برنامه بی‌فلسفه

بالاخره لایحه برنامه هفتم توسعه پس از دو بار تمدید قانون برنامه ششم و نیز انتشار سه نسخه مقدماتی و تغییرات مکرر در صورت‌بندی و فرم لایحه تقدیم مجلس شد. یک متن بسیار تفصیلی و پردامنه در 24 فصل، 117 ماده که در 153 صفحه تنظیم شده است. در موارد متعددی البته با محافظه‌کاری قابل فهمی از اهداف کمی تحقق‌ناپذیر (مانند کاهش ضریب جینی تا 0.32) یا تغییرات جنجال‌برانگیزی (مانند تغییرات ساختاری در نظام بازنشستگی) در نسخه‌های پیشین عقب‌نشینی آشکاری انجام شده و آن را به حساب توجه برنامه‌نویسان به نقد و نظرهای مطرح‌شده در فضای عمومی در دو ماه اخیر می‌گذارم. در این نوشتار بنای ورود به متن و محتوای لایحه را ندارم؛ اما نکاتی درباره رویکرد برنامه‌نویسان به توسعه و مسائل امروز کشور قابل طرح است.

1- این حد تفصیل و دامنه گسترده از فصل‌ها و موضوعات در برنامه (که تازگی هم ندارد و در گذشته هم کم‌وبیش رایج بوده) به معنی بی‌توجهی به منطق و کارکرد برنامه توسعه است. وقتی ده‌ها موضوع اولویت‌دار باشند؛ یعنی هیچ اولویتی وجود ندارد و تفاوتی میان موضوعات متعدد نیست و یعنی برنامه‌نویسان توان ارائه تحلیلی چندسطحی از مسائل و شبکه روابط میان آنها و شناسایی اولویت‌های تأثیرگذاری و حل مسئله ندارند. این پدیده البته تا حد زیادی ناشی از مسائل مزمن و ریشه‌دار نظام دیوان‌سالاری برنامه‌ریزی توسعه در کشور است. همه وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی و حتی غیردولتی در بخش عمومی تلاش می‌کنند، در حد چند حکم و گزاره صریح یا با اشاره جای پایی در متن برنامه بیابند و تصور عمومی این است که بدون آن دامنه اقتدار آنها مخدوش می‌شود. همین تصور و رقابت میان دفاتر بخشی در سازمان برنامه و بودجه هم وجود دارد. حتی در دوره‌هایی (مانند برنامه ششم) که لایحه با 24 ماده پیشنهادی به مجلس رفت بسیاری از دستگاه‌های اجرائی احکام پیشنهادی خود را از طریق نمایندگان مجلس در متن گنجاندند و قانونی با بیش از 120 ماده یعنی پنج برابر لایحه تصویب و ابلاغ شد که بسیاری از این مواد با محدودیت‌های مالی دولت و سپس با تغییرات در بودجه‌های سنواتی فرصت اجرا نیافت.

2- هیچ تحلیلی از ارزیابی یا شناخت برنامه‌ریزان از فضای جهانی و منطقه‌ای و وضعیت اقتصادی و اجتماعی کشور ازجمله تحلیلی از شبکه مسائل موجود و اولویت‌بندی آنها، مانند رکود تورمی عمیق و طولانی‌مدت، فرار سرمایه، نرخ منفی رشد سرمایه‌گذاری در پنج سال اخیر، تورم 50‌درصدی، روندهای افزاینده فقر و نابرابری، شکاف‌های رو به تزاید منطقه‌ای، نرخ بسیار پایین بهره‌وری، دوره طولانی ساخت و اجرای طرح‌های عمرانی و ده‌ها هزار پروژه ناتمام و... در متن لایحه یا گزارش‌های مکمل آن (که انتشار یافته باشند) وجود ندارد. از‌این‌روی مشخص نیست کدام راه‌حل‌ها و با چه شناختی از سازوکارهای مدنظر برای حل این مسائل برگزیده شده‌اند.

3- تمرکز لایحه بر مسائل کلان و بخشی است و هیچ اثری از راه‌حل‌های اصلاحات نهادی و ساختاری (مانند توانمندسازی دولت، بهبود کیفیت حکمرانی، کاهش فساد، بهبود فضای رقابت اقتصادی، بهبود حقوق مالکیت و نیز نوسازی نظام تولید صنعتی، بهبود فناوری و...) در متن پیشنهادی دیده نمی‌شود. متنی کاملا انتزاعی و بی‌توجه به عوامل بنیادین شکل‌گیری وضعیت بحرانی و نگران‌کننده موجود با پیشنهادهایی در سطح یک اقتصاد متعارف تولید و انتشار یافته است.

4- دولت هیچ توضیح یا تصریحی جز آنچه در عنوان لایحه برنامه آمده، از کارکردهای اصلی یا تبعی این متن ارائه نداده‌ و روشن نیست آیا برنامه پیشنهادی به حفظ وضع موجود (و پیشگیری از پیشروی یا تشدید و تعمیق بحران موجود) خواهد انجامید، زمینه یا مسیر برون‌رفت از شرایط کنونی را فراهم می‌کند یا یک برنامه توسعه است (که به‌روشنی چنین نیست). حتی در حد اشاره از پیش‌فرض‌های کلیدی و مهم و مورد پرسشی مانند تداوم یا رفع تحریم‌ها، الحاق به توافق‌نامه‌های مالی جهانی (مانند FATF) یا تداوم وضع موجود، سطح همکاری‌های جهانی و منطقه‌ای و... سخنی نرفته است.

5- لایحه برنامه بی‌هیچ چشم‌انداز یا اهداف کیفی (به‌صراحت یا اشاره) تدوین شده است. در غیاب اهداف کیفی، چندین هدف کمی بلندپروازانه (مانند رشد اقتصادی سالانه هشت‌درصدی، رشد بهره‌وری سالانه 2.8 درصد، ایجاد سالانه یک میلیون شغل و...) تعیین شده‌اندکه بدون پاسخ به پرسش‌های مهم پیش‌گفته درباره فضای جهانی و ملی برنامه ازجمله سرمایه مالی (داخلی و خارجی) قابل تأمین، سرمایه انسانی، سطح اعتماد و... بیشتر به اعدادی تزیینی و نه پیش‌بینی‌های تعهدآور شبیه‌اند.

6- متن لایحه برنامه از ابتدا تا انتها سراسر احکامی دستوری و الزام‌آور برای دستگاه‌های اجرائی دولتی، سازمان‌های بخش عمومی غیردولتی و حتی خانوارها و صاحبان کسب‌وکار خصوصی صادر کرده است. از دید برنامه‌ریزان گویی همه تابعی از فرمان، حکم و دستور دولتی‌اند و پدیده‌هایی بی‌روح و تابع و منقاد که با تعیین سهمیه و صدور دستور رفتارشان تغییر می‌پذیرد و آنچه را برنامه‌ریزان مراد کرده‌اند، با همان حد و کیفیت محقق می‌کنند.

درباره محتوای لایحه در روزهای آینده نکات بیشتری خواهم گفت؛ اما همچنان و به دلایل متعدد (ازجمله گرفتن بهانه از دولت) امیدوارم همین متن پیشنهادی بدون آسیب و تغییرات زیاد در مجلس تصویب شود.