از «مؤسسه برنامه‌ریزی ایران» تا «مؤسسه نیاوران»

رشد سریع اقتصادی در دهه 1340 که از آن به «انقلاب صنعتی کوچک» یاد می‌شود و برخی پیامدهای اجتماعی آن نظیر گسترش حاشیه‌نشینی، نمودیافتن نابرابری‌های اقتصادی و اجتماعی و‌... موجب شد تا در نیمه دوم دهه 1340 و در دوران اجرای برنامه چهارم عمرانی (1346-1351) به‌تدریج توجه به عوامل غیراقتصادی توسعه در بین کارشناسان و صاحب‌نظران سازمان برنامه و بودجه شکل بگیرد. تحولات نفتی اوایل دهه 1350 نیز این رویکرد را تقویت کرد. حضور جامعه‌شناسانی نظیر شاپور راسخ، احمد اشرف و سیروس آرین‌پور در کنار اقتصاددانانی نظیر الکساندر مژلومیان و بهمن آبادیان در مدیریت‌های عالی سازمان برنامه و بودجه در آن سال‌ها نیز توجه به ابعاد اجتماعی را در سازمان برنامه و بودجه وقت برجسته کرده بود. این سازمان به‌ دلیل نقشی که در نظام‌بخشی به سازوکار توزیع و تخصیص منابع و امکانات و تولید کالاهای عمومی و حاکمیتی داشت، در تعامل با نهادهای بین‌المللی تأسیس یک اتاق‌ فکر توسعه‌ای را مدنظر قرار داد. از سال 1352 در «مرکز آموزش و پژوهش در برنامه‌ریزی منطقه‌ای» وابسته به سازمان مطالعاتی برای تأسیس «مؤسسه برنامه‌ریزی ایران» به‌عنوان نهادی برای طراحی استراتژی ملی بلندمدت، توسط کارشناسان داخلی و بین‌المللی انجام شد. این مؤسسه در ابتدا بنا بود در راستای همکاری‌های مشترک سازمان برنامه و بودجه با سازمان ملل متحد در حوزه‌های عمرانی و توسعه تأسیس شود. از این‌رو، در فاصله سال‌های 1352 تا 1354 کارگروه‌های مشترکی برای تأسیس مؤسسه ایجاد شد و در این فاصله سه اساسنامه طراحی شد. رویه غالب این بود که متن اولیه اساسنامه از سوی مشاوران یا نهاد وابسته به سازمان ملل تدوین می‌شد و سپس مورد نقد و بررسی قرار می‌گرفت. گزارش هری ریچاردسون (آپریل 1974)، گزارش هیئت گوردون (اکتبر 1974)‌ و گزارش هیئت وان هوک (مارچ 1975) سه گزارش اصلی برای طراحی مؤسسه‌ای در این راستا بودند. «مرکز عمران بین‌المللی ایران»، «مؤسسه ملی توسعه» و «مؤسسه برنامه‌ریزی ایران» عنوان‌های متفاوتی است که در این گزارش‌ها برای این نهاد وابسته به سازمان برنامه و بودجه پیشنهاد شده بود. هر سه این گزارش‌ها سه مأموریت اصلی را برای این نهاد پیش‌بینی کرده‌اند: 1. آموزشی، 2. پژوهشی و 3. رایزنی. ساختار مؤسسه نیز متناسب با این مأموریت‌ها طراحی شده بود. برخی برنامه‌ها و عملیاتی که ذیل این مأموریت‌ها تعریف شده، عبارت بود‌ از:

- آموزش تخصصی و حرفه‌ای کوتاه‌مدت و در مرحله اول در زمینه برنامه‌ریزی منطقه‌ای

- ارائه خدمات رایزنی برای سازمان برنامه و بودجه و سایر وزارتخانه‌ها

- اقدام به پژوهش در زمینه برنامه‌ریزی

- مبادله افکار و نظرات بین استادان دانشگاه‌ها، اعضای مؤسسه، برنامه‌ریزان سازمان برنامه و بودجه و استان‌ها و مقامات سایر وزارتخانه‌ها از طریق سمینار و سایر فعالیت‌ها

- ارائه تسهیلات جهت استفاده از ‌خدمات کارشناسان غیرایرانی که برای کمک به امور برنامه‌ریزی به ایران اعزام می‌شوند.

- سازمان‌دادن کنفرانس‌های باز در مورد مسائل و مطالب مربوط به برنامه‌ریزی

- کمک به جمع‌آوری اطلاعات آماری به‌منظور برنامه‌ریزی و ارزیابی اطلاعات جمع‌آوری‌شده و احتمالا جمع‌آوری بعضی از اطلاعات به‌طور مستقل

- ایجاد هماهنگی بین فعالیت‌های مربوط به کمک‌های فنی خارجی در قلمرو برنامه‌ریزی

- تهیه جزوات و گزارش‌های پژوهشی به‌منظور توزیع در سراسر ایران جهت افزایش آگاهی برنامه‌ریزان درخصوص تکنیک‌ها و متدلوژی‌های جدید و بهبود نوشته‌های مربوط به برنامه‌ریزی به زبان فارسی

- گذراندن فرصت مطالعاتی برنامه‌ریزان استان‌ها در این مرکز در راستای افزایش دانش تخصصی

- اداره برنامه بورس‌های اعطایی به برنامه‌ریزان ایرانی و اعزام آنها به بهترین و مناسب‌ترین مؤسسات خارج از کشور

- سازمان‌دادن مسافرت‌های مطالعاتی برای برنامه‌ریزان به‌خصوص برنامه‌ریزان استان‌ها

- اعزام اعضای برجسته مؤسسه به‌عنوان نماینده ایران در کنفرانس‌های علمی و تخصصی خارج از کشور

- کمک به پیشرفت و بهبود آموزش برای برنامه‌ریزی در مؤسسات عالی آموزشی ایران.

در این نقد و بررسی‌ها برخی هم پیشنهاد تأسیس «مرکز عمران بین‌المللی ایران» را داشتند و چنین مرکزی را برای تسریع در تمرکززدایی اداری و کوشش‌های جدی‌تر برای برنامه‌ریزی منطقه‌ای، جبران ضعف سازمان‌های غیرمرکزی برای برعهده‌گرفتن مسئولیت، تقویت سازمان‌های منطقه‌ای و تأمین بودجه از طریق مرکز عمران بین‌المللی ایران ضروری می‌دانستند. در نهایت، ویرایش دوم گزارش هیئت تحت راهبری وان هوک که پیشنهاد تأسیس «مؤسسه ملی توسعه» را داشت، در جلسه‌ای با حضور محمدباقر نمازی (معاون سازمان برنامه و بودجه)، فیروز توفیق (معاون سازمان و رئیس مرکز آمار و رئیس پیشین مرکز آموزش و پژوهش در برنامه‌ریزی منطقه‌ای)، امیرپرویز خزیمه‌علم (سرپرست مرکز آموزش و پژوهش در برنامه‌ریزی منطقه‌ای)، فیروز وکیل (رئیس دفتر برنامه‌سنجی سازمان)، احمد اشرف (رئیس دفتر برنامه‌ریزی اجتماعی سازمان)‌ و فریدون مبشری (از مهندسین مشاور یکم) مورد تحلیل، بررسی و اصلاح قرار گرفت و «مؤسسه برنامه‌ریزی ایران» بنا بر مجوز شورای گسترش آموزش عالی در شهریور‌ 1354 تأسیس شد و امیرپرویز خزیمه‌علم به‌عنوان اولین رئیس مؤسسه تعیین شد. الکساندر مژلومیان، مجید تهرانیان، سیروس آرین‌پور، احمد اشرف، محمد فاضل، محمدسعید نوری‌نایینی، حسین عظیمی، ناصر پاکدامن، فیروز توفیق، محمد طلایی‌ و بهمن آبادیان ازجمله کارشناسان و پژوهشگرانی هستند که در آن دوره با مؤسسه برنامه‌ریزی ایران همکاری داشته‌اند یا در استخدام این مؤسسه بوده‌اند. مؤسسه تا سال 1358 فعالیت می‌کند، اما به‌تدریج رو به انحلال می‌رود. درباره انحلال مؤسسه دو روایت وجود دارد. روایت اول، انحلال مؤسسه را به انقلاب فرهنگی در سال 1359 نسبت می‌دهد. اما در روایت دیگر، در سال 1358 به استناد تبصره 18 قانون بودجه مبنی‌ بر اجازه دولت به هر نوع حذف، ادغام و تبدیل شکل حقوقی در دستگاه‌های اجرائی، اعم از مرکزی و محلی، تجدیدنظر در ساختار مؤسسه برنامه‌ریزی ایران و ادغام آن در سازمان برنامه و بودجه به بحث گذاشته می‌شود. در این راستا، کمیسیونی در نخست‌وزیری ایجاد می‌شود با عنوان «کمیسیون مأمور رسیدگی به تبصره 18». طبق نامه‌ای که سیروس آرین‌پور (از مدیران مؤسسه) در آبان‌‌ 1358 خطاب به عزت‌الله سحابی (وزیر مشاور و رئیس سازمان برنامه و بودجه) نوشته است، کمیسیون مذکور با ذکر دو دلیل در نهایت به این تصمیم رسیده است که «مؤسسه باید در سازمان برنامه و بودجه ادغام و از هزینه‌های زائد اداری و معطل نگه‌داشتن یک ساختمان بزرگ جلوگیری شود». این دو دلیل عبارت‌اند از:

- وظایف مؤسسه مزبور جملگی دومرتبه‌کاری با وظایف سازمان برنامه و بودجه است.

- اصولا این مؤسسه برای اجرای چند طرح مطالعاتی مشترک دولت ایران با سازمان ملل متحد تشکیل شده بود که طرح‌های مذکور پس از انقلاب غیرضرور تشخیص داده شده و از بودجه کل کشور حذف شده است.

آرین‌پور در این نامه که به نظر می‌رسد به درخواست رئیس سازمان برای اقناع کمیسیون مذکور برای جلوگیری از انحلال مؤسسه نوشته شده است، با نقد این دلایل توضیح می‌دهد که وجه اساسی ادامه فعالیت مؤسسه، همانا «مصلحت ملی و نیاز نظام برنامه‌ای مملکت به بازویی است که بتواند وظایف و خدمات معینی را ارائه و به انجام برساند که به تصور ما مؤسسه با تغییری جزئی در برخی از وظایف و تأکیدی بیشتر بر پاره‌ای از جنبه‌های وجودی خود، من‌جمله وظیفه آموزش مؤسسه، به انجام چنین رسالت و وظیفه‌ای قادر خواهد بود». بخشی از توضیحات آرین‌پور در رد این دلایل چنین است:

‌- دوباره‌کاری در زمینه‌های پژوهشی و تحقیقی نه‌تنها نادرست نیست؛ بلکه یکی از راه‌های استفاده درست از همه ظرفیت‌های تفکر و تحقیق و پژوهش در زمینه‌های مختلف است. نمونه‌های بسیاری از این به‌اصطلاح «دومرتبه‌کاری‌ها» در کشورهایی که اصل تحقیق و پژوهش را به‌عنوان یک ضرورت مبرم پذیرفته‌اند، در زمینه‌های جامعه‌شناسی، فیزیک، پزشکی، اقتصاد و... دیده می‌شود.

- دولت ایران با سازمان ملل در چارچوب ضوابطی طرح‌های مطالعاتی مشترکی داشته است که پس از انقلاب همه آنها متوقف شده‌اند؛ اما اینکه مؤسسه برای اجرای این طرح‌های مشترک تشکیل شده است، سخن نادرستی است. مؤسسه برنامه‌ریزی با هدف‌های مستقل و بر طبق اساسنامه نخستین خود برای ایفای نقش معینی در نظام برنامه‌ریزی ایران عمدتا با هدف ارتقای سطح بینش و دانش برنامه‌ریزی ایجاد شده است و چشم‌پوشی از عملکرد مؤسسه برای کشور و اقتصاد ایران زیان‌های بزرگی در بر دارد.

- نقش مؤسسه و کار آن در طرح‌های مشترک با سازمان ملل همان‌قدر است که بعضی دیگر از ارگان‌های سازمان برنامه و بودجه و دیگر سازمان‌های کشور مانند وزارت کشاورزی، وزارت کار و امور اجتماعی، وزارت صنایع و... انجام داده‌اند. به چنین دلیلی نمی‌توان و نباید بر علت وجود مؤسسه‌ یا دفتر یا سازمانی خط حذف کشید.

- هزینه‌های مربوط به محل کار و فعالیت سازمان‌ها و مؤسسات تنها درباره نتایج حاصله از فعالیت آن سازمان و مؤسسه یا انتظاراتی که از آن می‌رود، قابل طرح و بررسی است.

- نظام و تشکیلات دولتی در ایران در سال‌های اخیر با بحرانی بزرگ سروکار داشته که یکی از مهم‌ترین وجوه آن «خونریزی فنی و تخصصی» این نظام بوده است؛ یعنی که نظام دولت در سال‌های اخیر بهترین و زبده‌ترین و تواناترین عوامل فنی و تخصصی خود را از دست داده است. این خونریزی مداوم به ضعف عمومی و پایین‌افتادن توان و قابلیت تخصصی و فنی نظام تشکیلاتی دولت انجامیده است.

- فعالیت‌های دولت در اقتصاد ایران در 30 سال گذشته [منتهی به سال 1358] نزدیک به 500 برابر شده است... 

اما با وجود افزایش حجم فعالیت‌ها و سرمایه‌گذاری‌های دولت و پیچیدگی و تنوع کارها و فعالیت‌ها توانایی و کیفیت کادرهای علمی و فنی و تخصصی دولت از‌جمله در زمینه برنامه‌ریزی در جهت عکس ضرورت سیر کرده و رو به ضعف و نارسایی داشته است... . دولت جمهوری اسلامی باید به این حقیقت واقف باشد که هرگونه ارتقای سطح بینش و دانش برنامه‌ریزی و از این طریق پایین‌آوردن ضریب خطای برنامه‌ریزان از نظر مصالح عمومی و ملی حائز چه اهمیتی است.

- هرگونه کوششی در زمینه ارتقای کیفیت کار و دقت در محاسبات از نظر «اقتصاد مسئله» نیز توجیه‌پذیر است. توجه به «علت وجودی» مؤسسه ادغام یا انحلال آن را سست و ناموجه جلوه می‌دهد.

- باید به این حقیقت تلخ اشاره کرد که با وجود 30 سال تجربه عملی برنامه‌ریزی در ایران نظام آکادمیک و دیگر مراجع آموزشی و پژوهشی در کشور ما از این نظر دچار یک فقر ریشه‌ای علمی هستند. مجموعه ادبیات برنامه‌ریزی ایران هنوز از رقم 30 الی 40 متن قدیمی و از اعتبار ساقط‌شده تجاوز نمی‌کند. علاوه‌بر‌این کادرهای برنامه‌ریزی در دستگاه‌های اجرائی و در سطح مناطق کشور از نظر علمی و تخصصی در سطوح قابل قبول قرار ندارند.

آرین‌پور با ارائه این توضیحات تصریح می‌کند که «هرگونه پیشنهادی در راستای متلاشی‌شدن یا توقف کار این مؤسسه ناموجه و در نهایت به ضرر و زیان‌های جبران‌ناشدنی ملی خواهد انجامید».

مستنداتی نیست که این توضیحات تا چه‌ اندازه مؤثر بوده و همچنین روشن نیست که درنهایت کدام روایت درباره انحلال مؤسسه دقیق‌تر است؛ اما هم‌زمانی این دو، یعنی انقلاب فرهنگی و کمیسیون تبصره 18 درنهایت به انحلال مؤسسه برنامه‌ریزی ایران در سال 1359 منجر می‌شود و پس از آن اثری از آن نیست.

از سال 1365 دوباره ایده تأسیس اتاق‌ فکر در سازمان برنامه و بودجه با رویکرد ترکیب نیروهای فکری و تجربی برای شناسایی مسائل توسعه‌ای و هم‌پیوندی حوزه‌های نظری و عملی مطرح شد. حسین عظیمی، مدیرکل آموزش و نیروی انسانی سازمان و عضو ستاد برنامه که خود از بدو تأسیس مؤسسه برنامه‌ریزی ایران در آن شاغل بوده، پیشینه مؤسسه را یادآوری می‌کند و با الگوگرفتن از اساسنامه و پیشینه مؤسسه، اساسنامه اولیه «مؤسسه عالی پژوهش در برنامه‌ریزی و توسعه» تنظیم می‌شود و پس از ماه‌ها پیگیری درنهایت اساسنامه مؤسسه پس از سه جلسه بحث، در شهریورماه 1367 در شورای‌عالی انقلاب فرهنگی به تصویب می‌رسد. مهم‌ترین دلیل مخالفت با تأسیس مؤسسه در این دوره این بوده که نیازهای آموزشی و پژوهشی وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها صرفا باید از طریق دانشگاه‌ها و مؤسسات وابسته به وزارت علوم تأمین شود. طراحان مؤسسه با توضیح اینکه این مؤسسه بنا است به‌مثابه اتاق‌ فکر سازمان برنامه و بودجه عمل کند، در اساسنامه تضمین می‌دهند که «فعالیت‌های آموزشی مؤسسه منتهی به اعطای دانشنامه رسمی نخواهد شد» (تبصره ماده 2 اساسنامه). از نظر طراحان، سازمان برنامه فراتر از یک نهاد تکنوکراتیک توسعه‌ای، دبیرخانه نظام‌دادن به مناسبات سیاست، اقتصاد و جامعه از طریق مکانیسم توزیع و تخصیص منابع و امکانات است و در این راستا مؤسسه باید با این رویکرد علاوه‌ بر تحقیق و توسعه، نقش واسط بین نهاد برنامه‌ریزی و دانشگاه را هم ایفا کند، به این معنا که مسائل حوزه اجرائی را به زبان دانش به دانشگاه منتقل کند و پژوهش‌های دانشگاهی را به زبان سازمان برگرداند. پس از تصویب اساسنامه، عزت‌الله سحابی به‌عنوان اولین رئیس مؤسسه منصوب می‌شود و ساختمانی (ساختمان فعلی مؤسسه در نیاوران) از محل اعتبارات وزارت برنامه و بودجه از کمیته امداد خریداری می‌شود و مؤسسه شروع به کار می‌کند؛ اما بعد از حدود چهار ماه، سحابی به این جمع‌بندی می‌رسد که تداوم حضور او در رأس مؤسسه می‌تواند روند شکل‌گیری و فعالیت‌های مؤسسه را با اختلال و کُندی مواجه کند و ازاین‌رو از ریاست مؤسسه استعفا می‌دهد. بعد از وقفه‌ای چندماهه و تغییر دولت در سال 1368، ریاست مؤسسه به علی‌نقی مشایخی سپرده می‌شود. مؤسسه برنامه‌ریزی ایران براساس یک نیاز تاریخی و تجربی از برنامه‌های عمرانی به‌عنوان یک اتاق فکر برای تعدیل غلبه رویکردهای فنی و مهندسی در نهاد برنامه‌ریزی و توجه به عوامل غیراقتصادی توسعه تعریف شده بود و ازاین‌رو به‌ لحاظ نظری و عملی فضایی متکثر و چندبُعدی داشت که در گزارش‌های پژوهشی، ترجمه‌ها و جزوات به‌جامانده از مؤسسه نیز نمود دارد. طراحان مؤسسه نیاوران نیز چنین انتظاری از مؤسسه داشتند؛ اما برخلاف این انتظار، فعالیت‌های مؤسسه از سال 1368 بر آموزش تکنسین‌های اقتصادی متمرکز شد و بیشتر به‌مثابه یک مرکز آموزش عالی عمل کرد که خود این مسئله به‌ دلیل مغایرت با اساسنامه مؤسسه تا مدت‌ها چالش‌هایی را بین مؤسسه و وزارت علوم ایجاد کرد. نیروهای مؤسسه نیز جمعی محدود از اقتصاددانان همسو بودند که توسعه را امری جهان‌شمول و واحد و اقتصاد را امری فنی و منتزع از مسائل اجتماعی و تاریخی مدنظر داشتند و مؤسسه نیز به‌تدریج به مرکزی برای ترویج و تقویت یک گفتمان خاص اقتصادی تبدیل شد.