستگاه‌های متعدد و موازی در مدیریت اراضی از موانع جدی تثبیت مالکیت است که اگر اصلاح ساختار مدنظر است باید نسبت به وزارتخانه‌های راه و شهرسازی، جهاد کشاورزی و سازمان‌های تابعه از‌جمله سازمان ملی و مسکن، سازمان منابع طبیعی، سازمان امور اراضی، شهرداری‌ها، بنیاد مسکن و سایر دستگاه‌ها آسیب‌شناسی می‌شد و اصلاح ساختار باید در بدنه دولت انجام می‌شد تا مانعی از موانع کار ثبت اراضی و اجرای کاداستر برداشته شود.

4) تحمیل هزینه بر کشور: با توجه به ریشه، غایت و فرایند تکاملی سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، این سازمان جزء لاینفک قوه قضائیه محسوب می‌شود و جدا‌کردن سازمان ثبت از قوه قضائیه و الحاق آن به وزارت دادگستری و دولت، هزینه‌های بسیاری را بر کشور تحمیل خواهد کرد.

5) دولت به‌عنوان ذی‌نفع دعاوی اراضی و املاک نمی‌تواند متولی سازمان ثبت شود: دولت از این جهت که در دعاوی مربوط به اراضی و املاک ذی‌نفع محسوب می‌شود، به دلیل تضییع حقی که ممکن است برای طرف مقابل ایجاد شود، نمی‌تواند در این موضوع به‌عنوان دستگاه متولی ورود کند.

6) نقش مهم حدنگار در صیانت از مالکیت‌ها و اموال مردم: بیش از ۸۰ درصد اراضی ملی و دولتی با اسناد عادی در هیئت‌های تشکیلی سازمان ثبت سندسازی می‌شوند و همین امر مدافع حقوق مردم بوده و اگر انتزاع عملی می‌شد، قطعا مضرات بالایی برای مردم به دنبال داشت.

حفظ محرمانگی اطلاعات و منافع مردم یکی از اصلی‌ترین وظایف قوه قضائیه است. میزان رضایتمندی بالای مراجعان از سازمان ثبت نشان از عملکرد مطلوب سازمان ثبت در صیانت از مالکیت و اموال مردم دارد. بنابراین انتزاع سازمان مغایر با حقوق مردم است.

7) کارکرد و ماهیت‌ قضائی سازمان ثبت اسناد و املاک کشور: برخی بدون توجه به کارکرد‌ها، اهداف، وظایف و صلاحیت‌های تکلیفی سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، با ادعای اینکه سازمان کارکرد اداری و اجرائی دارد، سعی در انتزاع سازمان از قوه قضائیه دارند؛ در‌حالی‌که با توجه به کارکرد حقوق ثبت از حیث صدور حکم در مورد شکایات و حل‌وفصل دعاوی، کارکرد قضائی سازمان ثبت مشخص می‌شود.

صدور سند، یک فرایند قضائی است؛ چرا‌که برای تعیین حدود و موقعیت عرصه مدنظر، برداشت‌های هوایی و زمینی و تطبیق و مستندسازی انجام می‌شود و در نهایت نتیجه کار به همراه مستندات و مدارک مالکیت در هیئت‌های تعیین تکلیف یا ساماندهی با حضور قضات منتخب‌ رسیدگی می‌شود و در صورت احراز مالکیت و کفایت مدارک، بعد از صدور رأی، سند صادر می‌شود.

علاوه بر صدور سند، اجرای اسناد نیز از دیگر اقدامات مهم واحد‌های ثبتی‌ است که نقش مهمی در کاهش ورودی مراجع قضائی و تحقق قضازدایی دارد. کارکرد قضائی ادارات ثبت از طریق دایره‌های اجرائی در وصول طلب طلبکار از بدهکار، سند شرطی رهنی و انجام تعهدات رسمی با همکاری دفترخانه اسناد رسمی همان کارکرد قضائی محاکم در دعاوی حقوقی راجع به دیون و مطالبات اشخاص جامعه است که در یک فرایند طولانی قضائی انجام می‌گیرد.

همچنین اعتراضات به آرای هیئت نظارت، در شورای عالی ثبت مرکب از دو قاضی دیوان عالی کشور و یک عضو ثبتی، رسیدگی می‌شوند. بنابراین فرایند اجرا هم مانند فرایند صدور سند، امری قضائی است.

کارکرد اداره ثبت در پذیرش دعوای اعتراض، تشکیل پرونده، ثبت دعوا و دادخواست و تمهید مقدمات رسیدگی همان تشریفات رسیدگی به یک دعوای حقوقی در محاکم قضائی است.

به صورت کلی، تمام نهاد‌هایی که به تطبیق حکم بر موضوع و حل‌وفصل نزاع و خصومت به‌عنوان کارکرد اصلی خود می‌پردازند، به لحاظ ماهوی نهاد‌های قضائی محسوب می‌شوند. بنابراین نمی‌توان قائل به کارکرد اداری و اجرائی برای سازمان ثبت بود. در‌حال‌حاضر سرنوشت این بند از برنامه توسعه مشخص نیست و با اختلاف مجلس و شورای نگهبان، موضوع جهت بررسی به تشخیص مصلحت نظام سپرده شده است.