نهادهای تصمیمگیر جمعی راهگشا یا مخل؟
شورای‌عالی پیشوندی است که سال‌هاست برای مردم نامی آشنا‌ست و هر‌گاه در کنار اسمی می‌نشیند، نشان از آن دارد که متولیان امر توجه ویژه‌ای به مقوله مورد نظر دارند. موضوع تشکیل شوراهای عالی ضرورتی است که در همه کشورهای جهان تحت عناوین و چارچوبی تشکیل می‌شود تا با استفاده از خرد جمعی متولیان و دستگاه‌های مرتبط با آن، برای تحقق مأموریت و اهداف پیش‌بینی‌شده و در نظر گرفتن ضرورت‌ها و مصلحت‌های کشور ضمن رعایت وظایف سازمانی دستگاه‌ها ضوابط و مقرراتی تدوین و تصمیم‌گیری و برای اجرا ابلاغ شود. شوراهای عالی، یکی از ارکان نظام تصمیم‌گیری و حکمرانی در جمهوری اسلامی ایران هستند.
علی دماوندی کناری
شورای‌عالی پیشوندی است که سال‌هاست برای مردم نامی آشنا‌ست و هر‌گاه در کنار اسمی می‌نشیند، نشان از آن دارد که متولیان امر توجه ویژه‌ای به مقوله مورد نظر دارند. موضوع تشکیل شوراهای عالی ضرورتی است که در همه کشورهای جهان تحت عناوین و چارچوبی تشکیل می‌شود تا با استفاده از خرد جمعی متولیان و دستگاه‌های مرتبط با آن، برای تحقق مأموریت و اهداف پیش‌بینی‌شده و در نظر گرفتن ضرورت‌ها و مصلحت‌های کشور ضمن رعایت وظایف سازمانی دستگاه‌ها ضوابط و مقرراتی تدوین و تصمیم‌گیری و برای اجرا ابلاغ شود. شوراهای عالی، یکی از ارکان نظام تصمیم‌گیری و حکمرانی در جمهوری اسلامی ایران هستند. شکل‌گیری و گسترش این نهادها در نظام حکمرانی کشور در بعضی زمینه‌ها چالش‌ها و آسیب‌های جدی را به وجود آورده است؛ بنابراین یکی از مواردی که باید نسبت به آن اهتمام ورزید، تحلیل و بررسی جایگاه این نهادهاست. ایران برای حرکت در مسیر توسعه، نیازمند نظام حکمرانی توانمند و اثربخش است و تقویت ظرفیت اجرائی نظام حکمرانی یکی از محرک‌های اصلی قلمداد می‌شود؛ از این رو شناسایی مسائل نظام حکمرانی کشور از اهمیت زیادی برخوردار است. به عبارت دیگر، نظام حکمرانی کشور کارگزار اصلی زنجیره حکمرانی از تعریف سیاست‌های پیشنهادی تا تصویب، اجرا و ارزیابی آن است. وجود ضعف و نقصان در هر‌یک از این مراحل می‌تواند پیامدهایی مانند کارسازی سیاست‌های اشتباه، انحراف از اجرای سیاست و اجرانشدن سیاست‌ها را در پی داشته باشد. به طور کلی نهادهای تصمیمگیر جمعی را می‌توان براساس مرجع تصویب به چهار دسته تقسیم‌بندی کرد: شوراهایی که ریشه در قانون اساسی دارد. شوراهایی که برمبنای قانون عادی یا همان مصوبات مجلس شکل گرفته‌اند. شوراهایی که براساس مصوبه هیئت وزیران و یا تصمیم یک وزیر تشکیل شده است. شوراهایی که منشأ تشکیل مختلف یا مبهمی دارند.
برخی آمارها حاکی از آن است که بیش از 100 شورای‌عالی در کشور وجود دارد. تعدد این شوراها به قدری زیاد است که در برخی برنامه‌ها و حوزه‌های کاری باعث ایجاد تداخل شده و کارکرد و جایگاه شورای‌عالی را زیر سؤال برده است. برای شوراهای عالی تعریف صحیح و یکسانی چه از نظر قانونی و اجرائی و چه از نظر سازمانی وجود ندارد. نتیجه‌ای که نبود تعریف دقیق، منطقی و قانونی از جایگاه و وظایف شورای‌عالی در پی دارد، این است که نه فرد یا دستگاه مشخصی به نمایندگان مردم در مجلس، پاسخ‌گویی تصمیمات شورای‌عالی می‌شود و نه مجلس به عنوان قوه نظارتی می‌تواند بر عملکرد آنها نظارت کند. انباشت تعداد زیادی از شوراهای عالی که اغلب نقش مشابهی در سیاست‌گذاری دارند، به نوعی تداخل وظایف و کاهش کارآمدی نظام حکمرانی منجر شده است. شوراهای عالی همچنین به دلیل نبود شفافیت و پاسخ‌گویی، تصمیم‌گیری‌های پشت درهای بسته و فرار از مسئولیت، زیان‌های جدی را برای اعتماد عمومی و کارآمدی نظام اجرائی به همراه داشته است. کارشناسان معتقدند این وضعیت به دو دلیل اصلی ایجاد شده است: اولا ساختار شوراها به گونه‌ای است که آنها را از نظارت مستقیم دستگاه‌های نظارتی و رسانه‌ها مصون می‌کند، ثانیا اعضای شوراها اغلب پس از تصمیم‌گیری‌های بحث‌برانگیز از ارائه توضیحات روشن خودداری می‌کنند یا اظهارات ضد‌و‌نقیض ارائه می‌دهند.
این وضعیت در موضوعات حساس مانند سیاست‌گذاری فرهنگی و مسائل اقتصادی به‌وضوح قابل مشاهده است. مردم احساس می‌کنند تصمیمات کلان بدون توجه به نظرات و نیاز‌های آنها و یا حتی استفاده‌نکردن از کارشناسان خبره انجام می‌شود و این امر به شکاف بین مردم و نهادهای تصمیمگیر دامن می‌زند.
یکی از اصلی‌ترین اتفاقاتی که در پس این شوراها رخ می‌دهد، انحصار قدرت در تصمیم‌گیری و کاهش امکان نظارت عمومی است. این شوراها به دلیل ساختار متمرکز و عدم الزام به پاسخ‌گویی به مردم یا رسانه‌ها، عملا از هرگونه مطالبه‌گری و بازخواست مصون هستند. این وضعیت، زمینه‌ساز تصمیم‌گیری‌های غیرشفاف و بعضا مغایر با منافع عمومی می‌شود. از زیان‌های این روند می‌توان به کاهش اعتماد عمومی به نظام حکمرانی اشاره کرد. زمانی که مردم احساس کنند تصمیمات کلان بدون اطلاع‌رسانی شفاف یا مشارکت آنها و بدون بررسی تخصصی و صرفا برای فشار ذی‌نفعان اتخاذ می‌شود، فاصله میان حاکمیت و جامعه افزایش می‌یابد. همچنین این شوراها به دلیل نبود شفافیت، بستری برای تضاد منافع و سوءاستفاده از قدرت فراهم می‌کنند؛ چرا‌که هیچ‌گونه نظارت مؤثری بر عملکرد آنها وجود ندارد. فرار از پاسخ‌گویی در این شوراها، نه‌تنها مسئولیت‌پذیری اعضا را کاهش می‌دهد، بلکه به یک فرهنگ مدیریتی تبدیل شده است که در آن تصمیم‌گیری‌ها بدون در نظر گرفتن تبعات اجتماعی و اقتصادی انجام می‌شود.
در‌حال‌حاضر یکی از معایب وجود شوراهای متعدد سیاست‌گذاری این است که در تعارض با قوانین کشور است. برخی از این شوراها تصمیمات متراکم و گاهی متعارض در موضوع واحد اتخاذ می‌کنند که به‌جای تسهیل و هدایت امور اجرائی، خود به معضل بزرگی تبدیل شده است. بعضی از این شوراها و ستادها با کندسازی فرایند تصمیم‌گیری و افزایش حجم دیوان‌سالاری دولتی و کاغذبازی اداری باعث پیچیدگی و کندی روند حرکتی کشور شده‌اند. یکی دیگر از معایب این است که در نظام تصمیم‌گیری شورایی مسئولیت وجود ندارد، به همین دلیل اعضای شورا به‌درستی به انجام وظایف خود نمی‌پردازند و در انتها مسئول کم‌کاری مشخص نمی‌شود. نوع مصوبات این شوراها، نحوه نظارت بر مصوبات و ضمانت اجرای آنها و نحوه پاسخ‌گویی آنها به نهادهای بالادست یا مردم و... اغلب مشخص نیست و امور در شوراها بیشتر از طریق فرایند‌های غیر‌رسمی و توافقی پیش می‌رود.
همچنین اختیارات و ابزارهای حکمرانی که در اختیار آنها قرار داده شده، گاه با وظایف آنها متناسب نیست، به دلیل همین روشن‌نبودن جایگاه و نداشتن اختیارات مصوبات این شوراها کمتر به اجرا می‌رسند و خیلی هم قابل پیگیری حقوقی نیستند. همه این موارد برشمرده‌شده به‌ویژه در موضوعات حساس زیان‌های جبران‌ناپذیری را در پی داشته است و ضرورت اصلاح ساختار این شوراها را بیش‌از‌پیش برجسته می‌سازد. اصلاح ساختار حکمرانی منوط به اصلاح نظام تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری در کشور است. اتخاذ یک تصمیم فرایند چند‌مرحله‌ای است که دو بخش عمده آن را می‌توان تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی دانست. تصمیم‌گیری فرایندی است که از طریق آن راه‌حل مسئله معینی انتخاب شده یا از بین راه‌های مختلف یک راه انتخاب می‌شود. در سوی دیگر، تصمیم‌سازی به عنوان یکی از مراحل اتخاذ یک تصمیم، بیانگر فرایندی هدفمند است که با طی مراحلی منطقی و نظام‌مند به نتیجه‌ای که همان تصمیم است، منجر می‌شود. اینکه تصمیمات شوراهای عالی چه مقدار از چالش‌ها و مسائل کشور را برطرف می‌کند و سازمان می‌دهد موضوعی است که نیازمند بررسی است. در این مسیر مطالعه تطبیقی و تشخیصی برای دستیابی به چگونگی فرایند تصمیم‌گیری از جمله کارکرد شوراها در سایر کشور‌ها کارساز خواهد بود. مخلص کلام اینکه بررسی‌ها نشان می‌دهد که تعدد نهادهای سیاست‌گذاری در حوزه‌های اقتصادی، فرهنگی، آموزش‌و‌پرورش، بهداشت، سلامت، حمل‌ونقل، گردشگری، انرژی و امنیت باعث تداخل وظایف و تعارض در تصمیم‌گیری‌ها شده است. در واقع تعدد این‌گونه نهادها ذیل وزارتخانه و دستگاه‌های دولتی، دولت را از رسیدن به مطلوب خود بازمی‌دارد. یکی از بهترین اقدام‌ها برای حکمرانی توسعه‌محور در ایران این است که دولت می‌بایست به سمت ادغام و حذف شوراها، کوچک‌سازی ساختارهای دولتی، پیشگیری از تصمیمات پراکنده و ادغام مدیریت موازی حرکت کند.
