آیا نرخ بیکاری به تنهایی شاخص مناسبی برای سنجش بازار کار است؟
مصائب نرخ بیکاری
دولت سید‌ابراهیم رئیسی مدعی است که در یک سال یک میلیون شغل ایجاد کرده است. این ادعا از زمان مطرح‌شدن از سوی رئیس‌‌جمهور و تأکید چند‌باره وزیر کار، مورد انتقاد گروه‌های زیادی از کارشناسان قرار گرفته است. چه در دولت سید‌ابراهیم رئیسی و چه در دولت‌های دیگر، همیشه نرخ بیکاری یک دستاورد مهم به حساب می‌آمده و می‌آید.
شرق: دولت سید‌ابراهیم رئیسی مدعی است که در یک سال یک میلیون شغل ایجاد کرده است. این ادعا از زمان مطرح‌شدن از سوی رئیس‌‌جمهور و تأکید چند‌باره وزیر کار، مورد انتقاد گروه‌های زیادی از کارشناسان قرار گرفته است. چه در دولت سید‌ابراهیم رئیسی و چه در دولت‌های دیگر، همیشه نرخ بیکاری یک دستاورد مهم به حساب می‌آمده و می‌آید. یک دلیل این ماجرا این است که دولت‌ها بعضا با دستکاری تعریف‌ها از شغل و شاغل‌بودن می‌توانند نرخ بیکاری را بازتعریف کنند و به این ترتیب همیشه در این زمینه دستاورد قابل قبولی داشته باشند. دستاوردی که ممکن است با واقعیت جامعه تفاوتی اساسی داشته باشد. به‌تازگی مرکز پژوهش‌های مجلس در این زمینه پژوهشی انجام داده و با توجه به چالش‌هایی که تکیه صرف بر نرخ بیکاری ممکن است ایجاد کند، توصیه کرده شاخص‌های دیگری هم برای سنجش وضعیت بازار کار بررسی شود.
چرا نرخ بیکاری شاخص چالش‌برانگیزی است؟
نرخ بیکاری مهم‌ترین و پرکاربردترین شاخص بازار کار است. این نرخ نقش مهمی در نظام تصمیم‌گیری کشور دارد و معمولا مبنای تخصیص منابع در قوانین بودجه، بهعنوان هدف کمّی در سیاست‌ها و قوانین دائمی کشور، یکی از مؤلفه‌های مهم در ارزیابی عملکرد سیاست‌های اجرا‌شده و در بیشتر موارد مبنای برنامه‌ریزی و تصمیمات منطقه‌ای است. این در حالی است که مطالعات اخیر سازمان بین‌المللی کار نشان می‌دهد اگر تحلیل تحولات بازار کار تنها متکی به نرخ بیکاری باشد، ممکن است منجر به قضاوت نادرست درباره شرایط بازار کار یا انحراف در تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری درست در این حوزه شود. بنابراین توصیه می‌شود در تصمیمات توسعه منطقه‌ای و سیاستگذاریهای مبتنی بر تحلیل شرایط بازار کار، در کنار نرخ بیکاری، شاخص‌های مکمل نرخ بیکاری نظیر نرخ بیکاری با لحاظ داده‌های اشتغال ناقص و نیروی کار بالقوه مدنظر قرار گیرد.
مرکز پژوهش‌های مجلس برای برطرف‌کردن این نگرانی پیشنهاد داده است مرکز آمار ایران شاخص‌های مکمل نرخ بیکاری را به‌طور فصلی و در گروه‌های هدف مختلف (اعم از گروه‌های جنسی، سنی و منطقه‌ای) محاسبه و منتشر کند. همچنین باید توجه داشت که بعد از تعریف شاخص‌های مکمل، باید استفاده و کاربرد آن در نظام تصمیم‌گیری کشور اعم از قوانین و سیاست‌های حوزه فقرزدایی، حمایت از تولید و توزیع اعتبارات استانی مورد توجه قرار گیرد که این امر مستلزم همکاری نزدیک مرکز آمار ایران، سازمان برنامه و بودجه کشور، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و قوه مقننه است.
جایگاه نرخ بیکاری در نظام تصمیم‌گیری کشور
شاخص‌های آماری بازار کار در شناسایی اهداف، خط‌مشی، تعیین استانداردهای هنجاری برای اقدام، انتخاب بین گزینه‌های استراتژیک، کمک در تصمیم‌گیری‌های سیاسی و کنترل اثربخشی سیاست‌ها قابل به‌کارگیری هستند. به عبارت دیگر آمار بازار کار بهعنوان ورودی و خروجی پویایی بازار کار در نظر گرفته می‌شود. همچنین سیاست‌گذاران دولتی برای طراحی برنامه‌ها و شناخت سیاست‌هایی که توسعه بلندمدت اقتصاد را تقویت میکند، به این اطلاعات نیاز دارند. سیاست‌گذاران با به‌کارگیری اطلاعات بازار کار در شرایط بحرانی اقتصادی بهتر می‌توانند نیاز برای گسترش یا کاهش انواع برنامه‌های اصلی دولت را تعیین کنند. اطلاعات بازار کار نقش بسیار مهمی در کمک به برنامه‌ریزان جهت توسعه و تعیین برنامه‌های آموزشی دارد.
محدودیت‌های مربوط به تعریف نرخ بیکاری
نرخ بیکاری بر‌خلاف شاخص‌های آماری مانند سن، جنس و سال‌های تحصیل، شاخص شهودی نیست. همچنین در محاسبه نرخ بیکاری، میزان زیادی از برداشت‌های شخصی مؤثر است و تفسیرهای متفاوتی از سؤالات پاسخ‌های نظرسنجی‌های نیروی کار درباره در دسترس بودن و در جست‌وجوی شغل بودن وجود دارد. در مجموع دقیقا مشخص نیست که نرخ بیکاری واقعا چه چیزی را اندازه‌گیری میکند؟ این شاخص تصویر واضحی از میزان نیروی کار غیرفعال، اشتغال ناقص (نیروی کار بلااستفاده) یا توانایی‌های جسمی، ذهنی و شغلی (مهارت اشتغال) کارگر نشان نمی‌دهد.
علاوه بر این، نرخ بیکاری اثرپذیری زیادی از میزان حمایت درآمدی از افراد بی‌کار، میزان و قابلیت اجرای سیاست‌های فعال بازار کار، شیوه‌های اجرای سیاست‌های فعال یا زیرساخت‌های اداری بازار کار دارد.
برای نمونه، این شاخص اطلاعات جامعی درباره نیروی کار بلااستفاده ارائه نمی‌کند.
طبق تعریف بیکاری، افراد بی‌کار باید هم‌زمان دو معیار آمادگی برای کار و جست‌وجوی فعال کار را داشته باشند. تعریف بیکاری یک معیار کلی و آشکار برای شناسایی نیروی کار بلااستفاده است. به عبارت دیگر، این تعریف سایر جنبه‌ها و اشکال نیروی کار بلااستفاده را نشان نمی‌دهد.
برای مثال ممکن است عرضه بالقوه و بلااستفاده‌ای از نیروی کار در بین شاغلان یا در خارج جمعیت فعال باشد که تعریف بیکاری آن را پوشش نمی‌دهد.
دیگر نارسایی تکیه کامل بر شاخص نرخ بیکاری، «فقدان ارائه اطلاعات در‌خصوص افراد غیرفعال» است. تعریف نرخ بیکاری بر مبنای محاسبه سهم افراد بی‌کار از جمعیت فعال است. بنابراین در محاسبه نرخ بیکاری، شرایط و تعداد افراد غیرفعال (افراد خارج از جمعیت فعال) نادیده گرفته می‌شود و این یکی از محدودیت‌های تعریف نرخ بیکاری است؛ زیرا شرایط و تعداد افراد غیرفعال، پیامدهای مهمی در تجزیه و تحلیل بازار کار دارد. با حذف این افراد از نرخ بیکاری، در حقیقت این پیامدها نادیده گرفته می‌شوند و فرض می‌شود که آنها هیچگونه پیامدی برای بازار کار ندارند یا بازار کار هیچگونه اثرپذیری از آن ندارد، درحالیکه این فرض درست نیست.
سومین کاستی نرخ بیکاری در زمینه «فقدان ارائه اطلاعات در‌خصوص کیفیت و ساختار اشتغال» نمایان می‌شود.
یکی دیگر از نواقص نرخ بیکاری این است که هیچ اطلاعاتی درباره کیفیت اشتغال، یعنی شرایط کار جمعیت شاغل ارائه نمی‌دهد. بنابراین ممکن است این‌گونه به نظر آید که نرخ بیکاری پایین دلالت بر این دارد که بخش بزرگی از نیروی کار مشغول به کار بوده و کارجویان تا حد زیادی قادر به یافتن و نگهداری شغل هستند. اما بدیهی است که کیفیت، ماهیت و ساختار اشتغال در این میان بسیار مهم است و یک بازار کار قوی و سالم آن است که کیفیت مشاغل را هم‌زمان با افزایش تعداد شاغلان تضمین کند و با ارائه مشاغلی با شرایط کاری رضایت‌بخش، از‌جمله درآمد و زمان کار مناسب، ایمنی و سلامت شغلی، دسترسی به حمایت اجتماعی و گفت‌وگوی اجتماعی، کار شایسته را ارتقا بخشد.
علاوه بر این سه مورد، شاخص نرخ بیکاری به دلیل ابهام در زمینه «فقدان ارائه اطلاعات در‌خصوص ویژگی‌های بی‌کاران و ماهیت بیکاری»، «فقدان ارائه اطلاعات در‌خصوص ساختار بیکاری» و همچنین «عدم انعکاس واقعیت بازار کار» شاخصی غیرقابل اطمینان به نظر می‌رسد.
آسیب‌شناسی نرخ بیکاری در ایران
توجه صرف به نرخ بیکاری بدون توجه به سایر شاخص‌های بازار کار می‌تواند منجر به تحلیل اشتباه در بازار کار کشور شود. بهعنوان شواهدی از این موضوع می‌توان به وضعیت بازار کار کشور ایران در دو سال 1398 و 1399 اشاره کرد. نتایج مطالعات و بررسی‌ها نشان می‌دهد شیوع بیماری کرونا باعث از‌بین‌رفتن بسیاری از مشاغل طی فصول مختلف سال 1399 شده است و اوج تأثیرگذاری بیماری کرونا، مربوط به بهار 1399 و کاهش یک‌میلیون‌و ۵۰۰ هزار نفر از تعداد شاغلان است. اما علی‌رغم کاهش چشمگیر تعداد شاغلان طی فصول سال 1399، نرخ بیکاری در این دوره روند کاهشی داشته است. بررسی عمیق‌تر نشان می‌دهد که علت اصلی این عدم همسویی، ساختار و کیفیت اشتغال در کشور است. نگاهی به ترکیب وضعیت شغلی شاغلان در ایران نشان می‌دهد که شاغلان غیررسمی (۶۰ درصد اشتغال کشور) و افراد کارکن مستقل سهم بالایی (اندکی کمتر از ۴۰ درصد) را دارند، درحالیکه در کشور آمریکا شاغلان مزدبگیر و حقوق‌بگیر، بخش عمده شاغلان کشور آمریکا (حدود ۹۴ درصد) را تشکیل می‌دهند.
بنابراین بدیهی است که با آغاز شوک کرونا، شاغلان کشور آمریکا در صورت از‌دست‌دادن شغل، چون مزدبگیر و حقوق‌بگیر هستند، به جمعیت بی‌کار اضافه می‌شوند تا از مزایای بیمه بیکاری استفاده کنند و نرخ بیکاری در این کشور بالا می‌رود اما در کشورهایی که سهم شاغلان کارکن مستقل و اشتغال غیررسمی بالاست (از‌جمله ایران و ترکیه)، تأثیر این بحران در افزایش جمعیت غیرفعال و کاهش نرخ مشارکت نمایان شده و در نتیجه نرخ بیکاری کاهش می‌یابد. بنابراین بدیهی است که اگر در تحلیل وضعیت بازار کار، ساختار و کیفیت اشتغال نادیده گرفته شود و صرفا تغییرات نرخ بیکاری مبنا باشد، ممکن است به قضاوت نادرست بینجامد. علاوه بر این، نواقص نرخ بیکاری، تحلیل وضعیت بازار کار استان‌های کشور را نیز با خطای بیشتری همراه میکند.
به همین دلیل مرکز آمار ایران، نرخ بیکاری استان را در کنار نرخ مشارکت ارائه می‌دهد تا صرفا نرخ بیکاری مبنای قضاوت برای تحولات بازار کار استان‌های کشور نباشد و علاوه بر این، محاسبه نرخ بیکاری در دامنه‌ای از فاصله اطمینان محاسبه و اعلام می‌شود.
پیشنهادهای سازمان بین‌المللی کار درباره شاخص‌های مکمل نرخ بیکاری
با تمام این تفاسیر، حتی اگر نرخ بیکاری مطابق با استاندارد سازمان بین‌المللی کار (ILO) اندازه‌گیری شود، کاستی‌ها و ابهام‌هایی ذاتی در آمار بیکاری وجود دارد. برای مثال، ابهاماتی در جمله‌بندی، درک و تفسیر پرسش‌نامه نیروی کار هست. مهم‌تر از همه، بافت نهادی ملی و محلی بر بیکاری مؤثر است و همچنین میزان بیکاری اندازه‌گیری‌شده به عوامل روانی، اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی بستگی دارد. از این‌رو، نرخ بیکاری محاسبه‌شده نمی‌تواند منعکس‌کننده همه واقعیت‌های بازار کار یا لزوما مبنای درستی برای اتخاذ سیاست‌های حوزه بازار کار باشد. این کاستی‌ها و ابهام‌ها باعث شد تا در نوزدهمین کنفرانس بین‌المللی سازمان بین‌المللی کار، محدودیت‌های نرخ بیکاری بهعنوان معیاری برای استفاده‌نکردن از نیروی کار به رسمیت شناخته شود و چهار شاخص نشان‌دهنده عدم استفاده از نیروی کار، به شرح زیر معرفی شود:
بیکاری: افرادی که اشتغال ندارند، در دسترس هستند و به‌طور فعال هم در جست‌وجوی شغل هستند.
اشتغال ناقص زمانی: افراد دارای اشتغال ناقص شامل تمام شاغلانی است که در هفته مرجع، حاضر در سر کار یا غایب موقت از محل کار بوده‌اند و به دلایل اقتصادی نظیر رکود کاری، پیدا‌نکردن کار با ساعت کار بیشتر، قرار‌‌داشتن در فصل غیرکاری و... کمتر از ۴۴ ساعت کار کرده، خواهان و آماده برای انجام کار اضافی در هفته مرجع بوده‌اند. اشتغال ناقص به شغلی گفته می‌شود که بر اساس یک‌سری استانداردها برای کارگر ناکاراست؛ در نتیجه کارگر از تمام توانش برای استفاده از شغل بهره نمی‌برد.
نیروی کار بالقوه: افرادی که شاغل نیستند و به آن علاقه نشان می‌دهند، اما شرایط موجود برای آنها جست‌وجوی شغل فعال یا در دسترس بودن آنها را محدود میکند.
پیشنهاد مرکز پژوهش‌های مجلس در زمینه شاخص نرخ بیکاری
با وجود این، بررسی‌های صورت‌گرفته نشان می‌دهد نرخ بیکاری یک معیار ناکافی و ابهامات و نواقص جدی دارد. از این‌رو مرکز پژوهش‌های مجلس پیشنهاد می‌دهد که از دو منظر آسیب‌شناسی نواقص نرخ بیکاری در کشور انجام بگیرد؛ نخست اینکه «عدم تطابق تغییرات نرخ بیکاری با ادراک عمومی از وضعیت بازار کار» مورد بررسی قرار گیرد و دیگر اینکه «انحراف در نظام تصمیم‌گیری کشور ناشی از ابهامات نرخ بیکاری» مورد آسیب‌شناسی قرار بگیرد. مرکز پژوهش‌های مجلس همچنین توصیه میکند شاخص‌هایی نظیر کار شایسته نیز که در سال‌های اخیر در قوانین برنامه‌های چهارم، پنجم و ششم توسعه آمده اما تاکنون محقق نشده است، تدوین شوند. بنابراین جا دارد در کنار اهتمام به تدوین شاخص‌های مکمل نرخ بیکاری، شاخص‌های کار شایسته نیز در دستور کار قرار گیرد.
همچنین این مرکز در زمینه تدوین شاخص‌های مکمل نیز توصیه میکند تصمیمات توسعه منطقه‌ای و سیاستگذاریهای مبتنی بر تحلیل شرایط بازار کار، منحصرا متکی بر نرخ بیکاری نباشد بلکه لازم است شاخص‌های ترکیبی یا تجمیعی که مکمل نرخ بیکاری است، محاسبه شود تا به بهبود درک عمومی و درک تحولات بازار کار و جلب توجه عمومی بیشتر کمک کند.
با‌این‌حال، باید تعریف شاخص‌های مکمل نرخ بیکاری (نظیر نرخ بیکاری با لحاظ داده‌های اشتغال ناقص و نیروی کار بالقوه) منطبق بر تعاریف و استانداردهای سازمان بین‌المللی کار باشد تا مبنای علمی و امکان مقایسه در سطح بین‌المللی را داشته باشد. برای برطرف‌کردن این نگرانی، پیشنهاد داده است که مرکز آمار ایران شاخص‌های مکمل نرخ بیکاری را به‌طور فصلی و در گروه‌های هدف مختلف (اعم از گروه‌های جنسی، سنی و منطقه‌ای) محاسبه و منتشر کند.
