صندوق توسعه ملی بی‌توجه به الگوهای موفق جهانی

امیرحسام اسحاقی-استاد دانشگاه: گزارش مؤسسه GSWF حاکی از روند رو به رشد دارایی‌های تحت مدیریت صندوق‌های ثروت ملی در جهان است، به طوری که این رقم از 3.7 تریلیون در سال 2008 به 12 تریلیون دلار در سال 2022 افزایش یافته که نشان از ارتقای جایگاه کلیدی صندوق‌ها در حفظ ثبات اقتصادی و شأنیت آنها در حد بانک مرکزی است. عملکرد شماری از صندوق‌های ثروت ملی که با سه معیار حکمرانی، پایداری و تاب‌آوری ارزیابی‌شده، نشان می‌دهد این صندوق‌ها به‌عنوان ذخیره‌ای‌ ارزی برای نسل‌های آتی و منبع تأمین مالی پروژه‌های اقتصادی-اجتماعی، اقتصاد را از فشار نوسانات و شوک‌های داخلی و خارجی محافظت می‌کنند.

صندوق ثروت ملی نروژ با هزارو 400 و چین با هزارو 300 میلیارد دلار دارایی، بزرگ‌ترین صندوق‌های ثروت ملی در جهان محسوب می‌شوند. صندوق نروژ به لحاظ ساختار حکمرانی، پیشتازی، خلاقیت در نوع پرتفوی و تنوع سرمایه‌گذاری، اکنون به‌عنوان یک الگوی موفق در جهان مطرح و بسیار مورد توجه است. صندوق ثروت ملی امارات، سنگاپور، هنگ‌کنگ و کشورهای حاشیه خلیج‌ فارس و خاورمیانه نیز به لحاظ درآمد، تنوع سرمایه‌گذاری و تعداد ذی‌نفعان، عملکرد موفقی دارند. خاورمیانه با داشتن 40 صندوق ثروت دولتی بیش از پنج هزار میلیارد دلار سرمایه مالی را مدیریت می‌کند. صندوق‌های ثروت ملی حوزه خلیج فارس، به دلیل میانگین مناسب قیمت هر بشکه نفت و پیوند ارزی با دلار، شرایط و روند خوبی دارند؛ به‌ویژه برای اقتصادهایی که مخارج مالی کمتری دارند، مازاد درآمد فروش نفت به رقـم بزرگی تبدیل و در پایان سال به صندوق‌های ثروت ملی منتقل می‌شود. این صندوق‌ها ازجمله صندوق‌های ADIA ابوظبی، KIA کویت و QIA قطر، با توجه به ماهیت پس‌انداز که در تمرکز بین‌المللی و سرمایه‌گذاری خارجی دارند، میزان درخورتوجهی از درآمدهای نفتی را جذب می‌کنند. در‌عین‌حال، صندوق‌های ثروت ملی با ماهیت راهبردی که دارای پرتفوی بزرگی از سرمایه‌گذاری‌های داخلی هستند؛ مانند Mubadala و ADQ در ابوظبی، ICD در دبی و Mumtalakat در بحرین، انتظار تزریق سرمایه‌های بزرگی را ندارند؛ اما به دلیل مواجهه محدودتر با ابزارهای اوراق قرضه و سهام، ضرر و زیان‌های سنگین نخواهند داشت. این صندوق‌های خاورمیانه‌ای، میزان سرمایه‌گذاری خود را در خارج از کشور به بیش از دو‌برابر اقتصادهای غربی از‌جمله ایالات متحده و اروپا رسانده‌اند؛ به گونه‌ای که میزان سرمایه‌گذاری خارجی این صندوق‌ها بـه بیش از 21.8 میلیارد دلار در سال 2022 رسید، تا جایی‌که از 10 صندوق ثروت ملی برتر دنیا در سال جاری، پنج صندوق از کشورهای منطقه خلیج فارس بوده است. این یعنی صندوق‌های ثروت ملی خاورمیانه‌ای به دنبال دارایی‌های ارزان در اروپا به‌ویژه بریتانیا و ایالات متحده و با رقابت محدودتر از سوی همتایان بین‌المللی خود به پیش می‌روند. آنها در سرمایه‌گذاری و بازارهای مالی نقش پررنگی دارند و از این موقعیت ممتاز برای تعقیب معاملات در تمام صنایع بهره می‌گیرند. از 60 معامله بسیار بزرگ سال 2022 (با ارزش بیش از یک میلیارد دلار) 26 معامله در صندوق‌های خاورمیانه‌ای انجام‌ شده که 17 مورد آن در دارایی‌های کشور آمریکا یا اروپایی بوده است. پیش‌بینی می‌شود در سال 2023 و پس از آن، صندوق‌های ثروت ملی خاورمیانه‌ای در اروپا و آمریکای شمالی بسیار فعال‌تر خواهند بود؛ جایی که فرصت زیادی برای خرید سهام بورسی، دنبال‌کردن سرمایه‌گذاری مشترک و خرید سهام شرکت‌های غیربورسی وجود خواهد داشت.

در ایران، صندوق توسعه ملی به‌عنوان یک نهاد حکومتی براساس ماده 84 قانون برنامه پنجم توسعه و پس از تجربه تلخ حساب ذخیره ارزی در سال 1390 با اولویت به حفظ منابع ملی و ثروت‌آفرینی، تمرکز بر سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی و تدوین یک برنامه اجرائی برای وصول مطالبات و به‌ جریان‌ انداختن دوباره منابع ملی تشکیل شد. بر‌اساس اساسنامه این صندوق، 20 درصد از منابع نفتی کشور باید به این صندوق واریز شود. بعدها این رقم به 30 درصد تغییر کرد و قرار شد هر‌ساله دو درصد نیز به‌ این رقم اضافه شود که امسال طبق قانون ۴۰ درصد از منابع نفتی به صندوق تعلق دارد. این در حالی است که میانگین واریزی سهم فروش نفت به صندوق در سال‌های اخیر (منهای آنچه دولت‌ها برداشت کرده‌اند) فقط 10 درصد بوده است. در ۱۰ سال گذشته صندوق از محل عملیات و فعالیت‌های خود هیچ بازده‌ای برای خود نداشت و رفته‌رفته کوچک‌تر شده است. به‌ویژه بعد از تشدید تحریم‌ها و سقوط درآمدهای نفتی به چیزی حدود پنج تا شش میلیارد دلار، شرایط اقتصادی به‌ جایی رسید که درآمدهای مالیاتی و فروش دارایی‌های سرمایه‌ای نظیر نفت و گاز به‌ویژه اوراق که برای دولت بدهی هنگفت ایجاد می‌کرد، کفاف مصارف بالای دولتی را نمی‌داد و دولت‌ها برای تأمین کسری بودجه، مجبور به استفاده از ذخایر صندوق شدند. کسری عمومی بودجه در سال گذشته به حدود 304 هزار میلیارد تومان رسید که با احتساب کسری حدود 190 هزار میلیارد تومانیِ هدفمندسازی و 300 هزار میلیارد‌تومانیِ تعهدات سال 1401دولت به تأمین اجتماعی و بانک‌ها، کسری واقعی بودجه در سال گذشته بالغ بر 794 هزار میلیارد تومان بوده است. مجموع بدهی دولت به نظام بانکی و سازمان‌ها حدود هزارو 144 هزار میلیارد تومان و بدهی شرکت‌های دولتی نیز حدود هزارو 894 هزار میلیارد تومان است.

طبق آخرین گزارش‌های صندوق، از مجموع 150 میلیارد دلار منابع واردشده به این صندوق، حدود صد‌میلیارد دلار از طرف دولت‌های گذشته برای ایجاد زیرساخت‌ها، تأمین اعتبار چندین فاز گاز پارس جنوبی و حدود نیمی از 40 میلیارد دلار آن نیز جهت پرداخت به نهاد‌های عمومی غیردولتی برداشت شده است؛ بنا بر‌ این گزارش، صندوق توسعه ملی در طول این سال‌ها تا فروردین 1402، برای عاملیت ارزی در 318 طرح، 30 میلیارد دلار مسدودی صادر کرده که 16.6 میلیارد دلار در بخش‌های گاز و پتروشیمی، 4.6 میلیارد دلار در صنعت نیروگاهی، 3.2 میلیارد دلار در طرح‌های آهن و فولاد و بخش حمل‌ونقل و چهار‌میلیارد دلار برای آب‌شیرین‌کن و سایر بخش‌های اقتصادی اعم از صنایع دارویی و کاشی تأمین اعتبار کرده است. به‌این‌ترتیب از 150 میلیارد دلار منابع صندوق توسعه ملی، صد‌میلیارد دلار به دولت‌ها در سال‌های مختلف تسهیلات ارائه شده، 40 میلیارد دلار به بخش خصوصی و نهاد‌های عمومی غیر‌دولتی اختصاص پیدا کرده و فقط 10 میلیارد دلار نزد بانک مرکزی باقی‌ مانده است.

این در حالی است که طبق اساسنامه صندوق، دولت اجازه برداشت از این منابع را ندارد و به استثنای شرایط خاص، نمی‌تواند منابع خود را برای توسعه طرح‌های عمرانی، واردات نهاده‌های دامی و کشاورزی یا حتی افزایش حقوق و دستمزد در اختیار بانک‌‌‌ها قرار دهد؛ هرچند سخنگوی اقتصادی دولت، تسهیلات پرداختی را نیز جزء دارایی‌های صندوق دانسته و اعلام کرد دولت سیزدهم با سه هدف منضبط‌کردن بودجه دولت و کاهش میزان برداشت و تسهیلات؛ جدیت در پیگیری بازگشت تسهیلات پرداختی و ایجاد ساز‌و‌کارهای جدید مطابق برنامه هفتم توسعه، درصدد تقویت این صندوق است‌ اما در شرایط فعلی که دولت قادر به بازپرداخت تسهیلات دریافتی نیست، صندوق پیشنهاد داد با سرمایه‌گذاری در میادین نفت و گاز به‌ویژه میادین مشترک نفتی، بخشی از سهم دولت را به عنوان بازپرداخت مطالبات خود برداشت کند. منابع مورد نیاز برای سرمایه‌گذاری در برخی میادین بین 10 تا 20 میلیارد دلار است. صندوق همچنین بابت حدود ۱۰۰ میلیون دلار طلب از بنیاد مستضعفان ۳۳ درصد از سهام بانک سینا را به‌صورت تهاتر تملک کرد و به‌دنبال فعال‌سازی برخی از ظرفیت‌های مشترک صندوق- بانک است.

این سرمایه‌گذاری‌ها، نگرانی از ورود صندوق توسعه ملی به امور بنگاه‌داری را افزایش داده است؛ اگرچه رئیس هیئت عامل صندوق بر این راهبرد تأکید دارد که صندوق نباید وارد پنج بیراهه بودجه جاری، بودجه عمرانی، ابزار بانک‌ها، بیمه‌های اجتماعی یا اقتصادی و بنگاه‌داری شود و بین بنگاهداری و سرمایه‌گذاری در طرح‌ها و مگاپروژه‌های با نرخ بازدهی بالا و ثروت‌آفرین تفاوت وجود دارد.

به اعتقاد کارشناسان اقتصادی، بی‌اعتنایی به اساسنامه صندوق و افزایش ورود ارزهای بی‌کیفیت از جمله یوان و وون به سبد ارزی آن، عدم شفافیت، تمدید پی‌در‌پی پرداخت بدهی‌ها، تحمیل خسارات ناشی از تسعیر نرخ ارز به ریال که در چند سال گذشته برای کمک به بخش صنعت و کشاورزی پرداخت شد، عدم استقلال حساب‌های صندوق از بانک مرکزی، استفاده از منابع صندوق برای تأمین بودجه جاری و عمرانی و...، صندوق توسعه ملی را نیز مانند صندوق ذخیره ارزی دچار بحران کرده است. این در حالی است که صندوق‌های مشابه در کشورهای نفتی مانند نروژ، امارات، عربستان، کویت، قطر، آذربایجان و حتی ترکیه با منابع ارزی قابل‌توجه از طریق ایجاد تنوع در مصارف و منابع، به سودهای شش‌درصدی دست یافتند. صندوق سرمایه‌گذاری دولتی عربستان سعودی که 620 میلیارد دلار دارایی را مدیریت می‌کند، در قلب برنامه‌های این کشور برای متنوع‌سازی اقتصاد از طریق ایجاد حوزه‌های جدید و تنوع درآمد از نفت قرار دارد. گزارش سال گذشته رویترز نشان می‌دهد این صندوق تابع یک استراتژی دو وجهی است که از یک‌سو وارد سرمایه‌گذاری‌های بین‌المللی شده و از سوی دیگر، در پروژه‌های داخلی سرمایه‌گذاری می‌کند. طبق اطلاعات کمیسیون بورس و اوراق بهادار آمریکا، صندوق سرمایه‌گذاری دولتی عربستان سعودی، سهام شرکت‌های فناوری آمریکایی آلفابت، زوم‌ویدئو و مایکروسافت را خرید و ارزش دارایی‌های پرتفوی خود را تا پایان سه‌ماهه دوم، بهن 40.8 میلیارد دلار رسانده است.

عدم بازپرداخت تسهیلات اعطایی به بخش دولتی و تعاونی و خصوصی، یکی دیگر از چالش‌های صندوق توسعه ملی است. به گفته رئیس سازمان بازرسی کل کشور، بیش از 200 مورد تسهیلات برای بیش از 400 بار استمهال شده و برخی طرح‌ها تا هشت بار امهال داشته‌اند. دو تا 10 درصد از منابع ارزی صندوق جهت مصارف کشاورزی و صنعت به ریال تبدیل شد؛ تبدیل 9 میلیارد منابع ارزی صندوق به ریال به‌منزله آب‌شدن هشت‌میلیارد دلار منابع بود؛ به‌طوری‌که پس از تبدیل به ریال، ارزش فعلی آن به یک‌‌میلیارد دلار کاهش یافته است. طرح‌هایی هم که توسط صندوق، تأمین مالی می‌شود، خود نقشی در تأییدیه طرح توجیهی و اقتصادی آن ندارد و بر عهده بانک‌های عامل است؛ بنابراین بهتر است رویکرد صندوق از اعطای فقط تسهیلات به ترکیبی از تسهیلات و سرمایه‌گذاری تغییر کند و سازوکاری برای نظارت در فرایند اعطای تسهیلات و وصول مطالبات ایجاد شود.

گزارش‌های صندوق نیز باید از محرمانگی خارج و شفاف شود تا مردم از جزئیات مصوبات و تصمیمات آن مطلع شوند. طبق آنچه در لایحه برنامه هفتم توسعه پیشنهاد شده، تأسیس یک بانک توسعه‌ای به‌عنوان رابط صندوق، علاوه بر نقشی که در پایداری و توسعه منابع دارد، می‌تواند از اشاعه بیماری هلندیِ ناشی از افزایش قیمت نفت و بالارفتن درآمدها و به‌دنبال آن کاهش قیمت‌ها که موجب استقراض از بانک مرکزی و افزایش نرخ ارز و مالیات می‌شود، جلوگیری کند. صندوق‌های ثروت ملی، اساسا با هدف پیشگیری از چالش‌های ناشی از درآمدهای ناپایدار نفتی در کشورهایی که به اقتصاد نفتی متکی هستند، تأسیس می‌شوند.

به علت نبود سیاست صنعتی در تخصیص منابع تسهیلات ارزی، مدل فعلی تسهیلات ارزی صندوق نیز به‌علت نادیده‌گرفتن طرح آمایش سرزمینی و توجیه‌پذیری اقتصادی، ناکارآمد است و اثربخشی لازم برای تشویق سرمایه‌گذاری در صنایع کلیدی و مزیت‌دار را ندارد. طبق اساسنامه صندوق، بانک عامل فقط باید به پروژه‌های مزیت‌دار تسهیلات پرداخت ‌کند اما به نظر می‌رسد با تشدید فشار و اعمال تغییراتی که در قوانین و ضوابط صندوق اعمال شد، برای مصارف غیراقتصادی و بدون توجیه نیز تسهیلات پرداخت شد.

ارائه این تسهیلات، چالش‌های دیگری مانند عدم رقابت‌پذیری سایر روش‌های تأمین مالی با توجه به مزایای تسهیلات ارزی صندوق و نبود مسیر یکپارچه برای تأمین مالی ریالی را نیز به‌دنبال داشته و موجب هدررفت منابع و کاهش اثربخشی آن شده است.

به‌صرفه‌نبودن تسهیلات ارزی صندوق نیز حائز اهمیت است. تا زمانی که شرایط پوشش ریسک فراهم نشود، درخواست تسهیلات ارزی به‌صرفه نخواهد بود، اگرچه برخی به دلیل تفاوت نرخ بهره‌ این نوع تسهیلات ارزی و ریالی دریافت می‌کردند اما به علت نوسانات ارزی، این تسهیلات درنهایت به‌صرفه نیست و به ضرر تولیدکنندگان است.

پُرواضح است تحریم و جهش‌های نرخ ارز در سال‌های اخیر، اقتصاد و تولید را به‌شدت تحت فشار قرار داده و چنانچه سازوکار مناسبی برای پوشش نرخ ارز اتخاذ نشود، به‌طور حتم و ناگزیر بخش تولید در مسیر پیش‌رو با موانع و مشکلات بیشتری به‌ویژه انتقال پول برای سفارش خرید و تأمین تجهیزات و مواد اولیه مواجه خواهد شد.

شرایط نااطمینانی بازار نیز مزید بر علت شده، تاجایی‌که علاوه بر تشدید تنگناهای مالی طرح‌های صنعتی ناتمام و تأخیر در بازپرداخت تسهیلات صندوق، بسیاری از واحدهای تولیدی را که از گذشته تسهیلات دریافت کردند نیز در بازپرداخت اقساط ناتوان کرده است. قطع برق و عدم‌تعهد دولت در خرید تضمینی برق صنایع نیز همچنان برقرار است و بسیاری از تولیدکنندگان هم در بازپرداخت بدهی به صندوق و هم تأمین منابع تولید با چالش‌های جدی مواجه هستند.