حمله همه‌جانبه برنامه هفتم توسعه به ساختار بیمه‌های اجتماعی

 لایحه برنامه هفتم توسعه در حالی در مجلس در حال بررسی است که مطالعه بندهای آن نشان از تغییراتی گسترده و عجیب در شرایط بیمه‌های اجتماعی در کشور دارد. صندوق‌های بیمه اجتماعی در ایران روزگار پرتنشی را سپری می‌کنند و درگیری‌های مالی آنها را در لبه ورشکستگی قرار داده است. حالا با نگاهی به برنامه هفتم توسعه می‌توان دید که در صورت تصویب این برنامه، روزگار سخت‌تری هم در انتظار بیمه‌ها قرار دارد؛ چراکه در چند بند مختلف این لایحه منابع درآمدی سازمان بسته شده است؛ ضمن آنکه تغییرات اساسی نظیر تغییر مرجع دریافت حق بیمه هم در این برنامه دیده شده که در صورت اجرائی‌شدن، چالشی بزرگ برای ساختار‌های دولتی به حساب می‌آید. در گفت‌وگو با فرشاد اسماعیلی، پژوهشگر کار و تأمین اجتماعی، سعی کردیم نگاهی جامع به همه بندهای جنجالی لایحه برنامه هفتم توسعه در زمینه بیمه‌های اجتماعی داشته باشیم.

‌بیمه‌های تأمین اجتماعی چه جایگاهی در ساختاری اجتماعی ایران دارند و حذف یا محدود‌کردن آنها چه تأثیراتی در پی خواهد داشت؟

صندوق‌های تأمین‌ اجتماعی در‌حال‌حاضر در همه جای دنیا به‌عنوان یک آژانس اجتماعی و حتی به‌عنوان پلیس اجتماعی شناخته می‌شوند. به این معنی که از مسائل رفاهی اجتماعی با تعهداتی کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت به نوعی پیشگیری می‌کند. از فقر و آسیب‌های اجتماعی بگیرید تا ازکارافتادگی و ناتوانی‌ها را پوشش می‌دهد. در مجموع تأمین اجتماعی به‌عنوان یک پلیس اجتماعی با تعهدات و خدماتی که ارائه می‌دهد، می‌تواند از بروز آسیب‌های اجتماعی جلوگیری کند.

همان‌طور که می‌دانیم، این نهاد از یک سو تعهداتی دارد که طبق آن باید به شهروندان خدمت ارائه دهد و از سوی دیگر هم وصولی‌هایی دارد که از شهروندان دریافت می‌کند و باید میان این درآمد و آن ارائه خدمات توازنی برقرار کند. اصطلاح علمی به‌کاررفته برای این ماجرا «ضریب پشتیبانی» است که نشان می‌دهد درآمدها باید با یک نسبتی بتوانند خدمات را پشتیبانی کنند. در‌حال‌حاضر ضریب پشتیبانی پنج به یک است؛ به این معنا که به ازای هر پنج شهروندی که حق بیمه به شما پرداخت می‌کنند، یک شهروند بازنشسته و مستمری‌بگیر سازمان شود. اگر این ضریب به کمتر از پنج برسد، به این معناست که صندوق بازنشستگی ورشکسته یا در حال ورشکستگی است.

صندوق تأمین اجتماعی در ایران در بدو تأسیسش در دهه 50 ضریب بسیار بالایی داشته و به ازای هر ۱۵ تا ۲۰ بیمه‌پرداز یک مستمری‌بگیر داشته است. طبیعی است که سازمان در آن سال‌ها در ابتدای راهش بوده و بیشتر تعهدات کوتاه‌مدت و میان‌مدتی مثل خدمات درمانی به بیمه‌شدگان داشته تا تعهدات بلندمدت مانند پرداخت مستمری بازنشستگی؛ ولی کاملا پیش‌بینی‌پذیر بود که این سازمان به جایی می‌رسد که باید تعهدات بلندمدت بیمه‌شده‌ها را هم پوشش دهد و برای همین از درآمد آن سال‌ها به سرمایه‌گذاری‌هایی روی آورد که از محل درآمد آنها تعهداتش را پوشش دهد. از سوی دیگر در همه این سال‌ها سیاست‌های مختلفی که دولت‌ها و حتی سه قوه در برابر تأمین اجتماعی در نظر گرفته بودند، موجب شد تا عدد این تناسب کوچک و کوچک‌تر شود. برای نمونه در سال‌های جنگ دولت قرض‌هایی از سازمان تأمین اجتماعی گرفت که به‌درستی پرداخت نشد یا در سال‌های بعد بخشودگی‌ها و دستورها و آیین‌نامه‌های مختلف درآمد سازمان را کم کرد. از سوی دیگر افزایش‌نیافتن واقعی دستمزد هم به کمترشدن درآمد سازمان و در نتیجه کمترشدن این ضریب منجر شد. این نگاه تا همین سال‌ها هم ادامه داشته است. برای نمونه قانون رفع موانع تولید نگاهی انتقادی به تأمین اجتماعی دارد و مدعی است قوانین تأمین اجتماعی مانع تولید است. همه این اتفاقات در دولت‌ها و مجلس‌های مختلف منجر به کوچک‌شدن این ضریب شده و این سازمان را در مرز ورشکستگی قرار داده است.

‌یکی از بندهای جنجالی لایحه هفتم توسعه، واگذاری فرایند دریافت حق بیمه به سازمان امور مالیاتی است. چنین تغییر بزرگی چه ضرورتی دارد و اساسا شدنی است؟

بند ۳ ماده ۴ برنامه پنج‌ساله هفتم توسعه به مسئله «انجام فرایند وصول حق بیمه از سوی سازمان امور مالیاتی» می‌پردازد که یکی از چالشی‌ترین و عجیب‌ترین بندهای این لایحه است. این بند کاملا در مغایرت با قانون و وظایف ذاتی سازمان‌هاست و معلوم نیست بر چه اساسی فرایند وصول حق بیمه را از سازمان مستقل گرفته و به سازمانی دولتی واگذار کرده است. هیچ توجیه محکمه‌پسندی هم برای این ماده وجود ندارد و مشخصا این تصمیم پیامدهای اجتماعی گسترده‌ای دارد.

چنین تصمیمی موجب به‌هم‌زدن تعادل منابع و مصارف می‌شود. هیچ تضمینی هم وجود ندارد که این منابع (حق بیمه‌های دریافتی) که شاهرگ درآمدی تأمین اجتماعی است، به صورت کامل و تمام و کمال و در زمان مناسب از سوی سازمان امور مالیاتی به تأمین اجتماعی پرداخت شود. طبیعتا محدودیت‌های قانونی که از نظر گردش خزانه و در چارچوب اعتبارات بودجه‌ای وجود دارد، ممکن است مانع بزرگی برای نقل و انتقال به‌موقع این درآمدها شود. حق بیمه جزء حقوق بین‌نسلی است و منافع آن مستقیما به بیمه‌پردازان و بیمه‌شدگان و خانواده و بازماندگان اینها تعلق دارد. از سوی دیگر بدیهی و مسلم است که مالیات برای دولت است؛ یعنی اینجا دو نوع درآمد داریم؛ یکی حق بیمه که به نوعی حق‌الناس محسوب می‌شود و متعلق به بیمه‌شدگان و شهروندان است و مالیات که متعلق به دولت است. فرایند وصول این حق بیمه‌ها تا هزینه‌کردشان فرایند پیچیده و درعین‌حال یکپارچه و هماهنگ است که در مدت بیش از سه دهه در چارچوب قوانین و مقررات متعدد و در دولت و مجلس‌های مختلف به سازوکاری رسیده است. اصلا نمی‌توان تصور کرد که از نظر عملی امکان این نقل و انتقال و وصول آن از سوی سازمان امور مالیاتی ممکن باشد؛ چراکه فرایندی که در وصول حق بیمه در سازمان تأمین اجتماعی وجود دارد و فرایندی که در دریافت مالیات در سازمان امور مالیاتی وجود دارد، از اساس با هم متفاوت هستند. پیش‌بینی‌پذیر است که در صورت تصویب این لایحه با این ماده در همین کیفیت باید منتظر یک به‌هم‌ریختگی در وصول حق بیمه‌ها و پرداخت مستمری‌ها باشیم.

نکته مهم‌تر اینکه سازمان تأمین اجتماعی در اساسنامه‌اش سازمانی مستقل از دولت است که منابعش هم از دولت تأمین نمی‌شود؛ بلکه بیمه‌شده‌ها منابع آن را تأمین می‌کنند و چنین سازمانی کاملا متفاوت از سازمان امور مالیاتی است که سازمانی دولتی است که یکی از مهم‌ترین منابع درآمد دولت‌ها به حساب می‌آید. به هر روی مشخص نیست چرا قرار است در این لایحه وظایف این دو سازمان با هم درآمیخته شود، بدون اینکه به آثار و تبعات آن فکر شود.

‌در لایحه برنامه هفتم توسعه تصمیم‌هایی هم برای سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه تأمین اجتماعی گرفته شده. این بندها را چگونه ارزیابی می‌کنید؟

موضوع بند ۲ الف ماده ۵ «الزام دستگاه‌های اجرائی به واگذاری تمامی شرکت‌های متعلق به این دستگاه‌هاست». این مسئله یک‌طرفه و دستوری است و قابل توجیه نیست که چگونه قانون‌گذار می‌تواند تا این حد در یک دستگاه عمومی غیردولتی اعمال قدرت کند. مشخص است که چنین تصمیمی منجر به کاهش سرمایه و منابع درآمدی می‌شود و به همان ضریب پشتیبانی ضربه‌های جدی‌تری وارد می‌کند. این در حالی است که این نهادها دارای استقلال مالی و ساختاری از دولت هستند. الزام این سازمان‌ها با چنین ساختارهایی به واگذاری شرکت‌ها و منابع درآمدی‌شان نه با چارچوب‌های قانونی مطابق است و نه منطقی به نظر می‌رسد. محدودکردن سرمایه‌گذاری‌های تأمین اجتماعی به چالش کشیدن توان عمل این سازمان به تعهدات بلندمدتش به حساب می‌آید. ایده این سرمایه‌گذاری‌ها از جایی ایجاد شد که سازمان بتواند در گذر سال‌ها از پس تعهداتش به بیمه‌شده و خانواده‌اش بر‌بیاید. در بالا هم اشاره کردیم که این حقی بین‌نسلی است و سازمان با این سرمایه‌گذاری‌ها توان عمل به این تعهدات را پیدا می‌کند. از سوی دیگر و از نظر قانونی هم این تصمیم با بند ۳ سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی در مغایرت است. در این بند تصریح شده که «تأمین منابع پایدار، رعایت محاسبات بیمه‌ای و تعادل بین منابع و مصارف و حفظ و ارتقای ارزش ذخایر سازمان‌ها» که این تصمیم با آن مغایر است. در این بند به درستی اشاره شده که سازمان باید تعادل بین منابع و مصارف را برقرار کند و ارزش ذخایر سازمان را هم حفظ کند و هم ارتقا بخشد. به نظر می‌رسد اتخاذ این تصمیم نتیجه‌ای جز فقیرترکردن این سازمان‌های اجتماعی ندارد و زمینه‌ساز عدم انجام تعهدات آنها در سال‌های پیش‌رو خواهد بود. این تصمیم با تبعات اجتماعی گسترده‌ای در میان طبقه‌های مختلف بیمه‌شده به‌ویژه طبقه کارگر همراه خواهد بود.

‌به نظر می‌رسد در چند بند مختلف دیگر برنامه هفتم توسعه منابع درآمدی سازمان به‌ویژه راه‌های پرداخت بدهی دولت به صندوق تأمین اجتماعی مسدود شده است.

در‌حال‌حاضر و در وضعیت کنونی، یکی از مهم‌ترین دلایل کوچک‌ترشدن ضریب پشتیبانی عدم پرداخت حق بیمه تکلیفی از سوی دولت است. نزدیک به چند دهه است که طبق قانون سه درصد از حق بیمه را دولت باید به تأمین اجتماعی پرداخت کند که سال‌هاست پرداخت نمی‌کند. چند سالی است که در برنامه بودجه تصمیم بر این شده که در قبال این تعهد تهاتر صورت می‌گیرد که به نوعی رد دیون است. در بند پ ماده ۵ برنامه هفتم موضوع ممنوعیت رد دیون دولت از طریق واگذاری سهام به صندوق‌های بازنشستگی آمده است. به این ترتیب یکی از راه‌های ارتباطی دولت با صندوق تأمین اجتماعی از بین رفته است. دولت به عنوان بدهکار به صندوق تأمین اجتماعی با ۵۰ میلیون بیمه‌شده به دنبال روش‌هایی برای پرداخت دیونش بود که یکی از آنها واگذاری همین سهام‌ها بوده که در صورت تصویب برنامه هفتم توسعه جلوی آن هم گرفته می‌شود و به این ترتیب از درآمدهای سازمان کم و بر بدهکاری‌های دولت به صندوق افزوده می‌شود. به هر روی ما از وضعیت دولت‌ها و درآمدهای‌شان مطلع هستیم و رفتار دولت‌ها هم در این سال‌ها نشان می‌دهد که به صورت طبیعی امکان پرداخت این بدهی‌ها وجود ندارد و به لطف این بند از برنامه هفتم توسعه این محل درآمدها از بین می‌رود. یکی دیگر از روش‌های پرداخت دیون دولت به تأمین اجتماعی هم این بود که تسویه مطالبات این سازمان با بدهی‌های این سازمان به بانک‌ها و بدهی‌های بانک‌ها به بانک مرکزی از طریق صدور اسناد تسویه خزانه اتفاق می‌افتاد. به این معنی که دولت بدهی به تأمین اجتماعی داشت که توان پرداخت آن را نداشت. بخشی از این بدهی را از طریق از بین بردن بدهی بانکی تأمین اجتماعی به بانک‌های دولتی در تعامل با بانک مرکزی از بین می‌برد که این روش هم در همان بند پ ماده ۱۰ برنامه هفتم توسعه ممنوع شده است. به این ترتیب یکی دیگر از روش‌های درآمدی سازمان از بین رفته است.

از سوی دیگر حق بیمه‌هایی که از سوی کارفرما پرداخت نمی‌شود یا با تأخیر پرداخت می‌شود اغلب مشمول جرایمی می‌شود که بخشی از درآمد حق بیمه سازمان‌های بیمه‌ اجتماعی بوده. در بند الف ماده ۱۷ برنامه توسعه هفتم کلیه این جرایم مرتبط به عدم پرداخت حق بیمه را در صف درآمدهای عمومی قرار داده‌اند که این تصمیم مغایر با قوانین تأمین اجتماعی و بالادستی است. معنی این ماده این است که دولت می‌تواند برای خرج‌کردن این جرایم تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی کند و این در حالی است که اصل حق بیمه متعلق به سازمان و بیمه‌شدگان است و ربطی به دولت ندارد.

‌به‌جز این موارد چه موضوعات چالشی و بحث‌برانگیز دیگری در برنامه هفتم توسعه درباره صندوق تأمین اجتماعی وجود دارد؟

در بند ب ماده ۲۹ برنامه هفتم توسعه آمده که «دولت مکلف است در طول برنامه و در قالب بودجه‌های سنواتی نسبت به تأدیه بدهی حسابرسی‌شده (به صورت غیرمرکب) خود به سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی پرداخت کند. از قید حسابرسی که بگذریم گذاشتن قید غیرمرکب به معنی این است که بدهی‌ها و دیون به صورت ساده تأدیه شود. در واقع به این معنی است که دولت در پرداخت دیون ۲۰ سال گذشته خود ملزم به به‌روزرسانی‌ بدهی‌ها نیست و همان مبلغ بدهی ۲۰ سال قبل را باید پرداخت کند که طبیعتا برای ذی‌نفعان صندوق‌های تأمین اجتماعی که مردم و بیمه‌شدگان هستند به‌هیچ‌وجه توجیه‌پذیر نیست. این مسئله به‌هیچ‌وجه ربح در جریان‌های مالی ندارد که برای آن قید غیرمرکب آمده است، بلکه هدف از این به‌روزرسانی مبالغ جبران زیان ناشی از کاهش ارزش پولی ملی در طول سال‌هایی است که این بدهی‌ها از سوی دولت پرداخت نشده است. این مسئله به‌روزرسانی دیون در طول‌ سال‌ها در قانون آیین دادرسی مدنی یا قانون چک هم دیده شده و چیز جدیدی نیست که در برنامه هفتم توسعه علیه آن اقدام شده است. تأمین اجتماعی که در این میان به دولت وامی نداده که حالا بحث مرکب یا ساده بودن سود آن در میان باشد، بلکه بدهکاری به صندوق دارد که باید کاملا آن را متناسب با ارزش پول در زمان پرداخت بپردازد.

بند پ ماده ۲۹ هم اشاره شده که تمرکز دارایی‌های این صندوق‌ها یا صندوق تأمین اجتماعی در قالب سهام غیرمدیریتی است. به این معنی که سازمان نمی‌تواند سهام مدیریتی داشته باشد که کاملا غیرقانونی است.

صندوق‌های تأمین اجتماعی با سرمایه‌گذاری وجوهی از حق بیمه شرایط پرداخت تعهداتشان در طول سال‌ها را فراهم می‌کنند و برای این منظور لازم است در برخی مواقع سهام مدیریتی آن شرکت‌ها را در اختیار داشته باشند. این یک حق برای سازمان است و نمی‌توان این حق را محدود کرد.

مورد دیگر بند چ ماده ۲۹ است. در این بند میزان حق بیمه سطح‌بندی شده است و برای مازاد بر پنج برابر دستمزد بر عهده بیمه‌شده قرار گرفته است. سؤال اینجاست که چرا باید حق بیمه کسی که با توجه به توانایی‌ها و تجربه و میزان سابقه و تخصصش به دستمزدی پنج برابر حداقل دستمزد دریافت می‌کند بر عهده خودش باشد و نه کارفرما.

همچنین در بند سین ماده ۲۹ آمده که دوران تحصیل و ایام کارآموزی و مأموریت آموزشی جزء سوابق بازنشستگی محاسبه نمی‌شود. این بند هم مبهم است و هم دوپهلو. اگر منظور این است که در این دوران ذکرشده کارفرما حق بیمه را نباید بپردازد که هم غیرقانونی است و هم اقدامی دیگر در جهت کاهش درآمدهای سازمان است. اگر از سوی دیگر کارفرما باید حق بیمه را در ایام ذکرشده بپردازد که دیگر چه توجیهی دارد که در سوابق بازنشستگی محاسبه نشود؟

در تبصره ۲ بند پ ماده ۵۰ هم آمده است قراردادهای پروژه حمایتی و بافت فرسوده طرح نهضت ملی مسکن از شمول ماده ۳۸ و ۴۱ قانون تأمین اجتماعی خارج دانسته شده است. این بدان معناست که طرح‌های پیمانکاری نهضت ملی مسکن مشمول پرداخت حق بیمه نباشند که این قطعا موجب تضییع حق و حقوق اجتماعی کارگران شاغل در این پروژه‌ها خواهد بود.