تأثیر عمیق فساد

نورا حسینی: «در میان تمام دستگاه‌ها، هنوز شهرداری‌ها در زمینه میزان دریافت رشوه و پارتی‌بازی جایگاه نخست را دارند؛ در‌این‌میان کارمند شهرداری هم با خود فکر می‌کند باید از این نمد برای خود کلاهی ببافد! به‌همین‌دلیل پدیده رشوه رخ می‌دهد و کارمندان با دریافت رشوه از مراجعان به نوعی سهم خود را دریافت کرده یا آنکه پارتی‌بازی می‌کنند». این مطالب اولین نتایج تحقیقات حسن عابدی‌جعفری، مجری طرح سنجش فساد در شهرداری تهران است. آمارهای نهادهای بین‌المللی و تحقیقات انجام‌شده از سوی مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهرداری تهران هم نشان می‌دهد شهرداری تهران به‌عنوان بزرگ‌ترین نهاد اجرائی دارای بیشترین سطح بروز فساد است. نتایج دو دوره نظرسنجی از شهروندان مراجعه‌کننده به شهرداری تهران نشان می‌دهد: از ۳۲ درصد افرادی که به شهرداری مراجعه کرده‌اند، درخواست پرداختی‌هایی برخلاف قانون و ضوابط شده است. همین موضوع سبب شده تا از ۲۰، نمره ۱۰ به عملکرد شهرداری تهران داده شود. در نظرسنجی دوم نتایج نشان می‌دهد از ۲۱ درصد مردمی که به شهرداری مراجعه کردند، درخواست رشوه شده است. از‌این‌رو پارامترهای سنجش فساد همچنان از بازبودن روزنه‌های فساد در سیستم مدیریت شهری حکایت دارد. از زمان این دو نظرسنجی چهار سال می‌گذرد و نظرسنجی جدیدی در این حوزه یا انجام نشده یا نتایج آن منتشر نشده است. در این سال‌ها تلاش زیادی برای بهبود وضعیت شهرداری برای اصلاح رویه‌های فسادآمیز شده است؛ اما به نتیجه مطلوب نرسیده. برخی این میزان فساد در شهرداری را منکر می‌شوند و برخی نیز به دنبال چاره‌جویی هستند. با علی اعطا، سخنگو و عضو شورای پنجم شهر تهران، در این زمینه گفت‌وگویی انجام داده‌ایم‌ که می‌خوانید:

به نظر شما در شهرداری‌ها و به طور خاص شهرداری تهران چه حوزه‌هایی ظرفیت و استعداد بیشتری برای ظهور و بروز فساد دارد؟

‌ معمولا چنین تصور می‌شود که «حوزه شهرسازی و معماری» و «فنی عمرانی» بیشترین استعداد را برای شکل‌گیری فساد مالی دارد. در پژوهشی هم که آقای دکتر عابدی‌جعفری و همکاران‌شان با عنوان «سنجش فساد و سلامت اداری در شهرداری تهران» که به سفارش شهرداری تهران انجام داده‌اند، همین مطلب تأیید شده است. در پژوهش مذکور جدولی وجود دارد که در آن معاونت‌های شهرداری از نقطه نظر استعداد شکل‌گیری فساد رتبه‌بندی شده‌اند. بر مبنای نتایج این پژوهش، معاونت شهرسازی و معماری، معاونت فنی و عمرانی و معاونت خدمات شهری از منظر مستعدبودن برای شکل‌گیری فساد به ترتیب در جایگاه یک تا سه قرار گرفته‌اند و عواملی به‌عنوان علل مستعدبودن آنها برای بروز فساد ذکر شده، که این عوامل بسیار هم ملموس است.

‌معاونت شهرسازی و معماری با مسائل صدور پروانه سروکار دارد و برخی افراد، وظیفه اصلی این معاونت را صرفا صدور پروانه می‌دانند. معاونت عمرانی با پروژه‌های بزرگ عمرانی و پیمانکاران سروکار دارد و در معاونت خدمات شهری هم همیشه درباره مافیای فساد در پسماند حرف و حدیث‌هایی وجود داشته است. با وجود اینکه این سه معاونت، ذی‌نفعان متفاوتی دارد؛ اما هر سه محمل مناسبی برای شکل‌گیری‌ فساد است. علت چیست؟

قاعدتا گردش مالی مهم‌ترین عامل است که در هر سه معاونت وجود دارد؛ اما شکل متفاوتی دارد و البته در هر سه مورد تا حدود زیادی غیرشفاف است. برای توضیح روشن‌تر تلاش می‌کنم با کمک‌گرفتن از ادبیات بودجه‌ای نکاتی مطرح کنم. ببینید ما در بودجه در یک سو منابع بودجه را داریم و در سوی دیگر مصارف بودجه که مجموع منابع و مجموع مصارف باید در تعادل قرار بگیرد.

در بخش منابع بودجه، شش فصل درآمدی از قبیل درآمدهای ناشی از فضای عمومی، درآمدهای ناشی از عوارض اختصاصی شهرداری و... وجود دارد که در ذیل آنها ردیف‌های متعددی دیده می‌شود. در این فصل‌ها و ردیف‌های ذیل آنها بیشترین سهم درآمدهای شهرداری به حوزه شهرسازی ربط دارد؛ اما در بحث مصارف، در بین شش حوزه مأموریتی، معمولا حوزه شهرسازی و معماری در رده ششم یعنی آخر قرار می‌گیرد؛ بنابرین می‌شود با عدد و رقم دید که حوزه شهرسازی و معماری اگرچه مرکز درآمدی شهرداری‌هاست؛ اما هزینه زیادی بر دوش شهرداری بار نمی‌کند. حالا از همین منظر به وضعیت دو حوزه «فنی عمرانی» و «خدمات شهری» نگاه کنیم که مجموعا در ادبیات بودجه شهرداری تهران ذیل حوزه مأموریتی خدمات شهری قرار می‌گیرد. درآمدهایی که مرتبط با دو معاونت فنی عمرانی و خدمات شهری است، سهم اندکی در منابع درآمدی شهرداری دارد؛ اما از حیث مصارف، سهم درخورتوجهی دارد. پس دو معاونت فنی عمرانی و خدمات شهری از مراکز اصلی هزینه اما حوزه شهرسازی و معماری از مراکز اصلی درآمد است. درباره هر سه، گردش مالی بالاست؛ اما محل وقوع آن متفاوت است.

‌ سؤالی که اینجا مطرح می‌شود، این است که در این پژوهش، ترتیب این معاونت‌ها در استعداد بروز فساد، یعنی به ترتیب «شهرسازی و معماری»، «فنی عمرانی» و «خدمات شهری» چگونه توجیه می‌شود؟

به نظر من نکته بسیار مهم و درخورتوجه این است که درباره حوزه شهرسازی فعالیت‌هایی با بازدهی اقتصادی بسیار بالا در جریان است. از طریق عوارض این فعالیت‌ها، یعنی مثلا عوارض صدور پروانه، بخش اصلی درآمدهای شهرداری تأمین می‌شود. این عوارض که از سوی فعالان ساخت‌وساز به شهرداری پرداخت می‌شود، درصد اندکی از مجموع هزینه‌های ساخت است. ممکن است در یک ساختمان پنج، شش طبقه در منطقه یک تهران عوارضی که مالکان به شهرداری پرداخت می‌کنند، در حدود پنج درصد مجموع هزینه‌های ساخت باشد؛ اما مجموع همین عوارض شهرسازی ممکن است بعضا ۵۰ تا ۷۰ درصد درآمدهای شهرداری را تأمین کند. پس به‌سادگی می‌شود دید چه حجم عظیم گردش مالی و بازدهی اقتصادی در بیرون شهرداری در این حوزه وجود دارد که صرفا با عوارض آن بخش عمده بودجه شهرداری تأمین می‌شود؛ اما دو معاونتی که در رده دوم و سوم قرار دارند، از مهم‌ترین مراکز هزینه هستند که اتفاقا در مقیاس وسیعی با پیمانکاران و مسائلی از قبیل تعیین قیمت و برگزاری مناقصه و تأیید صورت وضعیت و پرداخت به پیمانکاران سروکار دارند. و به نظر من از همین نقطه می‌شود وارد ماجرای مستعدبودن فضا برای فساد در این معاونت‌ها شد.

‌ چگونه؟

در حوزه شهرسازی و معماری در پیرامون شهرداری فشار زیادی بر سازمان شهرداری برای شکل‌دادن به شبکه‌های فساد یا فعال‌کردن آنها براساس منافع مشترک وجود دارد. ذی‌نفعان آن در بیرون از شهرداری، از فساد احتمالی در حوزه شهرسازی بسیار منتفع خواهند شد. این فساد، یک فساد پیراسازمانی است؛ یعنی در پیرامون سازمان شهرداری قرار دارد و به درون سازمان شهرداری متصل می‌شود و شبکه‌ای در درون و بیرون شهرداری شکل می‌گیرد که منافع ناشی از آن بسیار برای افراد درخورتوجه است. مناطقی از تهران که این نوع فعالیت اقتصادی رونق و سودآوری بیشتری دارد، فضای مساعدتری برای این نوع فساد شبکه‌ای وجود دارد که من ترجیح می‌دهم از آن به شبکه فساد «سازمانی - پیراسازمانی» تعبیر کنم. مصداق روشن آن هم مجوزهای اضافه‌تراکم و تغییر کاربری غیرقانونی با کارسازی از طریق برخی عناصر و شبکه‌هاست یا مسائل به مراتب کوچک‌تری در زمینه محاسبه عوارض. یک مثال کوچک مطرح می‌کنم. در دوره‌ای که در شورای شهر بودم، یک روز شخصی آمد و توضیح داد در یک پرونده شهرسازی باید عوارضی به میزان دو میلیارد تومان پرداخت کند. گفت شخصی به‌عنوان واسطه با او تماس گرفته و مدعی شده که از طریق ارتباطاتی که دارد، این رقم را به میزان 50 درصد کاهش می‌دهد؛ یعنی رقم عوارض را به یک میلیارد تومان کاهش می‌دهد، اما در ازای آن 400 میلیون تومان پول می‌گیرد. به دلایلی اطمینان نسبی داشتم مطالبی که مطرح می‌کند بی‌اساس نیست. به او گفتم اطلاعات پرونده را بدهید، موضوع را پیگیری می‌کنم. این موضوع برای من از دو جنبه واجد اهمیت بود؛ اولا از جنبه‌ای که بدانم چه اشکال و ابهامی در فرایندها یا ضوابط و مقررات می‌توانسته چنین دامنه تغییری در محاسبه عوارض ایجاد کند تا واسطه‌ها و دلالان آنجا بساطشان را پهن کنند و دوما، این مطالب با فرض صحت، مصداق مشخصی از فساد بود که باید به نحو‌ مؤثری پیگیری می‌شد. این شخص در جواب من گفت اگر مشخصات پرونده را به شما اعلام کنم و موضوع را پیگیری کنید، همین میزان تخفیف را برای من می‌گیرید؟ گفتم من برای شما تخفیف نمی‌گیرم، اما اطمینان می‌دهم عوارضی که به شهرداری پرداخت خواهید کرد مبنای محاسبه صحیحی خواهد داشت. فکر می‌کنید چه شد؟ بلند شد. خداحافظی کرد و رفت.

‌به نقطه خیلی خوبی رسیدیم. مبنای این میزان از تغییر در محاسبه عوارض و مواردی شبیه به آن چیست؟ چرا اینها نباید شفاف باشد؟

حتما باید شفاف باشد، اما مسئله فقط شفافیت نیست و صرفا با شفافیت اصلاح نمی‌شود. مجموعه‌ای از اقدامات نیاز است. اصلاح فرایندها، اصلاح ضوابط و مقررات و خارج‌کردن آنها از حالت تفسیر‌پذیر و وابسته به تشخیص و تصمیم افراد و مواردی از این قبیل اهمیت دارد. محدود‌کردن برخی اختیارات اهمیت جدی دارد. من یک‌ مثال می‌زنم. این شوراهای معماری مناطق که ما با یک مصوبه بسیار مهم و کلیدی آنها را به لحاظ اختیارات و صلاحیت‌ها محدود کردیم، از‌جمله کانون‌های فساد حول منافع مشترک بود. طرح «تعیین مأموریت‌ها و حدود اختیارات و مسئولیت‌های شوراهای معماری مناطق شهرداری» را خود من به شورا بردم. نماینده شهرداری در صحن گفت «شوراهای معماری مناطق هشت هزار تصمیم گرفته‌اند ۷۰ درصد آن، خارج از ضوابط و مقررات بوده است». خب، اینها چه بوده؟ افزایش تراکم بوده، مسائلی مثل افزایش تعداد طبقات و سطح اشغال بوده، تغییر کاربری و از این دست مسائل بوده و این موارد هم در مناطق، در موارد زیادی فسادآلود بوده است.

اینها اختیارات کمیسیون ماده ۵ است که شوراهای معماری مناطق تصمیم می‌گرفتند و بالاخره همه می‌دانیم که بعضا چگونه تصمیم می‌گرفته‌اند. ما اینها را محدود کردیم و الان نمی‌خواهم باز کنم که در همان روزهای قبل از تصویب نهایی طرح، چه تماس‌هایی با من و شاید برخی دیگر از همکاران گرفته شد که منصرف شویم و نشدیم. شفاف‌سازی هم حتما عامل مهمی است، از‌جمله اینکه می‌تواند جنبه بازدارندگی قدرتمندی داشته باشد. مثلا اگر شهرداری مصوبات شوراهای معماری مناطق را انتشار عمومی بدهد، همین عامل از منظر بازدارندگی اهمیتی جدی دارد.

‌ بنابراین شما رویکردهایی مثل شفافیت را اقدام اصلی در مقابله با فساد نمی‌دانید؟

رویکرد شفافیت و شفاف‌سازی حداکثری امور از‌جمله رویکردهایی بود که در دوره قبلی مدیریت شهری با جدیت دنبال می‌شد و همه در این زمینه هم‌آوایی و هماهنگی داشتند. اما تحقق شفافیت در سازمان بدون وجود نظارت عمومی در جامعه اثربخشی کافی نخواهد داشت. شفافیت رویکردی در حوزه سیاست‌گذاری است که اقدامات منبعث از آن، نظیر ایجاد سامانه شفافیت، در دوره پیشین مدیریت شهری انجام شد. اما اگر در سوی دیگر یعنی در جامعه، ناظرانی که مطالبه‌گر مستمر شفافیت باشند و رصد و پایش کنند، وجود نداشته باشند، رویکرد شفافیت و هرگونه اقدام منبعث از آن می‌تواند با تغییر مدیریت‌ها تضعیف و حتی تعطیل شود. از این منظر است که تصور می‌کنم هرگاه در دوره‌ای از مدیریت شهری سیاست‌گذاران یعنی نمایندگان مردم در شورا چنین رویکردی نسبت به امور دارند، باید به پشتوانه نمایندگی مردم به شکل‌گیری ‌فضای مطالبه‌گری و نظارت عمومی کمک کنند. کمک به شکل‌گیری، تثبیت و توسعه سازمان‌های غیردولتی، تشریح اهمیت موضوع برای رسانه‌ها و فعالان اجتماعی و فعالیت‌هایی از این دست می‌تواند در شکل‌گیری نظارت اجتماعی که مکمل شفافیت در سازمان شهرداری است، بسیار مؤثر باشد.

اخیرا دیدم رئیس سازمان بازرسی شهرداری تهران در مصاحبه‌ای درباره شناسایی بیش از صد گلوگاه فساد در این شهرداری صحبت کرده‌اند و از اصلاح فرایندها گفته‌اند. خب این قبیل کارها کم‌وبیش در دوره‌های گذشته و نه‌فقط دوره پنجم هم انجام شده، اما آن‌طور که انتظار می‌رفت، اثرگذاری نداشته است. به نظرم برای مقابله با فساد، چهار نوع اقدام باید انجام شود تا بتوان به نتایج قابل قبولی رسید. اولین نوع اقدامات در راستای کاهش فساد و مقابله با آن، اقدامات درون‌سازمانی نظیر اصلاح فرایندهاست که بهترین افرادی که می‌توانند آن را طراحی و اجرا کنند، بدنه کارشناسی و مجرب خود شهرداری هستند. در شهرداری کارشناسان و مدیران میانی مجرب، بادانش و سلامت کم نیستند، اما متأسفانه عموما با تغییر در گرایش سیاسی در شورا و شهرداری، به حاشیه رانده می‌شوند. دومین نوع از اقدامات، توسعه شفافیت و جاری و ساری‌کردن این رویکرد در درون سازمان شهرداری است. این کار باید توسط نهاد سیاست‌گذار، یعنی شورای شهر دنبال شود و عاملیت انجام آن باید بر عهده مدیریت ارشد شهرداری، یعنی شهردار و معاونان و البته تحت نظارت شورا باشد. سومین نوع اقدامات، توسعه نظارت عمومی و همگانی است که فعالیتی اجتماعی و جامعه‌محور است. این کاری است که سازمان‌های مردم‌نهاد و رسانه‌ها می‌توانند دنبال کنند‌ و شورا هم به نمایندگی از مردم می‌تواند به توسعه آن کمک کند. در‌ نهایت، چهارمین نوع اقدامات، کاری است که از سوی نهادهای نظارتی فرادست باید انجام شود و نظارت مؤثر و مستمری بر آنچه در درون شهرداری می‌گذرد، صورت بگیرد. بنابراین در یک جمع‌بندی باید گفت من برای مقابله با فساد، در راستای کاهش آن، به اقدام در چارچوب یک‌ مدل سیاستی-عملیاتی چهاروجهی قائل هستم که در یک ضلع، اصلاح فرایندها در شهرداری، در یک ضلع توسعه شفافیت با سیاست‌گذاری شورا و عاملیت مدیریت ارشد شهرداری، در یک‌ ضلع نظارت همگانی جامعه‌محور‌ و‌ در یک ضلع نهادهای نظارتی فرادست مؤثر هستند.

‌ یکی از نگرانی‌های فعالان شهری و کارشناسان مستقل این است که در شرایط امروز جامعه که کانون توجه مردم به سوی اخبار سیاسی و مسائل روز است، چقدر می‌توان به موضوعاتی مثل نظارت اجتماعی بر عملکردها برای جلوگیری از فساد دل‌خوش بود؟

این سؤال بسیار مهمی است. در شرایط امروز جامعه ممکن است ‌اغلب افراد صرفا متمرکز بر مسائل روز باشند یا معتقد باشند با توجه به شرایط سیاسی و اجتماعی روز، باید هر فعالیت اجتماعی دیگری را متوقف کرد و صرفا به حوادث جاری توجه و احیانا واکنش نشان داد. خب، این هم نظری است. من بشخصه این‌طور گمان نمی‌کنم. به نظر من داشتن نگاه بلندمدت، یعنی اینکه توجه کنیم وقتی وضعیت اجتماعی دچار نابسامانی می‌شود، زمینه مساعدتری برای فعالیت افراد فاسد و شبکه‌های فساد مالی فراهم می‌شود که از نگاه رسانه‌ها و سازمان‌های مردم‌نهاد و امثال آن دور بمانند، دقیقا اینجاست که شفافیت و شفاف‌سازی بدون پشتوانه مطالبه مردمی و اجتماعی چاره کار نیست و کم‌اثر خواهد بود. اما اگر پیش از این و در شرایط اجتماعی مساعدتری، سازمان‌های اجتماعی مطالبه‌گر و رسانه‌ها نسبت به مسئله شفافیت حساس شده باشند، در چنین ایامی که اولویت‌های خبری و رسانه‌ای مردم تغییر کرده است، بالاخره افراد و گروه‌هایی در صحنه حضور خواهند داشت که نظارت اجتماعی خود را متوقف نکنند. 

به نظر می رسد با وجود گزارش های متعددی که مدیران شهری از اقدامات خود در حوزه مبارزه با فساد می‌دهند، هنوز اقدام عملیاتی در این حوزه مشاهده نشده  تا آنجا که برخی از اعضای شورای شهر تهران هم از آن اطلاعی ندارند و معتقدند اگر هم کاری شده بی‌سروصدا بوده است.