استعلام‌محوری در آمایش سرزمین؛ تحول یا استحاله؟

هرچند بیش از 50 سال از ورود آمایش سرزمین به نظام برنامه‌ریزی و مدیریت کشور گذشته و تا به امروز چهار دور مطالعات سراسری آمایش سرزمین در کشور با محوریت سازمان برنامه و بودجه کشور انجام شده است، اما می‌توان در این دوره زمانی در مجموع دو نقطه عطف مهم را برشمرد: نقطه عطف اول به «تحول» آمایش سرزمین و نقطه عطف دوم به «استحاله» آمایش سرزمین تعبیر می‌شود.

چرا می‌گوییم تحول؟ چون در اواخر دولت دوازدهم و با توجه به تکلیف بند الف ماده 26 قانون برنامه ششم توسعه کشور، دولت وقت تصمیم گرفت با همه اما‌و‌اگرهای فرارو، در نهایت آمایش سرزمین را در پایان دور سوم مطالعات سراسری (که بیش از 13 سال طول کشیده بود) از فاز «همیشه در حال مطالعه» خارج کرده و اسناد ملی و استانی آمایش سرزمین را از درون انبوهی از مطالعات انجام‌شده ا ستخراج کرده و با تصویب و ابلاغ آن، گامی مهم در راستای قرارگیری حکمرانی توسعه بر مدار آمایش سرزمین بردارد. با‌وجود‌این تصویب و ابلاغ اسناد آمایش سرزمین در سال 1399 خالی از ایراد و اشکال نبود و بر‌ این اساس‌ تدبیر این بود که مشکل رعایت‌نشدن سلسله مراتب اسناد (تقدم تدوین سند ملی بر اسناد استانی) و نیز هم‌زمان نبودن سال افق اسناد استانی و تطبیق‌نداشتن آنها با سند ملی، در قالب ظرفیت‌ ایجاد‌شده در ماده 10 اسناد استانی در طی حداکثر یک سال رفع و رجوع شود.

موضوعی که مقارن با استقرار دولت سیزدهم بوده و به دلایل نامعلوم عملا به دست فراموشی سپرده شد. این در حالی است که به‌روزرسانی اسناد استانی با خطوط کلی سند ملی دارای اهمیتی حیاتی بوده است؛ چراکه اولا بسیاری از رویکردهای اصلی مورد توجه سند ملی (از‌جمله استقرار صنایع آب‌بر و انرژی‌بر در سواحل جنوبی کشور) در اسناد استانی مورد توجه قرار نگرفته بود، بنابراین تعارضات بزرگی میان این دو قسم اسناد در هدایت توسعه فضایی و بارگذاری‌های جمعیتی و فعالیتی وجود داشت. ثانیا آمار و اطلاعات قدیمی (اغلب آمار و اطلاعات مربوط به سال 1385 و حتی 1375) و نیز تنوع روش‌شناسی‌ها و رویکردها در مواجهه با موضوعات توسعه سرزمینی (ا‌زجمله تعیین قلمروهای مناسب و نامناسب، ارزیابی توان اکولوژیک یا نقش‌یابی استان در تقسیم کار ملی) سبب شده بود تا پایایی و روایی نتیجه‌گیری‌های فضایی با ابهامات و تردیدهای جدی مواجه باشد.

در این دوره آمایش سرزمین در جایگاه اصیل و واقعی خویش یعنی سیاست‌گذاری توسعه فضایی و تخصیص بهینه فضای توسعه برای انواع بارگذاری‌ها قرار داشته و مقرر شده بود در قالب ماده 9 سند ملی، دستورالعمل‌ها، بخش‌نامه‌ها و ضابطه‌گذاری‌های لازم برای اجرای مفاد این سند استخراج و مبنای عمل دستگاه‌های اجرائی و بخش خصوصی قرار گیرد که همانطور که ذکر شد این مهم نیز عملا از سال 1400 مراعا گذاشته شد. با‌وجوداین در دوره بعد از سال 1400 و به‌ویژه از اواخر سال 1401 دوره جدیدی از تاریخ آمایش سرزمین در کشور آغاز شد که تبارشناسی رویکردها و اولویت‌های موردتوجه در آن ما را به تعبیری جز «استحاله» آمایش سرزمین رهنمون نمی‌سازد. حال چرا می‌گوییم استحاله؟ به سبب آنکه در این دوره عملا Scope و Scale در آمایش سرزمین با خوانش‌ها و قرائت‌های متفاوت انجام شده و بدعت‌گذاری‌های جدید دچار انحراف شده و آمایش سرزمین یا برنامه‌ریزی فضایی (Spatial Planning) به ساحت برنامه‌ریزی کاربری زمین (Land use Planning) فروکاسته شد تا به نظر پدیدآورندگان آن، آمایش سرزمین از مرحله «سندنویسی» و به تعبیر ایشان «آمایش کلاسیک» خارج و به سمت «اجرائی‌سازی» یا «آمایش نوین» گذار کند. بدعتی که تاکنون نه‌تنها در نیم‌قرن اخیر در ایران، بلکه در هیچ‌یک از کشورهای دیگر که آمایش سرزمین در آنها به‌طور جدی پیگیری می‌­شود، نمونه مشابهی ندارد.  شاید نقطه شروع اصلی این انحراف را هم باید در «عملیاتی‌کردن و اجرائی‌سازی پاسخ‌گویی به استعلام‌های مجوزهای کسب‌وکار و انطباق آنها با اسناد آمایش سرزمین» جست‌وجو کرد.

جایی که علی‌رغم آشکار بودن ضعف و نارسایی در دقت، اعتبار و روایی پایگاه داده‌های مکانی و دیتابیس استفاده‌شده در پاسخ‌گویی به استعلامات (به علل پیش‌گفته و روزآمدسازی نشدن آن)، آمایش سرزمین عملا علاوه بر ایفای نقش برنامه‌ریزی کاربری زمین، وارد عرصه برنامه‌ریزی بخشی شده و بیشترین تمرکز خویش را به اظهارنظر و رد یا تأیید استعلام‌های مرتبط با ساخت عارضه‌هایی مانند خوابگاه دانشجویی، سد، بیمارستان، گاوداری، الحاق زمین به بافت شهری و روستایی، ساخت جاده‌های درجه دو و... چه در قالب درگاه ملی مجوزهای کشور و چه در کمیسیون ماده 23 معطوف کرده است؛ موضوعی که اساسا با روح و ماهیت اصیل آمایش سرزمین، که همانا کاربست بینشی راهبردی برای «آینده‌نگاری»، «سیاست‌گذاری توسعه» (تنظیم‌گری و هماهنگی بین‌بخشی-بین‌منطقه‌ای) و نیز «فرصت‌سازی» توسعه ملی و منطقه‌ای است در تعارض جدی قرار دارد. شاید آخرین پرده از تکمیل نمایش استحاله در آمایش سرزمین به پیش‌نویس «آیین‌نامه اجرائی‌سازی اسناد آمایش سرزمین» بازمی‌گردد؛ جایی که با پیشنهادهای مطروحه در این پیش‌نویس درباره ضرورت استعلام همه طرح‌ها و پروژه‌های مصوب شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها، همه پیشنهادهای واصله به کمیسیون ماده 23، تأیید الحاقات زمین و تغییر کاربری اراضی و باغات موضوع تبصره 1 ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، انطباق طرح‌های جامع بخشی و منطقه‌ای، طرح‌های مربوط به شهرهای جدید، طرح جامع مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، شهرک‌ها و نواحی صنعتی و امثالهم دستگاه آمایش سرزمین عملا به جای قاعده‌گذاری، ضابطه‌گذاری و طراحی و استقرار رژیم‌های حقوقی (تشویقی-تنبیهی) مؤثر برای اطمینان از رعایت آنها (مشابه کاری که در دیگر کشورها انجام می‌شود)، با تقلیل سطح مداخله آمایش سرزمین و اصالت‌دادن به گسترش بوروکراسی و «سلیقه» (به اسم کار کارشناسی)‌ در بررسی یا رد موضوعات واصله به سامانه آمایش، فصل جدیدی را در این حوزه رقم زده است: فصلی که بوی بهار نمی‌دهد!