صندوق‌های بازنشستگی چگونه در مسیر ورشکستگی قرار گرفتند؟

شرق: یکی از بزرگ‌ترین چالش‌هایی که در سال‌های اخیر درباره پیامدهای آن هشدار داده می‌شد، نهایتا سر باز کرد و در این هفته با تصویب مجلس و افزایش سن بازنشستگی خودش را نشان داد. چند سالی است که همه از وضعیت اسف‌بار مالی صندوق‌های بازنشستگی سخن می‌گویند و عدم انجام تعهدهای این سازمان‌ها در قبال بیمه‌شدگان را چالش پیش‌روی ایران حداقل در سه دهه آینده می‌دانند. از آنجایی که یک ناترازی بزرگ در این صندوق‌ها وجود دارد، مجلس بهترین ایده برای برطرف‌کردن آن را بالابردن سن بازنشستگی دانسته است. مسئله‌ای که در ایران با چالش‌های زیادی همراه خواهد بود. چندی پیش هم مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی وضعیت ناپایداری صندوق‌های بازنشستگی را بررسی کرده بود که در آن تلویحا از ایده افزایش سن بازنشستگی برای حل این مشکل یاد شده بود. در این گزارش نگاهی داریم به وضعیت صندوق‌های بازنشستگی و بررسی اینکه چرا این صندوق‌ها در مسیر ورشکستگی قرار گرفتند.

نظام رفاهی ایران بیش از هر چیز بر بیمه‌های اجتماعی متکی است و در طول تاریخ ایران مدرن هرگاه از انسجام‌بخشی یا اصلاحات و بازآرایی نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی یا نظام تأمین اجتماعی سخن به میان آمده است نظام بیمه و بازنشستگی در کانون آن قرار داشته است. این موضوع چه در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی و چه در سیاست‌های کلی تأمین‌ اجتماعی کاملا مشهود است.

در وضعیت کنونی نیز بار اصلی پوشش نظام تأمین اجتماعی و حوزه‌های سه‌گانه آن بر عهده نظام بیمه و بازنشستگی کشور است و سایر حوزه‌ها در جایگاه مکمل آن قرار دارند. با وجود این، همین محوریت سبب تحمیل فشارهای مضاعف بیرونی و انتظارات مرتبط با تأمین اجتماعی به حوزه بیمه‌ای شده است و وظایف سایر نهادهای فعال در حوزه تأمین اجتماعی در حوزه حمایتی و امدادی نیز به نهادهای بیمه‌گر اجتماعی تحمیل شده است. این موضوع در کنار مشکلات متعدد تاریخی مدیریتی و چالش‌های ساختار اقتصاد کلان و نوسانات آن، به چالش صندوق‌های بازنشستگی منتهی شده و تا آنجا پیش رفته که به عنوان یکی از ابرچالش‌های مهم کشور در برنامه ششم توسعه مورد توجه قرار گرفته است. مهم‌ترین فاکتور در بحث نظام‌های بازنشستگی پایداری منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی است که جزء مسائل پیچیده و غیرساختاریافته است و ذی‌نفعان متعددی در آن دخالت دارند و هرکدام از جنبه خاصی با مسئله در ارتباط هستند. این نظام نیز مانند هر نظام دیگری مؤثر و متأثر از نظام‌های بیرونی مانند نظام اقتصادی، اجتماعی، مدیریتی و نظام سیاستی کشور است. در عین حال عناصر و عوامل درون‌زای این نظام نیز مانند هر نظام اجتماعی دیگری دارای رابطه علت و معلولی با یکدیگر بوده و لازم است هنگام هرگونه تصمیم‌گیری در رابطه با صندوق‌های بازنشستگی این روابط مورد توجه قرار بگیرند.

مسئله صندوق‌های بازنشستگی چیست؟

در دهه‌های اخیر یکی از چالش‌های اساسی اقتصاد کشورها، به‌طور عام نظام تأمین اجتماعی و به‌طور خاص بحران مالی نهادهای بازنشستگی بوده است. این امر سبب شده که صندوق‌های بازنشستگی نه‌تنها قادر به ایفای نقش مؤثر در تأمین مالی سرمایه‌گذار‌ی‌ها نباشند؛ بلکه به دلیل نیاز به تأمین مالی از بودجه عمومی، بخشی از توان دولت در این زمینه را نیز بکاهند. در این راستا و در دهه‌های اخیر، نظام بازنشستگی کشورهای توسعه‌یافته و درحال‌توسعه شاهد طیف گسترده‌ای از اصلاحات ساختاری و پارامتریک بوده که این تحولات در پاسخ به تزلزل پایداری مالی صندوق‌های بازنشستگی در کوتاه‌مدت و بلندمدت اتفاق افتاده است. در ایران عملکرد صندوق‌های بازنشستگی به‌گونه‌ای بوده است که وابستگی آنها به بودجه دولت ابعاد گسترده‌ای پیدا کرده و وضعیت نگران‌کننده صندوق‌های بازنشستگی به یک نگرانی مهم و اصلی برای خط‌مشی‌گذاران حوزه تأمین اجتماعی تبدیل شده است. این نگرانی هم از منظر مدیریت و راهبری صندوق‌ها و هم از منظر مدیریت کلان کشور که مسئولیت تأمین کسری منابع مالی آنها را بر عهده گرفته قابل طرح بوده و به یکی از مسائل اصلی کشور در کنار معضلاتی مانند آب و محیط زیست تبدیل شده است.

نگاهی به اطلاعات موجود صندوق‌های بازنشستگی کشور نشان می‌دهد که نظام بازنشستگی با چالش‌های عمده‌ای روبه‌رو است و شرایط اقتصادی و اجتماعی کشور روندی تصاعدی به آن بخشیده است. نسبت جمعیت سالمند و امید به زندگی رو به افزایش و نرخ باروری رو به کاهش است که نشان از کاهش نسبت پشتیبانی در صندوق‌های بازنشستگی دارد. سطح پوشش بیمه بازنشستگی عملا قادر به پوشش فعالان اقتصادی غیرمزد و حقوق‌بگیر نبوده و نارسایی نظام بیمه‌ای در این زمینه مشهود است. مشکلات مالی صندوق‌های بازنشستگی در بسیاری از موارد محصول ناکارآمدی نظام اقتصادی و تحمیل هزینه‌های ناشی از تورم فزاینده و نرخ بی‌کاری بالا که موجب کاهش ورودی‌های جدید و در نتیجه کاهش نسبت پشتیبانی در صندوق‌ها شده است و از سوی دیگر قوانین و مقررات مربوط به سن و سابقه بازنشستگی، محاسبه مزایا، بازنشستگی‌های پیش از موعد و نرخ‌های جایگزینی بالاست که منجر به برهم‌خوردن تعادل منابع و مصارف صندوق‌ها شده است. با توجه به اندازه ذخایر به نسبت تعهدات مزایا و وضعیت بازار سرمایه و تحریم‌های اقتصادی، عملکرد سرمایه‌گذاری صندوق‌های بازنشستگی جهت تأمین مالی طرح‌های بازنشستگی قابل قبول نیست.

از آنجا که صندوق‌های بیمه اجتماعی کارکرد درازمدت دارند، هرگونه قانون‌گذاری مقطعی و فاقد جامعیت بدون توجه به نتایج درازمدت، می‌تواند وضعیت بیمه‌های اجتماعی را در بلندمدت با مخاطرات بیشتری روبه‌رو کند. به نظر می‌رسد سیاست‌گذاری در حوزه بیمه اجتماعی و بازنشستگی باید دربرگیرنده تدابیری برای پایداری صندوق‌های بازنشستگی و استمرار ارائه تعهدات و خدمات در قبال بیمه‌شدگان با رعایت الزامات علمی و محاسبات بیمه‌ای باشد. در شرایط کنونی انجام اصلاحات نیازمند اجماع همه‌جانبه از سوی قوای سه‌گانه و گفتمان اجتماعی در پذیرش آثار اجتماعی آن از سوی مردم است. سیاست‌هایی مانند متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان، اعطای یارانه‌ها و معافیت‌های بیمه‌ای بدون توجه به توان مالی دولت و دیگر سیاست‌های معطوف به نظام‌های بیمه و بازنشستگی در بسیاری از موارد در میان‌مدت و بلندمدت نتایج زیان‌باری برای صندوق‌ها، دولت و جامعه به همراه داشته و در بسیاری از موارد مبتنی بر مصلحت و خیر عمومی نبوده است.

صندوق بازنشستگی یکی از بحران‌های پیش‌روی ایران

مهم‌ترین بحرانی که نظام بیمه اجتماعی کشور از آن رنج می‌برد، پایداری منابع مالی صندوق‌های بازنشستگی است که تبدیل به یکی از مشکلات کشور شده است. «قوانین غیر متکی بر محاسبات بیمه‌ای و تحمیل بیمه‌های یارانه‌ای (بدون تأمین منابع آن) به صندوق‌های بازنشستگی»؛ «عدم استقرار نظام چندلایه بیمه‌ای»؛ «عدم تناسب بین امید به زندگی و سن بازنشستگی در کشور»؛ «روند فزاینده نسبت سالمندی در کشور»؛ «تنوع بی‌قواره در قوانین و مقررات بیمه‌ای و خدمات آنها»؛ «وجود تبعیض‌های درون یک صندوق و بین صندوق‌های بازنشستگی»؛ «سیاست‌گذاری نادرست در تشویق به اشتغال در مشاغل سخت و زیان‌آور»؛ «مخدوش‌شدن چندجانبه‌گرایی در نظام بازنشستگی»؛ «ضعف در نهاد سیاست‌گذار در حوزه تأمین اجتماعی و مدیریت صندوق‌ها و سرمایه‌گذاری آنها و مداخلات سیاسی در انتصابات و حکمرانی آنها»؛ «نوسانات اقتصادی و پیامدهای زیان‌بار آن بر حوزه بیمه‌ای»؛ و «عدم توان دولت در ایفای تعهدات و تأدیه بدهی‌ها به صندوق‌های بازنشستگی» از جمله مهم‌ترین دلایل بروز این وضعیت است. درعین‌حال «گسترش مشاغل غیررسمی و موقتی‌سازی قراردادهای کار»؛ «عدم تناسب و تعادل در توزیع یارانه‌های بیمه‌ای و تعهدات بیمه‌ای بلاوجه دولت ناشی از قوانین الزام‌آور بدون توجه به توان مالی دولت و استحقاق‌سنجی» و «ضعف در استقرار بیمه اجتماعی پایه (فراگیر)» از دیگر مسائل و مشکلات حوزه بیمه‌ای است که علاوه‌بر تشدید بحران صندوق‌های بازنشستگی، موجب شده است که بخش قابل اعتنایی از شاغلان کشور به رغم نص صریح قانون از پوشش بیمه پایه اجتماعی محروم بمانند و درعین‌حال یارانه‌های بیمه‌ای از توزیع متوازن برخوردار نباشد.

نظام بیمه‌ای (مشارکتی) در کشور به دو دسته صندوق‌های اصلی (شامل چهار صندوق سازمان تأمین اجتماعی، بازنشستگی کشوری، سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح و بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر) و صندوق‌های اختصاصی (شامل 14 صندوق صنفی-اختصاصی) تقسیم می‌شود.

صندوق‌های بازنشستگی به عنوان بخش مهمی از نظام رفاه و تأمین اجتماعی هر کشور، نوعی سازمان بیمه‌ای محسوب می‌شوند که در راستای تضمین امنیت اقتصادی شاغلان در زمان بازنشستگی فعالیت می‌کنند. هر صندوق بازنشستگی برای اینکه بتواند به فعالیت ادامه دهد و تعهدات خود به بازنشستگان را بپردازد باید از نظر مالی پایدار باشد. در ادامه وضعیت کنونی صندوق‌های بازنشستگی شامل پارامترهای جمعیتی، جامعیت، کفایت و پایداری مالی و همچنین از منظر ساختاری و مدیریتی مورد بررسی قرار گرفته و سپس پارامترهای مذکور در قالب متغیرهای علّی حلقوی با چرخه‌های بازخوردی توصیف خواهد شد.

پیش‌بینی نرخ سالمندی و باروری در ایران

بررسی روند تغییرات جمعیتی ایران نشان می‌دهد که در نیم‌قرن اخیر یعنی از سال 1345 تا 1395 جمعیت افراد بالای 65 سال که عمده تعهدات صندوق‌ها با عنوان حقوق بازنشستگی، وظیفه و مستمری در قبال آنان است، پنج برابر شده؛ درحالی‌که طی همین دوره زمانی جمعیت کل کشور حدود 3.23 برابر شده است. براساس داده‌های پژوهشکده آمار برآورد می‌شود که جمعیت سالمند کشور در سال‌های 1395 تا 1430 در سناریوهای مختلف حدود چهار برابر خواهد شد و از چهار میلیون و 870 هزار نفر در سال 1395 به حدود 19 میلیون نفر در سال 1430 خواهد رسید. ارزیابی نرخ باروری در ایران که توسط سازمان ملل متحد انجام شده، نشان می‌دهد این نرخ از 6.28 در سال 1358 به 1.62 در سال 1398 رسیده است. این نرخ از سال 1398 تا 1428 تقریبا ثابت خواهد ماند.

بدیهی است که تغییرات جمعیتی و افزایش سالمندی در جهان همه کشورها را با بحران در نظام‌های بازنشستگی روبه‌رو کرده و ایران نیز از این قاعده مستثنا نیست. مشخص است که با افزایش تعداد سالمندان در سال‌های آینده، مصارف صندوق‌های بازنشستگی برای ایفای تعهدات افزایش یافته و با کاهش نرخ باروری تعداد بیمه‌پردازان به صندوق‌های بازنشستگی نیز کاهش می‌یابد.

نسبت پشتیبانی در صندوق‌های بازنشستگی

نسبت پشتیبانی که بیانگر نسبت تعداد بیمه‌پردازان به مستمری‌بگیران صندوق‌های بازنشستگی است؛ در حالت مطلوب بسته به نرخ بیمه‌پردازی معمولا بین 5 تا 7 و حداقل این نسبت برای جلوگیری از ورشکستگی صندوق‌ها سه است. به عنوان مثال اگر 25 درصد حقوق یک کارمند به حق بیمه اختصاص یابد و دریافتی یک بازنشسته 75 درصد حقوق یک کارمند باشد، باید به‌ازای هر بازنشسته بیش از سه نفر حق بیمه بپردازند تا بتوان پس از کسر دستمزد کارکنان صندوق، مقرری وی را پرداخت کرد. البته این معادل‌های ساده‌سازی‌شده با حذف سایر متغیرهای مؤثر بر منابع و مصارف صندوق‌هاست، زیرا عواملی نظیر هزینه‌های اداره صندوق، هزینه‌های مربوط به درمان و بیمه درمان بازنشستگان، درآمدهای حاصل از سرمایه‌گذاری و خلق ارزش‌دارایی‌های‌ دوران جوانی صندوق که نسبت پشتیبانی بالا بوده و... در این رابطه مؤثر است.

به عبارت دیگر، در شرایط فعلی تمامی صندوق‌های بازنشستگی در ایران باید از نسبت پشتیبانی بیشتر از سه برخوردار باشند تا به منابع خارجی (مانند کمک دولت) برای حفظ تعادل در منابع و مصارف نیازمند نشوند و همچنین برای پایدارسازی مالی صندوق در بلندمدت و ایجاد امکان پرداخت تعهدات در آینده، بتوانند به سرمایه‌گذاری وجوه تجمیع‌شده بپردازند.

با توجه به میانگین نسبت پشتیبانی بیمه‌شدگان کشور می‌توان دریافت که وضعیت اغلب صندوق‌های بازنشستگی نامساعد است. سازمان تأمین اجتماعی به‌عنوان بزرگ‌ترین صندوق بازنشستگی کشور، در حال حاضر و بر اساس داده‌های سال 1400 حدود 15.1 میلیون بیمه‌شده اصلی و نزدیک به سه‌میلیون‌و 600 هزار نفر مستمری‌بگیر دارد. بنابر‌این، نسبت پشتیبانی این سازمان 4.2 است که نزدیک به حداقل نسبت پشتیبانی برای عدم ورشکستگی یک سازمان بیمه‌ای است. اطلاعات این صندوق حکایت از کاهش نسبت پشتیبانی دارد؛ به نحوی که از سال 1399 که این نسبت 4.32 بوده به 4.2 در سال 1400 کاهش یافته است. صندوق بازنشستگی کشوری که پس از سازمان تأمین اجتماعی بزرگ‌ترین صندوق بازنشستگی به شمار می‌رود، در سال 1400 حدود 925 هزار نفر بیمه‌شده اصلی (شاغل کسور‌پرداز) و 1.58 میلیون بازنشسته داشته‌ است. بنابراین، نسبت پشتیبانی این صندوق در این سال 0.59 است که نشان‌دهنده وضعیت فوق‌بحرانی آن است. نسبت پشتیبانی در سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح 0.82 است که نشان از وخامت وضعیت این صندوق نیز دارد. هم‌اکنون بخش عمده هزینه تعهدات صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح توسط دولت و از بودجه عمومی پرداخت می‌شود.

نسبت‌های پشتیبانی در دو صندوق کشوری و لشکری و صندوق‌های فرعی (14 صندوق) بر اساس داده‌های رسمی که بیشتر کارفرمای بیمه‌شدگان آن دستگاه‌های دولتی است، نشان از آن دارد که این صندوق‌ها در آینده‌ای نزدیک به‌طور کامل به بودجه عمومی وابسته خواهند شد؛ مگر آنکه نسبت پشتیبانی در این صندوق‌ها به نسبت استاندارد نزدیک شود که این به معنای استخدام حدود 9‌میلیون‌و 500 هزار نفر در نهادهای کشوری و لشکری است که چنین امری عملا محال است. درباره سازمان تأمین اجتماعی نیز پژوهش‌های انجام‌شده حکایت از آن دارد که نسبت پشتیبانی در این صندوق نیز روند کاهشی داشته و بالقوه وابسته به بودجه عمومی است. همچنین حدود سه درصد از بیمه‌شدگان کشور، تحت پوشش بیمه‌های صنفی یا اختصاصی هستند. بررسی نسبت پشتیبانی در این صندوق‌ها نشان می‌دهد اغلب آنها وضعیت نامطلوب و در بسیاری از موارد نامناسبی دارند. درواقع به غیر از صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر و صندوق حمایت از وکلا، بقیه صندوق‌ها از لحاظ نسبت پشتیبانی وضعیت نامطلوبی دارند.

نسبت مصارف به منابع در صندوق‌های بازنشستگی سازمان تأمین اجتماعی

نسبت مصارف به منابع در یک صندوق تا حدی می‌تواند بیانگر وضعیت مالی صندوق باشد و هرچه این شاخص کمتر باشد، صندوق پایداری مالی بیشتری دارد. به منظور برآورده‌شدن تعهدات قانونی در قبال مستمری‌بگیران، باید منابع کافی و متناسب با هزینه تعهدات وجود داشته باشد. این شاخص نشان می‌دهد که چه بخشی از منابع صرف برآورده‌‌کردن هزینه‌های مربوط به تعهدات بلندمدت و کوتاه‌‌مدت بیمه‌ای می‌شود.

در سال 1397 نسبت مصارف به منابع در سازمان تأمین اجتماعی 59 درصد بوده و بیانگر این امر است که حدود 59 درصد از منابع و درآمدهای سازمان صرف ایفای تعهدات بلندمدت و کوتاه‌مدت بیمه‌ای می‌شود. این شاخص برای سال 1398 با 20 درصد افزایش به 79 درصد رسیده است. این افزایش نشان می‌دهد مصارف سازمان نسبت به منابع آن با درصد بیشتری رشد کرده است. در سال 1398 مجموع منابع سازمان نسبت به سال 1397، با کاهش 9‌درصدی مواجه بوده و از 150 هزار میلیارد تومان به 137 هزار میلیارد تومان کاهش یافته‌؛ درحالی‌که در همین سال مصارف سازمان بالغ بر 22 درصد افزایش یافته است. مصارف سازمان در سال‌های 1399 و 1400 مستخرج از بودجه سالانه سازمان نشان‌دهنده رشدی بی‌قواره است که ناشی از متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان در این دو سال است. همان‌گونه که مشاهده می‌شود، مصارف سازمان در سال 1399 به نسبت سال 1398 معادل 40 درصد رشد و در سال 1400 نیز به نسبت سال 1399 معادل 79 درصد رشد را نشان می‌دهد. جالب اینکه مصارف سازمان طی دو سال (1400 به نسبت 1398) معادل 250 درصد رشد را نشان می‌دهد. در همین حال، منابع سازمان نیز در این دو سال 250 درصد رشد را نشان می‌دهد. اما واقعیت امر این است که بخش درخور توجهی از منابع سازمان، تعهدات دولت در قبال سازمان تأمین اجتماعی است که به دلیل کسری بودجه دولت در سال‌های اخیر عملا محقق نشده و سازمان را در قبال ایفای تعهدات خود در قبال بیمه‌شدگان و بازنشستگان با کسری نقدینگی مواجه کرده است؛ به نحوی که سازمان ناگزیر به فروش اموال و دارایی‌های خود و استقراض از نظام بانکی شده است.

نگاه کلی به مسئله

نظام‌های بازنشستگی و تأمین اجتماعی کشور نقشی اساسی در حفظ کرامت انسان‌ها، رفاه اجتماعی و زندگی به دور از فقر دارند. اما کاستی‌های نظام تأمین اجتماعی کشور، تحقق‌پذیری این آرمان‌ها را با مشکلاتی جدی روبه‌رو کرده است. نگاهی به اطلاعات موجود صندوق‌های بازنشستگی کشور نشان می‌دهد نظام بازنشستگی با چالش‌های عمده‌ای روبه‌روست که اثر شایان توجهی بر نحوه تضمین رفاه سالمندان در آینده و همچنین ذخایر کافی برای تأمین تعهدات آتی پذیرفته‌شده آنان دارد. بخش عمده چالش‌های موجود در نظام بیمه اجتماعی، ناشی از کیفیت قانون‌گذاری‌هاست که نحوه مدیریت صندوق‌ها و عملکرد آنها را نیز تحت تأثیر قرار داده است. به اعتقاد اکثر صاحب‌نظران، مهم‌ترین بحرانی که نظام بیمه اجتماعی کشور از آن رنج می‌برد، پایداری منابع مالی صندوق‌های بازنشستگی است که تبدیل به یکی از معضلات کشور شده است. «قوانین غیرمتکی بر محاسبات بیمه‌ای و تحمیل بیمه‌های یارانه‌ای (بدون تأمین منابع آن) به صندوق‌های بازنشستگی»، «عدم استقرار نظام چندلایه بیمه‌ای»، «عدم تناسب بین امید به زندگی و سن بازنشستگی در کشور»، «روند فزاینده نسبت سالمندی در کشور»، «تنوع بی‌قواره در قوانین و مقررات بیمه‌ای و خدمات آنها»، «وجود تبعیض‌های درون یک صندوق و بین صندوق‌های بازنشستگی»، «سیاست‌گذاری نادرست در تشویق به اشتغال در مشاغل سخت و زیان‌آور»، «مخدوش‌شدن چندجانبه‌گرایی در نظام بازنشستگی»، «ضعف در نهاد سیاست‌گذار در حوزه تأمین اجتماعی و مدیریت صندوق‌ها و سرمایه‌گذاری آنها و مداخلات سیاسی در انتصابات و حکمرانی آنها»، «نوسانات اقتصادی و پیامدهای زیان‌بار آن بر حوزه بیمه‌ای» و «عدم توان دولت در ایفای تعهدات و تأدیه بدهی‌ها به صندوق‌های بازنشستگی» ازجمله مهم‌ترین دلایل بروز این وضعیت است. درعین‌حال، «گسترش مشاغل غیررسمی و موقتی‌سازی قراردادهای کار»، «عدم تناسب و تعادل در توزیع یارانه‌های بیمه‌ای و تعهدات بیمه‌ای بلاوجه دولت ناشی از قوانین الزام‌آور بدون توجه به توان مالی دولت و استحقاق‌سنجی» و «ضعف در استقرار بیمه اجتماعی پایه (فراگیر)» از دیگر مسائل و مشکلات حوزه بیمه‌ای است که علاوه بر تشدید بحران صندوق‌های بازنشستگی، موجب شده است بخش درخور اعتنایی از شاغلان کشور، به‌رغم نص صریح قانون، از پوشش بیمه پایه اجتماعی محروم بمانند و در‌عین‌حال یارانه‌های بیمه‌ای توزیع متوازنی نداشته باشند. اهم اصلاحات متصور در این حوزه، در دو قالب اصلاحات ساختاری و اصلاحات پارامتریک قابل دسته‌بندی است. تقویت نهاد سیاست‌گذار، تقویت یا ایجاد نهاد تخصصی و تنظیم‌گر بیمه‌ای با رویکرد تقویت تنظیم‌گری و چندجانبه‌گرایی، اصلاح ساختار و قوانین و مقررات صندوق‌های بازنشستگی مبتنی بر استقرار نظام چندلایه بیمه‌ای و همچنین اصلاح ساختار بودجه با رویکرد ایفای تعهدات و تأدیه بدهی دولت به صندوق بازنشستگی ازجمله مهم‌ترین اصلاحات ساختاری در این حوزه تلقی می‌شوند. افزایش سن بازنشستگی متناسب با سن امید به زندگی به صورت تدریجی، اصلاح نحوه محاسبه حقوق بازنشستگی به صورت تدریجی، تغییر نرخ مشارکت سهم دولت، بیمه‌پرداز و کارفرما در سطوح بالاتر حقوقی با رویکرد افزایش مشارکت فرد مبتنی بر استقرار نظام چندلایه بیمه‌ای (بیمه پایه، مازاد، مکمل)، تغییر قوانین در جهت دشوار‌کردن بازنشستگی‌های پیش از موعد، پوشش بیمه افراد فاقد پوشش بیمه پایه اجتماعی با مشارکت فرد و از طریق آزمون وسع، حذف معافیت‌های بیمه‌ای بلاوجه از طریق آزمون وسع و ایجاد زمینه‌های قانونی لازم جهت پوشش بیمه کارفرمایان و شاغلان مشاغل پلتفرمی از‌جمله مهم‌ترین اصلاحاتی است که می‌تواند منجر به کاهش بحران صندوق‌های بازنشستگی و ایفای تکالیف دولت در حوزه بیمه‌ای شود. از آنجا که صندوق‌های بیمه اجتماعی کارکرد درازمدت دارند، هرگونه قانون‌گذاری مقطعی و فاقد جامعیت، بدون توجه به نتایج درازمدت می‌تواند وضعیت بیمه‌های اجتماعی را در بلندمدت با مخاطرات بیشتری روبه‌رو کند. به نظر می‌رسد سیاست‌گذاری در حوزه بیمه اجتماعی و بازنشستگی باید دربرگیرنده تدابیری برای پایداری صندوق‌های بازنشستگی و استمرار ارائه تعهدات و خدمات در قبال بیمه‌شدگان با رعایت الزامات علمی و محاسبات بیمه‌ای باشد. در شرایط کنونی، انجام اصلاحات نیازمند اجماع همه‌جانبه از سوی قوای سه‌گانه و گفتمان اجتماعی در پذیرش آثار اجتماعی آن از سوی مردم است.