انتقال پایتخت ایران؛ نجات تهران

علی کیافر - معمار، شهرساز، پژوهشگر، استاد دانشگاه در آمریکا

پس از چندسالی که انتقال پایتخت ایران از تهران به شهر و منطقه دیگری مطرح شده بود، بار دیگر این فکر و بحث رخ داده است. مسعود پزشکیان، رئیس‌جمهور تازه‌ انتخاب ‌شده، اظهار کرده است که به دلیل وجود مشکلاتی مانند کمبود آب، فرونشست زمین و آلودگی، به نظر می‌رسد که هیچ گزینه‌ای جز جابه‌جایی مرکز سیاسی و اقتصادی کشور وجود نداشته باشد. این اولین بار نیست که یک رئیس‌جمهور ایران چنین ایده‌ای را مطرح می‌کند. در دوران ریاست‌جمهوری محمود احمدی‌نژاد، گفت‌وگوها و سپس تلاشی برای غیرمتمرکز‌کردن تهران با جابه‌جایی برخی از دفاتر دولتی و نهاد‌های دولتی به شهرهای استان‌های دیگر انجام شد. با‌این‌حال، این تلاش ناموفق بود و منجر به هزینه‌های مادی و از دست رفتن منابع انسانی درخور توجهی شد. این بار مطرح‌کردن این موضوع از طرف رئیس‌جمهور جدید به نظر می‌رسد که توجه بیشتری را به خود جلب کرده، تا حدی که بحث‌ها و تبادل‌نظرهای درخور توجهی در ایران درباره آن انجام شده است. حرفه‌‌مندانی مانند برنامه‌ریزان شهری و معماران و دیگر افراد نگران شرایط موجود در تهران، به این گفتمان وارد شده‌اند که خود نکته‌ای ارزشمند است. حتی در خارج از ایران، به‌ویژه در میان ایرانیان علاقه‌مند به سرزمین مادری، توجه‌هایی به این موضوع جلب شده است. شکی نیست که زمانی طول خواهد کشید تا مشخص شود این فکر و پیشنهاد چقدر جدی، مبتنی‌بر واقعیت و واقع‌بینانه است یا اینکه گفتاری در راستای بیان‌های سیاسی و با اهداف خاصی است. فقط گذشت زمان واقعیت را به آزمایش خواهد گذاشت. در جایگاه یک برنامه‌ریز شهری و دغدغه‌مند شرایط کنونی و آینده وطن همیشگی‌ام ایران، نکاتی درباره مقوله فکر انتقال تهران به‌مثابه پایتخت را در دو بخش مطرح می‌کنم.

 بخش اول این مقاله، به ارائه یک مقدمه‌ و بحث درباره تجربیات تلاش‌های مشابه در دیگر نقاط جهان، به‌ویژه در کشورهایی با خصوصیاتی نزدیک به ایران می‌پردازد. همچنین سعی می‌شود برخی از درس‌های آموخته‌شده از آن تلاش‌ها ارائه شود. بخش دوم، به بررسی مزایا و معایب (جنبه‌های مثبت و منفی) احتمالی انتقال تهران، پایتخت و کلان‌شهر ایران خواهد پرداخت. در بحث من، نگاهی به میزان مقبول و واقع‌گرایانه‌بودن فکر انتقال پایتخت ایران نیز خواهد بود، با این امید که به‌راستی درباره انتقال پایتخت نیت واقعی وجود دارد و فقط گفت‌وگوی مردم‌پسندانه و از روی سیاست نیست.

 تجربه‌ها و درس‌هایی از پایتخت‌های جدید در کشورهای دیگر

انتقال پایتخت شهری تصمیم پیچیده‌ای است که ابعاد و پیامدهای مختلفی برای هر دو پایتخت قدیمی و جدید در بر دارد. این تصمیم می‌تواند به دلایل سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و عوامل دیگر اتخاذ شود و قطعا تأثیرات شهری و محیطی بر شهروندان نه‌تنها پایتخت قدیم و جدید، بلکه برای تمام کشور خواهد داشت. واقعیت‌هایی که باید با توجه به تأثیرات انسانی و اجتماعی-اقتصادی-سیاسی درخور توجه، مورد توجه قرار گیرند. چنین واقعیت‌هایی شامل، اما نه محدود به شرایط اقلیمی، یافتن موقعیت مناسب، برنامه‌ریزی، طراحی، بودجه‌بندی و تأمین هزینه برای ایجاد پایتخت یا شهر جدید و بازآفرینی پایتخت قدیمی می‌شود. همچنین توجه جدی و معقول به زیرساخت‌ها و منابع آنها و برنامه‌ریزی و اجرای صحیح جداسازی مراکز سیاسی و اداری از وظایف فرهنگی و اقتصادی در هر دو شهر است. برای ارائه یک دیدگاه تجربی، بررسی تجربیات کشورهایی که مشابه یا نه به طور درخور‌ توجهی متفاوت از ایران هستند، می‌تواند اهمیت داشته باشد. در این راستا و برای این آگاهی‌یافتن، کشورهایی نظیر مصر، اندونزی، برزیل، نیجریه و ساحل عاج به‌ عنوان نمونه برای این یادگیری انتخاب شده‌اند. به ‌عنوان مثال، مصر درحال‌حاضر در‌حال ساخت پایتخت جدیدی برای کاهش فشار جمعیت و تمرکز شهری بر پایتخت قدیمی خود، قاهره، است. مشابه آن، اندونزی در پاسخ به چالش‌هایی که جاکارتا با آنها مواجه بوده است، از جمله آلودگی، ترافیک و بالاآمدن سطح دریا، در‌حال برنامه‌ریزی برای پایتخت جدیدی است. کشورهای دیگری نیز در صحنه جهانی پایتخت‌های خود را جابه‌جا کرده‌اند و درس‌های ارزشمندی از تجربیات خود برای دیگرانی که قصد چنین اقدامی را دارند، به جای گذاشته‌اند. به‌راستی این تجربیات، آموختنی هستند. برازلیا، در کشور برزیل، یک پایتخت ساخته‌شده برای یک هدف و منظور خاص است. این پایتخت در دهه 1950 میلادی (دهه 30 خورشیدی) تأسیس شد. هدف آن جابه‌جایی پایتخت از ریو دو ژانیرو به مکانی نزدیک‌تر به مرکز جغرافیایی کشور بود. به‌ طور مشابه، پایتخت نیجریه در سال 1991 از لاگوس به ابوجا منتقل شد؛ به دلایل مشابه، از جمله جمعیت زیاد و مرکزی بسیار مشکل برای مدیریت مناسب در جایگاه یک مرکز فرهنگی و اقتصادی که عملکردهای اداری در آن به‌سختی پیش می‌رفت. نمونه دیگری، یاموسوکرو، پایتخت ساخته‌شده ساحل عاج است که در سال 1983 به‌ منظور جایگزینی ابیجان به‌ عنوان پایتخت اقتصادی تأسیس شد. به‌ وجود ‌آمدن  این پایتخت‌ها سؤالاتی درباره نقش یک شهر به ‌عنوان مرکز اقتصادی، فرهنگی یا سیاسی و اداری مطرح می‌کند. آنها نشان می‌دهند که چگونه یک رویکرد واحد و تصمیم و برنامه‌ریزی از بالا به پایین می‌تواند بر نتیجه شهرهای جدید تأثیر بگذارد. آنها همچنین سؤالاتی درباره انواع زیرساخت‌ها، برنامه‌ریزی شهری و حتی معماری مناسب برای یک شهر صرفا اداری مطرح می‌کنند. این مقاله با بررسی و مقایسه اقدامات و واکنش‌های این سه پایتخت به بررسی این زوایا می‌پردازد.

 رویکرد و اجرا از بالا به پایین، یا رشد طبیعی و سازگار با شرایط زمینه‌ای

پایتخت‌های جدید براساس مدل‌های منطقی و جامع، با تأکید بر طرح‌های بزرگ کشوری و حتی منطقه‌ای ایجاد شدند. کارشناسان از رویکردهای از بالا به پایین در برنامه‌ریزی استفاده کردند، با هدف شکستن سنت‌ها و آغاز تغییرات اجتماعی. شخصیت شهر جدید از طرف طراحان و برنامه‌ریزان شهری و منطقه‌ای تعیین شد؛ به‌جای اینکه ویژگی‌های شهر جدید به‌ طور ارگانیک در طول زمان تکامل یابد. این رخداد و نبود یک روند خودساز و خودتعیین‌کننده، به دلیل اندازه و مقیاس شهر جدید، اغلب منجر به ایجاد فاصله میان شهر و ساکنان آن پروژه‌ها شده‌اند. به طور مثال، برازلیا و ابوجا نمونه‌هایی از شهرهایی هستند که برای مالکان خودرو طراحی شده‌اند، با توجه محدود به حمل‌ونقل عمومی، به‌ویژه برای کسانی با بودجه محدود و نبود دسترسی آسان به مالکیت خودرو، حتی اگر چنین هدفی مورد نظر و خواست تصمیم‌گیرنده‌های سیاست‌های شهری و کشور بوده باشد. طراحی متمرکز بر خودرو منجر به وابستگی زیاد جمعیت شهری به خودروها می‌شود و پیاده‌روها و توجه به پیاده‌روندگان را نادیده می‌گیرد. همچنین مشخصا گروه‌های اجتماعی خاص مانند افراد کم‌درآمد و معلولان را کنار می‌گذارد. این دیدگاه همچنین امکان‌پذیری طرح‌های آینده برای حمل‌ونقل عمومی مؤثر را دشوار می‌کند.

زوال شهری و بافت‌های فرسوده‌شده

زمانی که شهرها موقعیت کلیدی خود به ‌عنوان پایتخت را از دست می‌دهند، بسیاری از عملکردهای اداری و سیاسی به پایتخت جدید منتقل می‌شود و ساختمان‌های فیزیکی که روزی محل استقرار این عملکردها بودند، خالی هستند یا به‌ طور درخور توجهی کمتر استفاده می‌شوند. متأسفانه پیامدهای این جابه‌جایی‌ها اغلب به‌‌درستی برنامه‌ریزی نمی‌شود. این نبود برنامه‌ریزی، منجر به ایجاد ساختمان‌های متروکه می‌شود. آنچه بر سر ریو دو ژانیرو در برزیل آمد، نمونه بارزی از چنین نتیجه نامطلوبی است. زمانی که برازلیا به ‌عنوان پایتخت جدید انتخاب شد، ساختمان‌های اداری در ریو غیرقابل استفاده برای عملکردهای دولتی شدند. بااین‌حال به‌ دلیل رشد سریع جمعیت بی‌خانمان در ریو دو ژانیرو، پروژه‌های قرارگیری سازمان‌یافته جمعیت -و حتی اشغال غیرقانونی و از پیش برنامه‌ریزی‌نشده- برای استفاده مجدد از این ساختمان‌های متروکه به ‌عنوان خانه برای فقرا به وجود آمده است. از طریق سیاست‌های وضع‌شده، اشغال‌کنندگان پس از پنج سال حق قانونی برای ماندن پیدا می‌کنند؛ اگرچه تأسیس این حق در عمل چالش‌برانگیز بوده است. درباره لاگوس، پایتخت سابق نیجریه، به دلیل از دست دادن موقعیت شهر به عنوان پایتخت، ساختمان‌های زیادی متروکه شده‌اند. در ناحیه تجاری و مرکز شهر، ساختمان‌های بسیاری، هرکدام تا حتی پنج طبقه به این سرنوشت دچار شده‌اند. از آنجا که دولت از پرداخت صحیح و برنامه‌ریزی‌شده به این ساختمان‌ها غفلت کرده است، افراد بی‌خانمان آنها را به اشغال خود درآورده و آنها را تبدیل به نوعی زاغه‌نشینی دائمی کرده‌اند. این وضعیت منجر به ایجاد بافت شهری پر از بناها و معماری بدون استفاده شده است.

نبود توازن در توسعه شهری

پایتخت‌های جدید اغلب طراحی ساختمان‌های دولتی، بناهای یادبود و ساختمان‌های شاخص را در اولویت قرار می‌دهند تا قدرت حکومت را به نمایش بگذارند و به نوعی مستقیم و غیرمستقیم در نظر داشته باشند که جامعه آنها و اقداماتشان را ستایش کنند. این رویکرد در توسعه شهری، سازه‌های عظیم و بزرگ را ایجاد می‌کند که با این دیدگاه که رابطه ساکنان و عناصر شهر تقویت شود. بااین‌حال این پروژه‌های جاه‌طلبانه، حتی اگر از طرف نهادهای سیاسی با توانمندی و منابع کافی و نیت‌های خوب اجرا شود، باید واقعیت‌های اقتصادی کشورهای خود را در نظر بگیرند. کم نیستند پروژه‌های شهر و شهرک‌سازی و معماری عظیم که برای شرایط و وضعیت اقتصادی این کشورها مناسب نباشند. با وجود این واقعیت، دولت‌های خودمحور و طالب بزرگ‌نمایی، به ایجاد چنین پروژه‌هایی دست می‌زنند؛ اما در عمل سیاست‌های بلندپروازانه به شکست منتهی می‌شود. نمونه بارز این رخداد، شهر یاموسوکرو است که بسیاری از توسعه‌های بزرگ پیشنهادی به‌ دلیل بحران اقتصادی پیش‌بینی‌نشده یا از پیش محتمل دانسته‌شده، نیمه‌کاره باقی مانده‌اند. به‌ همین دلیل، شهر اکنون شامل اراضی پراکنده با فقط چند ساختار معماری بزرگ است؛ نمادی آشکار از ساخت و توسعه شهری بی‌توازن. تأکید بیش‌از‌اندازه نیست که برنامه‌ریزی شهری و طرح‌های معماری باید انتظارات خود از ساخت‌وساز جدید را با واقعیت‌های اقتصادی زمینه‌های شهری و ایالتی و کشوری خود سازگار کنند. این نیاز به برنامه‌ریزی شهری دقیق و برپایه علمی و روش‌های شناخته‌شده، شامل ساختن طراحی‌هایی می‌شود که با نبود قطعیت و تغییر شرایط بتواند سازگار باشد؛ حتی اگر به‌ دنبال به رخ کشیدن اهداف نمادین و نمایش قدرت نظام حاکم باشد. با ادغام استراتژی‌های طراحی تدریجی و مرحله‌به‌مرحله (به‌اصطلاح فاز‌بندی‌شده) که معمولا در ساخت و توسعه پروژه‌های مسکن اجتماعی و گروهی استفاده می‌شود، در ساخت بناها، حتی بنا‌های شاخص و نمایان‌کننده قدرت، می‌توان به رویکردی پایدارتر و عملی‌تر دست یافت.

از دست دادن منابع طبیعی

کشور برزیل به‌ دلیل جنگل‌های وسیع و گسترده‌اش شناخته شده است. بااین‌حال، درباره برازلیا، 73 درصد، یعنی نزدیک به سه‌چهارم از بافت شهری موجود هنگام تأسیس پایتخت جدید تخریب شد. این تخریب شامل ساختمان‌های دولتی، مناطق مسکونی و تجاری، زیرساخت‌های حمل‌ونقل و دیگر توسعه‌های ضروری بود. متأسفانه طراحی این ساختمان‌ها و زیرساخت‌ها، نه‌تنها تلاشی برای جایگزینی جنگل‌های وسیع از دست رفته نکرد، بلکه منجر به تأثیر منفی بر اقلیم و محیط زیست -به‌ویژه بخش‌های حیاتی آنها- شد. در مقابل درسی که در اندونزی از این اتفاق ناهنجار در برزیل گرفته شد، تأمل‌برانگیز است. با یادگیری از پیامدهای جنگل‌زدایی در برازلیا، مقامات درگیر در توسعه پایتخت جدید اندونزی با اطمینان تلاش کردند و در عمل ممکن ساختند که بیشتر اراضی برنامه‌ریزی‌شده برای تبدیل به فضای شهری‌شدن شامل کاشت‌های درخت اکالیپتوس به‌جای تولید جنگل‌های استوایی و درخت‌های بومی از نوع ناپایدار باشد. با‌این‌حال و حتی با وجود موفقیت در این زمینه، گروه‌های طرفدار نگهداری زیست‌محیطی نگرانی‌هایی درباره نتیجه این رویکرد ابراز کرده و خواستار انتشار ارزیابی‌های زیست‌محیطی قبل از ادامه توسعه شده‌اند. با توجه به آنچه در دیگر نقاط دنیا روی داده است و تجربیات قابل درک و یادگیری آنها، من صادقانه و از صمیم قلب امیدوارم که اگر قرار باشد پایتخت ایران واقعا -و نه‌تنها به‌ عنوان یک بحث و منافع صوری و زودگذر- از تهران به نقطه دیگری جابه‌جا شود، نمونه‌های تجربه‌شده دیگر جابه‌جایی‌ها در زمینه‌های مشابه به‌ طور جدی و کافی بررسی شود. پیامدها –چه پیش‌بینی‌شده و چه غیرمنتظره- مورد توجه جدی قرار گیرد و درس‌های آموخته‌شده دیگران به‌ویژه با توجه به هزینه‌های داده‌شده، در حدی جدی و منطقی به حساب آید. در غیر‌ این ‌صورت، نتایجی که به دست خواهد آمد، فاجعه‌بار خواهد بود. هیچ شکی در این اتفاق نباید وجود داشته باشد.

این بررسی در بخش دوم ادامه خواهد داشت.