بودجه 1402 بدون برنامه توسعه

نبی امیدی*:  بیش از 70 سال از تصویب نخستین برنامه توسعه کشور تحت عنوان برنامه عمرانی اول (1327) می‌گذرد. دانشورانی حکیم مانند دکتر ابوالحسن ابتهاج با درک نیاز کشور به وجود برنامه‌ای برای توسعه اقتصادی و ساختاری متمرکز برای سازمان‌دهی و مدیریت برنامه، تلاش فراوانی برای همراهی و متقاعدسازی حاکمان برای برنامه‌پذیرکردن روند توسعه اقتصادی در سطح کشور انجام دادند. برنامه اول عمرانی که با همکاری برترین مؤسسات مشاوره‌ای باتجربه در سطح جهان تدوین و ارزیابی شد (مانند مشاوران موریس نودسن و مشاوران ماوراء بحار) با وجود تصویب آن در اردیبهشت 1327 در دولت، نهایتا در تاریخ 26 بهمن 1327 به تصویب مجلس رسید. بعد از آن قانون اجازه اجرای موقت برنامه هفت‌ساله عمرانی اول در 13 تیر 1328 به تصویب مجلس شورای ملی رسید که عملا این تاریخ به‌عنوان شروع برنامه هفت‌ساله عمرانی اول است. دو سال اول برنامه بیشتر صرف تشکیلات سازمانی و نیز آماده‌سازی و انجام مطالعات لازم شد. دوران اجرای برنامه اول (1328-1334)، با ملی‌شدن صنعت نفت (1329) و کودتای 28 مرداد (1332) و سایر وقایع سیاسی و اجتماعی مهم مصادف بود. به واسطه تحولات بزرگ سیاسی و اجتماعی و دسترسی‌نداشتن به منابع نفتی دکتر ابتهاج که در سال 1333 به ریاست سازمان برنامه رسید، برنامه را در سال آخر آن چند ماه قبل از پایان وقت مقرر خاتمه داد و تلاش‌ها برای تدوین برنامه عمرانی دوم آغاز شد. در برنامه دوم با پیروی از تز عمران منطقه‌ای و در نظر داشتن توفیقات سازمان عمران دره تنسی آمریکا، مناطقی مانند خوزستان و سیستان‌و‌بلوچستان و کرمان مورد توجه بیشتری قرار گرفتند. این ایده در برنامه عمرانی سوم به صورت نهادی پیگیری شد و دفاتر استانی سازمان برنامه تشکیل شد. برنامه اول توسعه (تصویب بهمن 1327) و برنامه دوم توسعه (تصویب اسفند 1344) دوران شروع و تثبیت تدوین برنامه توسعه در زمان پهلوی و در تاریخ ایران به شمار می‌رود. این برنامه‌های هفت‌ساله گرچه به نتایج مورد انتظار نرسیدند؛ اما از آن نظر که آغازگر تحول در نظام برنامه‌ریزی کشور بودند و در طول اجرای آنها سازمان برنامه و بودجه ایجاد و ساختار تشکیلاتی آن گسترش یافت و دانشورانی چیره‌دست و تحصیل‌کرده در سازمان برنامه، قدرت را در دست گرفتند، از جایگاه خاصی برخوردار هستند. برنامه سوم (تصویب شهریور 1341) از برنامه‌های موفق دوران پهلوی بود. به طوری که برنامه سوم توسعه به‌عنوان اولین برنامه جامع توسعه در ایران، با وجود تداخل با برنامه انقلاب سفید، از نظر رشد اقتصادی، شش درصد نسبت به میزان رشد هدف‌گذاری‌شده، پیشی گرفت. با وجود آنکه در برنامه اول و دوم اقتصادی هیچ مدل و الگوی خاصی به منظور برنامه‌ریزی برای رسیدن به اهداف برنامه‌ها مورد توجه قرار نگرفته بود؛ اما در برنامه سوم عمرانی از الگوی رشد اقتصادی هارورد- دومار پیروی شد. دکتر ابوالحسن ابتهاج با بهره‌گیری از مطالعات گروه مشاوران دانشگاه هاروارد و نیز استفاده از نیروهای جوان و با دانشی مانند دکتر خداداد فرمانفرمائیان و ایجاد دفاتر فنی و اقتصادی در سازمان برنامه و حفظ جایگاه مستقل سازمان، نقشی بی‌بدیل در توفیقات برنامه سوم داشت؛ هرچند در سال 1337 از سازمان برنامه رفت. دهه 1340 به‌عنوان طلایی‌ترین دوران اقتصاد و توسعه در ایران با نتایج خیره‌کننده برنامه عمرانی سوم و چهارم همراه شد. در میان برنامه‌های قبل و بعد از انقلاب، برنامه چهارم و برنامه سوم عمرانی در دوران پهلوی دوم از لحاظ رشد اقتصادی رتبه اول و دوم دارند. رتبه اول مختص برنامه عمرانی چهارم با 10.4 درصد رشد و رتبه دوم مربوط به برنامه عمرانی سوم با 8.3 درصد. برنامه پنجم عمرانی نیز در تاریخ 21/12/1351برای مدت پنج سال از تاریخ 11/1/1352 تا 30/12/1356 تصویب شد. در قسمت مقدمه برنامه پنجم توسعه آمده است: ‌رشد مداوم اقتصادی و تحولات عمیق اجتماعی در 10 سال گذشته موجب شده که جامعه ایرانی به‌سرعت وارد مراحل تکامل اقتصادی و اجتماعی‌ شود. در جریان این توسعه افق‌ها و فرصت‌های جدیدی در برابر ایران قرار می‌گیرد و در‌عین‌حال لزوم آمادگی کامل برای روبه‌رو‌شدن با مسائل پیچیده‌تری‌ نیز مطرح می‌شود. این برنامه همراه با افزایش انفجارگونه قیمت نفت و دسترسی کشور به دارایی‌های عظیم ارزی همراه بود که علاقه حاکمیت به توسعه شتابان و پیگیری ساخت پروژه‌های عظیم همه‌جانبه باعث شد برنامه پنجم که از طرف خداداد فرمانفرمائیان براساس اقتصاد درون‌زا تدوین شده بود، مورد بازنگری قرار گیرد و دکتر عبدالمجید مجیدی برنامه تجدید‌نظر شده را تدوین کرد. برنامه عمرانی ششم که با رویکرد اصلاحی و تعدیل رویکرد توسعه همه‌جانبه در برنامه پنجم عمرانی بازنگری‌شده، همراه بود، به دلیل وقوع انقلاب در سال 1357 مجال اجرا نیافت. وقوع انقلاب در سال 1357 و شروع جنگ هشت‌ساله در سال 1359 و برنامه‌های بازسازی و تعدیل اقتصادی به همراه وجود تحریم و نیز ناکارآمدی‌های مدیریتی و ضریب محدود بهره‌وری، عملا نگرش علمی و رویکردهای اصلی به برنامه‌ریزی توسعه در کشور را با اخلال روبه‌رو کرد و برنامه‌های توسعه پنج‌ساله یکی بعد از دیگری بدون رسیدن به اهداف ترسیمی پایان یافتند. طبق سند چشم‌انداز 20ساله مقرر شد کشور در سال 1404 که فقط سه سال به خاتمه این افق باقی مانده است، به قدرت اول منطقه تبدیل و به ثبات اقتصادی و رشد پایدار هشت‌درصدی برسد. برنامه هفتم توسعه در واقع آخرین برنامه منتهی به سند چشم‌انداز است که باید تاکنون تدوین و تصویب می‌شد. وجود مشکلات ساختاری در اقتصاد، ناکارآمدی مدیریتی، تحریم‌های گسترده، محدودیت و گاهی دسترسی‌نداشتن به منابع ارزی ناشی از صادرات نفت، تعهدنداشتن به نتایج برنامه‌های پنج‌ساله، وجود فساد درون‌سیستمی، جملگی از دلایل به نتیجه نرسیدن اهداف ترسیمی برنامه‌های شش‌گانه توسعه بعد از انقلاب بوده است. در‌حالی‌که طبق اصول مدیریت و برنامه‌ریزی، برنامه‌های راهبردی بلندمدت، سند راهبری برنامه‌های میان‌مدت هستند و برنامه‌های میان‌مدت، تعیین‌کننده چارچوب‌های حرکتی برنامه‌های کوتاه‌مدت، اما در ایران متأسفانه این رویکرد چندان مورد توجه قرار نمی‌گیرد.‌ به‌صورتی‌که برنامه‌های پنج‌ساله جهت‌گیری‌های سندهای بالادستی را تأمین نکرده و بودجه‌های سنواتی به اهداف برنامه‌های پنج‌ساله منجر نشده است؛ اما جالب‌تر از همه آنکه درحالی‌که طبق قانون فقط چند روز دیگر به موعد ارسال لایحه بودجه سال 1402 به مجلس باقی مانده است (16 آذر) هنوز برنامه توسعه پنج‌ساله هفتم تدوین نشده است! امری بسیار عجیب و نادر که نشان از نبود راهبرد منسجم مدیریتی در دولت است. حرکت بودجه‌های سنواتی بدون برنامه‌های پنج‌ساله همان‌قدر خطرناک است که راننده‌ای در شب بدون چراغ در جاده‌ای شلوغ رانندگی کند. آن‌هم نبود برنامه‌ای که آخرین برنامه قبل از موعد سند چشم‌انداز 20ساله کشور است. یک سال پیش مدیران سازمان برنامه و بودجه در زمان تدوین و تصویب بودجه سال 1401 ضمن ادعای بستن بودجه بدون کسری اعلام کردند افزایش‌نیافتن پایه پولی و کنترل تورم را با مدیریت افزایش محدود هزینه‌های جاری (حقوق کارکنان و بازنشستگان و...) دنبال خواهند کرد. وقوع تورم‌های نقطه‌ای 40 و 50‌درصدی در اکثر ماه‌های سال 1401 تاکنون، حذف یکباره ارز ترجیحی و افزایش سرسام‌آور هزینه‌ها و مخارج خانوارها به همراه عدم گشایش برجامی و عبور حجم نقدینگی کشور از مرز پنج میلیون میلیارد تومان به همراه کسری نزدیک به 300 هزار میلیارد تومان در بودجه، باعث شد دولت عملا به هیچ‌کدام از اهداف ترسیمی و ادعایی اولین بودجه تنظیمی خود نرسد. بر زمین ماندن شعارها و برنامه‌های اصلی دولت نظیر ساخت چهار میلیون شغل و چهار میلیون مسکن با میانگین هر سال یک میلیون شغل و مسکن و استعفای اخراج‌مانند وزیران این دو برنامه و توفیق‌نداشتن در بخش صنعت به همراه شرایط خاص اجتماعی و سیاسی کشور در چند ماه گذشته با تدوین‌نشدن برنامه هفتم توسعه کشور مجموعه شرایطی را موجب شده که قرار است در این وضعیت بودجه 1402 به مجلس ارائه شود. دولت نشان داده است در رسیدن با اهداف قابل ارزیابی و کمی، حداقل تاکنون بسیار ناموفق بوده است؛ هرچند رئیس دولت بدون ارائه عملکرد قابل ارزیابی مداوم از پیشرفت کشور سخن می‌گوید. به نظر می‌رسد مسئولان باید با درک صحیح‌تری از شرایط خاص اقتصادی، سیاسی و اجتماعی کشور و پرهیز از بیان اهدافی مبهم و غیرقابل دسترس و تجدید‌نظر اساسی در حوزه برنامه‌ریزی، ضعف‌های موجود به‌خصوص نبود برنامه‌ای ساختارمند برای راهبری فرایند توسعه کشور را مورد بازنگری اساسی قرار دهند. به‌خصوص آنکه کشور هم‌زمان در حال تجربه شرایط تورمی عجیب و رکودی عجیب‌تر است و ادامه چنین شرایطی به تنش‌های موجود اجتماعی و سیاسی دامنه وسیع‌تری خواهد داد.

*استادیار دانشکده مدیریت، اقتصاد و حسابداری دانشگاه پیام نور