یک پیشنهاد برای آقای رئیسجمهور
بسیاری تورم، فقر و بیکاری را که نمودهای بیرونی بحران تولید ثروت ملی و تحریمها هستند، اصلیترین چالشهای دولت آقای پزشکیان میدانند. برخی نیز بهدرستی به اهمیت کسری بودجه، ناترازی انرژی، ناترازی نظام بانکی و بحران صندوقهای بازنشستگی و محیط زیست اشاره دارند. این فهرست بلند از ابرچالشها نهتنها مختص دولت آقای پزشکیان بلکه اصلیترین چالش دو دولت گذشته آقایان روحانی و رئیسی نیز بوده است.
بسیاری تورم، فقر و بیکاری را که نمودهای بیرونی بحران تولید ثروت ملی و تحریمها هستند، اصلیترین چالشهای دولت آقای پزشکیان میدانند. برخی نیز بهدرستی به اهمیت کسری بودجه، ناترازی انرژی، ناترازی نظام بانکی و بحران صندوقهای بازنشستگی و محیط زیست اشاره دارند. این فهرست بلند از ابرچالشها نهتنها مختص دولت آقای پزشکیان بلکه اصلیترین چالش دو دولت گذشته آقایان روحانی و رئیسی نیز بوده است. اما در یک تصویر بزرگتر، مهمترین چالش پیشروی دولت پزشکیان را میتوان ناتوانی نهاد دولت در حل این ابرچالشها و حرکت به سمت «حکومتناپذیری» دانست. به تعبیر کلاوس اوفه، جامعهشناس آلمانی، حکومتناپذیری شرایطی است که دولتها توانایی «حل مسئله» یعنی پیشگیری و مدیریت بحرانها را از طریق منابع نهادی خود از دست میدهند. تأکید دکتر پزشکیان بر احیای نهاد دولت، بازگشت به نظام کارشناسی، استفاده از ظرفیت کارشناسان و تلاش برای ایجاد همدلی و وفاق در درون ارکان نظام سیاسی، احتمالا جمعبندی تجربی او از دلایل شکست دولتها و نشانه از آگاهی او درباره این چالش بزرگ است. او در دوره تبلیغات انتخاباتی، نمودار معروف اوغلو و رابینسون در کتاب «راه باریک آزادی» را بارها به نمایش گذاشت؛ نموداری که سعادت غالب ملتها را در گرو افزایش قدرت همزمان دولت و ملت و ایجاد یک «لویاتان مقید» میداند. لویاتان قدرتمندی که توانمند به حل مسائل و پاسخگو به نیازهای جامعه است اما همزمان در مهار جامعه قدرتمند خود قرار دارد. اگر این رویکرد پزشکیان را «تئوری تغییر» او در نظر بگیریم، احتمالا دولت او تغییر وضعیت کنونی را از مسیر تقویت نهاد دولت با رویکردی عدالتمحور و مشارکتگرا در نظر گرفته است، اما تاکنون نه تصویری از چگونگی تحقق آن، نه برآوردی از میزان ظرفیت دولت و نه برنامه مشخصی برای افزایش توانمندی آن ارائه داده است. تأکید صرف بر بهکارگیری افراد شایسته، ارجاع به کارشناس و ایجاد همدلی، موفقیت او در ایجاد بهبود نسبی از طریق احیای نهاد دولت را با تردید مواجه میکند. در این راستا توجه به چند نکته حیاتی است.
نخست: تقلیل توسعه ظرفیت حل مسئله دولت تنها بر یک امر فنی که بتوان با تکیه صرف بر روشهایی مانند انطباق تکرارشونده مسئلهمحور (PDIA) برآن فائق شد، خطاست. احیای نهاد دولت، امری چندلایه، زمانبر، پیچیده و نیازمند برنامه مشخص و شکلگیری یک اجماع در تمام ارکان حاکمیت است.
دوم: احیای نهاد دولت نیازمند توسعه سه ظرفیت تحلیلی
(analytical capacity)، ظرفیت اجرائی (operational capacity) و ظرفیت سیاسی (political capacity) در درون و تقویت سه توانایی در ایجاد هماهنگی، همکاری و تعهد در درون و میان ساختار حاکمیت است. در این معنا، ظرفیت تحلیلی یا ذخیره دانایی دولتها، توانایی شناسایی مشکلات و پیشنهاد راهحلهای ممکن را در اختیار آنها قرار میدهد. به عبارتی ظرفیت تحلیلی امکان طراحی «سیاست خوب» را در دولتها ایجاد میکند. ظرفیت اجرائی نیز امکان اجرای خوب «سیاست خوب» را فراهم میکند. از دیگر سو ظرفیت سیاسی، مدرج به میزان به رسمیت شناختن نهاد دولت بهعنوان متولی حل مسئله در ساختار حاکمیت است. موفقیت دولتها در سیاستگذاری علاوه بر برخورداری از سطح مقبولی از این سه ظرفیت، تابع توانایی آنها در ایجاد هماهنگی، همکاری و تعهد در درون نهادها و بین ارکان حاکمیت نیز هست؛ بنابراین طراحی و اجرای «سیاست خوب»، بدون توفیق در ایجاد هماهنگی و همکاری و تعهد، امکان خروج از «تله ظرفیت» را برای دولتها فراهم نمیآورد.
سوم: با توجه به سه ظرفیت اشارهشده و در موضوع انباشت دانایی دولت، واقعیت این است که ظرفیت کارشناسی دولت در دو دهه اخیر، چه در سطح صف و چه ستاد، بهشدت آسیب دیده است.
برخلاف بسیاری از کشورها که انتصاب مدیران ترکیبی از شایستهسالاری و تخصصگرایی مصون از مداخلات سیاسی در سطح میانی و انتخاب سیاسی در سطح مدیران ارشد است، انتخاب بدون ضابطه مدیران، شکاف کیفی زیادی میان صف و ستاد ایجاد کرده است. ضعف نهاد آموزش، گزینشها، مشکلات نظام جبران خدمت، بازنشستگی و مهاجرت، نیز ذخیره دانایی دولت را بیشتر تحلیل برده است. سخنان دکتر پزشکیان در اتاق بازرگانی مبنی بر تعهد او در تغییر برخی از رویهها، بهویژه اصلاح رابطه دولت با دانشگاه، استفاده از ظرفیتهای نهادهای پژوهشی کشور یا دعوت نهادهای مدنی و صنفی به ادوکسی و ترویجگری برای تغییر، ممکن است تا حدی ضعف کارشناسی کنونی را تعدیل کند، اما تقویت ذخیره دانایی دولت یک فرایند طولانی و زمانبر و نیازمند حمایت حاکمیت برای تغییر رویههای کنونی است. همچنین ظرفیت سیاسی دولت به معنای پذیرش تولیت دولت در تعیین سیاستهای اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی نیز نیازمند گفتوگو در سطوح بالای حاکمیتی است. بهویژه با یادآوری این نکته که یکی از عوامل عدم اقبال ۶۰درصدی در انتخابات دور نخست ریاستجمهوری، تلقی مسلط جامعه درباره بیتأثیری دولتها در ایجاد تغییرات است. این روایت که رفتوآمد دولتها تغییری در شرایط ایجاد نمیکند، احیانا در کاهش ۳۵ درصد مشارکت (۷۴ درصد سال ۱۳۹۶ به ۳۹ درصد سال ۱۴۰۳) بیتأثیر نبوده است. به طور مثال، همبستگی بالای بین افزایش فقر استانی بهویژه در بین زنان و جوانان با کاهش نرخ مشارکت استانها در این دوره قابل مشاهده است. توفیقنداشتن پزشکیان نیز میتواند روند کاهشی نرخ مشارکت را تشدید کند.
اما درباره ظرفیت اجرائی دولت، تأکید صرف بر بهکارگیری نیروهای توانمند یا استفاده از تکنیکهای سیاستگذاری به خودی خود کافی نیست. برای احیای ظرفیت نهاد دولت، تیم همراه آقای پزشکیان نیازمند شناخت از اصلیترین موانع کار مدیران اجرائی دولت و تلاش برای کاهش این موانع اجرائی است.
چهارم: یک پیشنهاد برای تقویت ظرفیت اجرائی، برگزاری یک پیمایش موانع محیط کار مدیران ارشد است. وجود افراد توانمندی مانند آقایان عبدی، گودرزی، جوادییگانه و تجربه اتاق بازرگانی در برگزاری دهها پیمایش موانع محیط کسبوکار، امکان ارزیابی مهمترین چالشهای پیشروی مدیران ارشد دولتی را مهیا میکند. نتایج این پیمایش میتواند موانع درونی و بیرونی تهدیدکننده ظرفیت اجرائی دولت را در اختیار نهاد دولت قرار دهد.
براساس سالنامه آماری سازمان امور اداری و استخدامی کشور، نهاد دولت با بیش از دومیلیونو صد هزار کارمند، صاحب دو هزار پست مدیریتی ارشد است. نیمی از این پستهای ارشد مدیریتی در وزارتخانههای اقتصادی مانند وزارت اقتصاد، رفاه، نفت و صمت است. انجام پیمایش مهمترین موانع محیط اجرائی کشور و مراجعه به مدیران ارشد پیشین، تصویری از اصلیترین موانع ظرفیت اجرائی را در اختیار دولت جدید قرار میدهد، بهویژه اینکه ثبت درسهای آموختهشده از تجربه دولت دوم روحانی و جمعبندی آن نیز در فرایند ظرفیتسازی بسیار راهگشا خواهد بود. هرچند بخشی از موانع به دلیل ساختار حقوقی کشور یا مقاومت نهادهای خارج از دولت امکان برطرفشدن ندارد، اما ممکن است برخی از طریق مذاکره، تغییر رویه یا آموزش مدیران علاجیافتنی باشد. تکرار منظم این پیمایشها در میان مدیران ارشد جدید نیز میزان توفیق دولت در کاهش موانع ظرفیت اجرائی کشور را در هر دوره نشان میدهد و بخشی از پروسه ظرفیتسازی نهاد دولت خواهد بود.
کلام آخر اینکه اگر اصلیترین چالش پیشروی دولت پزشکیان را چگونگی عمل به وعدههای او در احیای نهاد دولت بدانیم، تأکید دوباره و تکرار این چند نکته ضروری است. تقویت «توان حل مسئله» دولت نه یک امر تکنیکی و فنی بلکه روندی طولانی و پیچیده است. این توانمندسازی در گرو ارتقای ظرفیت کارشناسی، اجرائی و سیاسی دولت و نیازمند برنامه مشخص و خلق یک اجماع در سطوح بالای حاکمیت است. برای تأمین این پیشنیازها، دولت جدید نیازمند برآورد موانع توسعه ظرفیتهای خود و ایجاد یک محیط حمایتگر و هماهنگ است. همچنین دولت نیازمند تبیین بدون لکنت پیامدهای ناگوار ادامه روند کنونی است، بهویژه اینکه ناتوانی دولت در طراحی «سیاست خوب»، ناتوانی در اجرای این سیاستها و نداشتن اختیار در تخصیص منابع بودجه یا تغییر اولویتهای بودجهای کشور و به عبارت بهتر ادامه خلع ید دولت در سیاستگذاری، کشور را با انباشتی از ابرچالشهای اقتصادی، اجتماعی و سیاسی بیشازپیش مواجه خواهد کرد. طبعا تبعات این «حکومتناپذیری» نهاد دولت به معنای ناتوانی در مدیریت و رفع بحرانها صرفا نهفقط دولت پزشکیان، بلکه آینده دولتهای بعد از او را نیز به گروگان خواهد گرفت.
* دکترای سیاستگذاری اجتماعی و پژوهشگر مرکز مطالعات خاورمیانه دانشگاه براندایز آمریکا
