جایگاه شوراها در جامعه مدنی ایران

ابراهیم علی‌پور-پژوهشگر اجتماعی: در عصر حاضر، بی‌تردید یکی از بنیادی‌ترین مباحث در هر نظام سیاسی، مشارکت شهروندان آن نظام است. این مشارکت در ملموس‌ترین نمودهای خود، از جمله حضور در انتخابات، عضویت در نهادهای مدنی، فعالیت در احزاب سیاسی و مشارکت در شوراهای محلی جلوه‌گر می‌شود. تجربه جهانی نشان می‌دهد هرچه سطح مشارکت عمومی در یک کشور بالاتر باشد، اعتبار، مشروعیت و کارآمدی آن نظام سیاسی در داخل و خارج نیز افزایش می‌یابد. ایده تأسیس شوراها به‌عنوان ساختاری برای جلب مشارکت عمومی در ایران، سابقه‌ای بیش از یک قرن دارد.

از دوران مشروطه تاکنون، مجلس شورای اسلامی بیش از 40 قانون در زمینه تأسیس و فعالیت انجمن‌ها و شوراهای محلی به تصویب رسانده است. با پیروزی انقلاب اسلامی و گنجانده‌شدن اصل شوراها در قانون اساسی، این مشارکت جنبه قانونی و ساختاری به خود گرفت. اصل هفتم قانون اساسی تصریح می‌کند: «شوراها: مجلس شورای اسلامی، شورای استان، شهرستان، شهر، محل، بخش، روستا و نظایر اینها از ارکان تصمیم‌گیری و اداره امور کشورند». بر این اساس، شوراها را می‌توان رکن چهارم قدرت در ایران دانست؛ رکنی که برخاسته از اراده مردم است و نمایندگی مستقیم آنها در سطوح مختلف اداره کشور را بر عهده دارد. اهمیت این جایگاه از آنجا بیشتر نمایان می‌شود که قانون اساسی یک فصل و شش اصل را به شوراها اختصاص داده است.

در جوامع دموکراتیک، شوراهای محلی به‌عنوان ابزار تحقق مردم‌سالاری، هزاران شهروند عادی را در فرایند حکمرانی محلی مشارکت می‌دهند. این روند از تمرکز قدرت در پایتخت و مرکز کشور می‌کاهد و تصمیم‌گیری را به بدنه جامعه منتقل می‌کند. در حال حاضر، بیش از ۱۱۷ هزار نفر عضو شوراهای اسلامی شهر و روستا در کشور هستند و با رأی مستقیم مردم انتخاب شده‌اند تا به‌عنوان حلقه واسط میان مردم و مدیریت شهری عمل کنند. همان‌طورکه کریک می‌گوید، حکومت جمهوری، تلاشی است برای تطبیق نظم با تکثر، از راه مصالحه گروه‌های گوناگون با مشارکت همه آنها در حکومت و انتخاب رقابت‌آمیز دولت (کریک، ۱۳۸۷: ۱۵۶). در حالی که قوه مجریه معمولا میدان سیاست‌مداران باتجربه است، شوراهای محلی این فرصت را به مردم کوچه و بازار می‌دهند تا مستقیم در اداره امور محلی نقش‌آفرین باشند. این ساختار می‌تواند تقویت‌کننده نهادهای مدنی و بسترساز توسعه سیاسی از پایین‌دست جامعه باشد.

قانون اساسی و قوانین موضوعه، اختیارات مهمی برای شوراها در نظر گرفته‌اند. از جمله این اختیارات، نظارت بر عملکرد شهرداری‌ها و انتخاب شهردار است. شهردار تهران که بودجه‌ای چند ده هزار میلیارد تومانی در اختیار دارد، با رأی اعضای شورای شهر انتخاب می‌شود. برای نمونه، در سال ۱۳۹۹، بودجه شهر تهران بالغ بر 150 هزار میلیارد تومان بود؛ بودجه‌ای که تصویب و نظارت بر آن در اختیار شورا قرار دارد. شورای شهر تهران از طریق شش کمیسیون اصلی و ۲۴ کمیته تخصصی در مسائل مختلف شهری ایفای نقش می‌کند و در تدوین مقررات شهری مشارکت مستقیم دارد. افزون بر این، شوراها می‌توانند از ظرفیت‌های رسانه‌ای موجود بهره ببرند و حتی در راه‌اندازی رسانه‌های جمعی، نقش فعالی ایفا کنند تا صدای مردم را به گوش مدیران برسانند و بالعکس.

با وجود جایگاه قانونی، شوراها در ایران هنوز آن‌گونه که باید، نزد افکار عمومی شناخته‌شده نیستند. میزان مشارکت مردم در انتخابات شوراها در مقایسه با انتخابات ریاست‌جمهوری یا مجلس کمتر است. البته این موضوع در بسیاری از کشورهای جهان نیز صادق است؛ اما در ایران، سابقه طولانی حکومت‌های متمرکز، فرهنگ مشارکت‌گریز و ساختار قدرت عمودی، از مهم‌ترین دلایل این ضعف به شمار می‌روند. با گذشت بیش از دو دهه از تأسیس شوراها، همچنان بخشی از اختیارات قانونی آنها به دلایل مختلف به اجرا درنمی‌آید. گاه با بهانه‌های گوناگون، از تحقق کامل نقش شوراها جلوگیری شده و عملا آنها را به ویترینی نمادین از مشارکت مردمی بدل کرده‌اند. از دیگر عوامل تضعیف شوراها می‌توان به فضای بسته سیاسی، فقدان پشتیبانی رسانه‌ای، بی‌اعتنایی رسانه ملی و تخریب وجهه شوراها توسط برخی گروه‌های ذی‌نفوذ اشاره کرد. اگر قرار است شوراها به معنای واقعی کلمه، تبلور اراده مردم در اداره امور محلی باشند، لازم است علاوه بر آموزش و آگاه‌سازی عمومی، زمینه‌های فرهنگی، رسانه‌ای و قانونی لازم برای شکوفایی آنها فراهم شود. تنها در این صورت است که می‌توان از شوراها به‌عنوان یکی از ستون‌های اصلی جامعه مدنی ایران یاد کرد.

یکی از ابعاد کمتر مورد توجه در تحلیل نقش شوراها، پیوند آنها با توسعه پایدار در سطح محلی است. شوراهای شهر و روستا می‌توانند با تصمیم‌گیری‌های آگاهانه، همسو با نیازهای زیست‌محیطی، اجتماعی و اقتصادی، نقش مهمی در تحقق توسعه پایدار ایفا کنند. مشارکت شهروندان از طریق شوراها این امکان را فراهم می‌آورد که سیاست‌گذاری‌های شهری نه‌تنها کارآمدتر، بلکه عادلانه‌تر و منطبق‌تر با واقعیت‌های محلی باشد. برای مثال، در حوزه محیط زیست شهری، شوراها می‌توانند نقش فعالی در تصویب و اجرای طرح‌هایی برای کاهش آلودگی، مدیریت پسماند، توسعه حمل‌ونقل عمومی و حفاظت از فضاهای سبز ایفا کنند. همچنین در حوزه اجتماعی، شوراها می‌توانند با شناسایی مسائل محلات مانند فقر، اعتیاد، ترک تحصیل، یا نابرابری جنسیتی، در سیاست‌گذاری و تدوین برنامه‌های حمایتی مؤثر واقع شوند.

اگرچه شوراها در قوانین کشور جایگاه مهمی دارند، اما واقعیت این است که بسیاری از اعضای شوراها از آموزش‌های لازم در زمینه حکمرانی محلی، برنامه‌ریزی شهری، بودجه‌ریزی، شفافیت مالی و تعامل با نهادهای بالادستی برخوردار نیستند. بدون توانمندسازی مستمر اعضای شوراها، نه تنها اختیارات قانونی آنها به فعلیت نمی‌رسد، بلکه حتی در انجام وظایف روزمره نیز دچار چالش می‌شوند. راهکارهایی چون ایجاد آموزش‌های مستمر، تدوین منشور اخلاقی شوراها، تقویت نهادهای نظارتی و شفاف‌سازی فرایندها می‌تواند در ارتقای کیفیت شوراها و اعتماد عمومی به آنها مؤثر باشد. همچنین برگزاری مناظره‌ها و برنامه‌های گفت‌وگومحور میان اعضای شوراها و مردم می‌تواند فاصله میان نمایندگان محلی و جامعه را کاهش دهد.

در جهان امروز، حکمرانی دیگر محدود به دولت ملی نیست و شکل‌های متنوعی از حکمرانی چندسطحی (Multi-Level Governance) مطرح شده‌اند که در آن نهادهای محلی، منطقه‌ای و حتی فراملی با یکدیگر تعامل دارند. در این چارچوب، شوراها می‌توانند به حلقه اتصال شهروندان با نهادهای فراتر از دولت مرکزی بدل شوند و از حقوق محلی در برابر سیاست‌های بالا به پایین محافظت کنند. این مهم به‌ویژه در مواردی مانند مدیریت منابع طبیعی، حفاظت از میراث فرهنگی یا توسعه مناطق مرزی می‌تواند اهمیت پیدا کند. برای آنکه شوراها بتوانند جایگاه واقعی خود را در حکمرانی محلی بیابند، نیاز به بازتعریف رابطه آنها با سایر سطوح قدرت، ارتقای دانش و مهارت نمایندگان شورا، گسترش فرهنگ مشارکت و حمایت رسانه‌ای دارند. بدون این پیش‌زمینه‌ها، نهاد شوراها با وجود همه ظرفیت‌های قانونی‌اش، همچنان در حاشیه تصمیم‌گیری باقی خواهد ماند. در روز ملی شوراها، فرصتی فراهم است تا به این نهاد مردمی نگاهی دوباره بیندازیم و جایگاه آن را در مسیر مردم‌سالاری و توسعه پایدار بازشناسی کنیم.