کارنامه 24ساله شورای شهر تهران

در میان حدود ۳۵ هزار شورای مختلف روستا، شهر، بخش، شهرستان، استان و شورای عالی استان‌ها، شورای اسلامی شهر تهران به لحاظ اجتماعی و سیاسی جایگاه ویژه‌ای دارد. این نهاد در طول بیش از دو دهه گذشته با فراز و نشیب‌هایی همراه بوده است به طوری که در دور اول خود پس از دو سال فعالیت به دلایل مختلف منحل شد. حال با گذشت نزدیک به سه دهه از عمر شوراها و کسب تجربیات تلخ و شیرین، این نهاد آرام‌آرام در مسیر خود گام برداشته و جایگاه خود را از میان مسائل مختلف موجود در کشور پیدا می‌کند. در طول این سال‌ها این نهاد مردمی همواره تلاش کرده به نمایندگی از شهروندان تهران و با وجود چالش‌های فراوان مسائل مختلف شهر تهران را در حوزه‌ها و ابعاد مختلف مورد بررسی و نظارت قرار دهد. برابر بررسی‌های انجام‌شده، در پنج دوره گذشته شورای شهر تهران در هزارو 750 جلسه رسمی نزدیک به سه هزار و 362 مصوبه مشتمل بر هزارو 337 طرح و دوهزارو 21 لایحه را بررسی و تصویب کرده است.

بررسی و تصویب طرح‌ها و لوایح مورد اشاره مطابق و براساس قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراها بوده است؛ قانونی که چارچوب شکل‌گیری و فعالیت‌های این نهاد را در بخش‌های مختلف مشخص و تعیین کرده است. در فصل سوم این قانون از ماده ۶۸ تا ۷۸ به صورت مشخص وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی تعیین شده، ازاین‌رو طبیعی است که مبنای مشخصی نیز برای ارزیابی کمیت و کیفیت مصوبات و فعالیت‌های این نهادها وجود دارد. شورای شهر تهران اگرچه نهادی ناظر است و خود مسئول ارزیابی عملکرد شهرداری و نظارت بر فعالیت‌های آن است اما به‌واسطه گستردگی و حساسیت جایگاه نمایندگی‌اش خود نیز باید مورد ارزیابی قرار بگیرد و این موضوع در سال‌های گذشته توسط مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران انجام شده است. براساس این مطالعات شورای شهر تهران در طول فعالیت خود در پنج دوره نخست از سال ۱۳۷۸ تا ۱۴۰۱ در مجموع ۱۶۳۰ جلسه رسمی علنی برگزار کرده که متوسط بیشترین فراوانی جلسات مربوط به دوره چهارم و متوسط کمترین فراوانی جلسات مربوط به دوره نخست شورا است که کمتر از ۶۰ جلسه در سال را در بر می‌گیرد. همچنین در سال‌های مورد بررسی در مجموع سه هزارو 292 مصوبه به تصویب رسانیده که هر سال به طور متوسط ۱۵۰ مصوبه را شامل می‌شود. بیشترین تعداد مصوبات شورای شهر تهران مربوط به سال دوم دوره نخست (۱۳۷۹) شورای شهر تهران است که ۲۷۹ طرح و لایحه را به تصویب رسانده و کمترین میزان مصوبه نیز مربوط به سال‌های چهارم (۱۳۸۱) و سوم (۱۳۸۰) دوره نخست است که به ترتیب ۴۸ و ۹۵ طرح و لایحه به تصویب رسیده است. بیشترین تعداد طرح‌های تصویبی مربوط به دوره سوم است که ۳۱۹ طرح به تصویب رسیده و کمترین تعداد طرح نیز مربوط به دوره چهارم است که ۱۸۰ طرح مورد بررسی و تصویب قرار گرفته؛ این بدین معنی است که شورای شهر در دوره سوم خود تلاش کرده برنامه‌ها و سیاست‌های خود را پیش برد و شهرداری را ملزم کند تا سیاست‌ها و خط‌مشی‌های شورا را بیشتر از گذشته پیش برد. بیشترین تعداد لوایح تصویبی در ادوار پنج‌گانه گذشته مربوط به دوره پنجم است که خود به معنای اختصاص زمان بیشتری از جلسات و وقت شورا برای بررسی موضوعات ارجاع‌شده از شهرداری است.

تحلیل مصوبات شورای نیمه دوم دوره چهارم شهر تهران از منظر فوریت‌ها نشان می‌دهد که از مجموع کل مصوبات شورای شهر در دوره چهارم، ۹۳ درصد را مصوبات عادی، ۴.۴ درصد را مصوبات با قید یک فوریت و تنها ۲.۴ درصد را مصوبات دو فوریتی تشکیل می‌دهند. در دوره پنجم نیز از مجموع کل مصوبات شورای شهر، ۹۳۶ درصد را مصوبات عادی، ۴۶ درصد را مصوبات با قید یک فوریت و تنها ۱.۷ درصد را مصوبات دو فوریتی تشکیل می‌دهند. بخش قابل توجهی از مصوبات دارای فوریت نیز درخصوص موضوعات داخلی شورا، تعیین نمایندگان شورا، ساختار شورا و لوایح بودجه‌ای است.

تحلیل موضوعات موجود در مصوبات شورای شهر نشان‌دهنده اولویت‌های مدیریت شهری از نظر اعضای شورا و نمایندگان مردم است. تحلیل مجموع مصوبات شورای اسلامی شهر تهران در چهار دوره اول نشان می‌دهد که از مجموع ۲۴۱۴ مصوبه ۶۷۰ مصوبه به موضوعات اقتصادی و مالی ۴۱۱ مورد به موضوعات فرهنگی و ۱۶۷ مورد نیز به موضوعات حمل‌ونقل و ترافیک اختصاص پیدا کرده است. در دوره اول شورای اسلامی شهر تهران مصوبات با موضوع اقتصادی و مالی با ۱۳۸ مورد از بیشترین فراوانی برخوردارند.

در دوره دوم از مجموع مصوبات، دوباره مصوبات با موضوع اقتصادی و مالی با ۱۷۷ مورد دارای بیشترین فراوانی است و مصوبات با موضوع سلامت، ایمنی، مدیریت بحران و محیط زیست به ترتیب با ۳، ۱۱ و ۱۵ مورد دارای کمترین فراوانی هستند. در دوره سوم شورای شهر تهران همچون دوره‌های قبلی موضوعات اقتصادی و مالی بودجه و اعتبارات بیشترین فراوانی را به خود اختصاص داده است، موضوعات فرهنگی و شهرسازی و معماری نیز در رتبه‌های بعدی جای گرفته‌اند؛ در این دوره موضوعات ایمنی و مدیریت بحران و سلامت کمترین فراوانی را دارند.

در نیمه نخست دوره چهارم نیز کما فی‌السابق مصوبات اقتصادی و مالی دارای بیشترین فراوانی هستند و پس از آن موضوعات فرهنگی و معماری و شهرسازی در رتبه‌های دوم و سوم قرار دارند. در این دوره موضوعات سلامت، ایمنی، مدیریت بحران و خدمات شهری به ترتیب با ۲ مورد، ۸ مورد و ۱۴ مورد از کمترین فراوانی برخوردارند.

به طور متوسط ۲۷۸ درصد از مصوبات مرتبط با بودجه و اعتبارات و مالی است و کمتر از ۱۰ درصد کل مصوبات مجموعا به موضوعاتی چون ایمنی و مدیریت، بحران سلامت محیط زیست و خدمات شهری اختصاص یافته است. تحلیل این موضوع نشان می‌دهد که موضوعات، ایمنی سلامت محیط زیست و خدمات شهری کمتر مورد توجه قرار گرفته و نیاز است تا در آینده این موضوعات بیشتر مورد توجه قرار گیرد.

بیشترین تعداد مصوبات شورای پنجم شهر تهران مربوط به حوزه‌های تعیین تکلیف پلاک‌های ثبتی، تعیین و انتخاب افراد برای حضور در نهادها و کمیته‌ها و سایر مراجع شهری و تعیین بهای خدمات ارائه‌شده توسط شهرداری و تعیین عوارض شهری و نام‌گذاری خیابان‌ها و معابر شهری است. حدود ۴۰ درصد ۳۵۰ مورد از کل مصوبات شورای پنجم به موضوع پلاک‌های ثبتی پرداخته که این موضوع در طول تمام ادوار بی‌سابقه است. نزدیک به ۸۰ درصد از کل مصوبات شورای پنجم درخصوص موضوعات پلاک‌های ثبتی معرفی و انتخاب افراد، تعیین بهای خدمات و نرخ عوارض و نام‌گذاری معابر اختصاص پیدا کرده است. موضوع نام‌گذاری خیابان‌ها و معابر شهری در دوره پنجم از توجه بسیار زیادی برخوردار بوده، به‌طوری‌که در این دوره در ۵۴ مصوبه مربوط به نام‌گذاری خیابان‌ها و معابر بیش از ۵۸۰ معبر در تهران تغییر نام پیدا کرده است.

اولویت شهر یا شهرداری

بررسی مصوبات ادوار مختلف شورای شهر تهران نشان می‌دهد که در دوره‌های اول تا سوم موضوعات شهری به نسبت موضوعات شهرداری و مدیریت شهری در اولویت قرار داشته‌اند؛ به عبارتی بهتر، در این سه دوره بخش اعظم مصوبات شورای شهر تهران درخصوص مسائل شهر تهران بوده است. این رویه در دوره‌های چهارم و به‌ویژه در دوره پنجم کاملا معکوس شده است، به‌طوری‌که مسائل اداری و مدیریتی شهرداری بخش قابل توجهی از مصوبات را به خود اختصاص داده است. بر اساس نتایج این مطالعات شورای شهر تهران به‌ویژه در دوره پنجم بخش اعظم وقت خود را صرف امورات درونی مدیریت شهری کرده و کمترین مصوبات را درخصوص مسائل شهری داشته است که این نشانه فاصله‌گرفتن از نیازهای شهروندان و شهر است.

بیش از دو سوم مصوبات شورای شهر تهران را در تمام ادوار لوایح تشکیل می‌دهد و به جز دوره اول در تمام دوره‌های بعدی تعداد لوایح بیش از طرح‌هاست و این به سادگی به معنای صرف وقت بالایی از جلسات رسمی و کمیسیون‌های شورا به لوایح و موضوعات ارسالی از سوی شهرداری است که در بسیاری از موارد صرفا مسائل داخلی و مدیریتی شهرداری را شامل می‌شود و اهمیت خیلی کمی نسبت به موضوعات و مسائل شهری دارد. در چنین شرایطی قاعدتا زمان قابل توجهی برای تفکر و بررسی و پیشنهاد طرح‌های اصلاحی و توسعه‌ای توسط کمیسیون‌ها و اعضای شورا باقی نخواهد ماند. در هیچ دوره‌ای شورای شهر تهران نه در قالب طرح و نه در قالب لایحه، شهرداری را مکلف به پاسخ‌گویی درخصوص عملکرد طرح جامع یا برنامه‌های پنج‌ساله نکرده و اساسا سرنوشت این برنامه‌ها که ریل‌های توسعه شهر تهران محسوب می‌شوند برای اعضای شورای شهر اهمیت لازم را نداشته است. در دوره‌های چهارم و پنجم بیش از ۳۰ درصد وقت شورا صرف پرداختن به پرونده باغات یا پلاک‌های ثبتی شده و این به سادگی بدین معناست که در این دو دوره بیش از ۳۰ درصد زمان اعضای شورا صرف تعیین تکلیف پرونده‌های ملکی کمتر از ۷۰۰ نفر از شهروندان مالکان باغات تهران با جمعیتی نزدیک به ۹ میلیون نفر بوده است. به عبارتی دیگر ۷۰ درصد زمان شورا در دوره چهارم و پنجم صرف پرداختن به مسائل ۹ میلیون شهروند شده و ۳۰ درصد از زمان شورا هم صرف بررسی موضوع باغات و پلاک‌های ثبتی حدود ۷۰۰ شهروند شده است. بررسی محتوای موضوعی مصوبات کمیسیون شهرسازی و معماری در دوره چهارم و پنجم نشان می‌دهد که از مجموع ۴۳۵ مصوبه این کمیسیون ۳۵۰ مورد (۸۰ درصد) را موضوع بررسی پلاک‌های ثبتی تشکیل می‌دهد که در ادوار قبلی توسط مناطق شهرداری انجام می‌گرفت و در این دوره برای نخستین‌بار بررسی و صدور مجوز به این کمیسیون سپرده شد و تقریبا ۸۰ درصد زمان و موضوع‌های مورد بررسی کمیسیون فوق را به خود اختصاص داد.

حوزه معماری بدون شک یکی از کم‌رونق‌ترین موضوعات مورد توجه شورای شهر تهران بوده، به‌طوری‌که در دوره پنجم تنها یک مصوبه در این خصوص در این شورا به تصویب رسیده است. بیشتر موضوعات اقتصادی مصوب در شورای شهر تهران درباره اقتصاد شهرداری بوده و اقتصاد شهر به غایبی بزرگ و فراموش‌شده در مصوبات تمامی ادوار تبدیل شده است.

این در حالی است که مدیریت شهری باید بسترهای لازم را برای رونق کسب‌وکار و توسعه اشتغال و کاهش بی‌کاری فراهم کند.

بخش درخورتوجهی از وقت و زمان شوراهای ادوار مربوط به بند تعیین نرخ عوارض شهری و موارد مشابه است که هر سال تکرار شده و باعث کاهش عملکرد شورا می‌شود و ضروری است تا با تصویب چارچوب‌های استاندارد و قانونی از تکرار سالانه و چندباره آنها خودداری کرد و زمان شورا را به پرداختن به امور مهم‌تر اختصاص داد. هیچ آماری در شورای شهر تهران درباره میزان اجرائی‌شدن مصوباتش در دست نیست و هیچ وقت مورد توجه اعضای شورای شهر نبوده است به دیگر سخن در میان مصوبات شورای شهر تهران جای خالی مصوباتی که درباره حسن اجرای مصوبات شورای شهر تهران باشد، بسیار خالی است؛ در‌حالی‌که شورای شهر تهران مصوبات فراوانی در طول سال دارد؛ اما با تحلیل مصوبات شورا در دوره‌ها و سال‌های مختلف نمی‌توان مصوبه‌ای را مشاهده کرد که در آن به حسن اجرای مصوبات از طرف شهرداری پرداخته باشد؛ در‌حالی‌که یکی از مهم‌ترین وظایف شورا بر‌اساس بند سوم وظایف شوراها در قانون تشکیلات وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی «نظارت بر حسن اجرای مصوبات شورا و طرح‌های مصوب در امور شهرداری و دیگر سازمان‌های خدماتی؛ در‌صورتی‌که این نظارت مخل جریان عادی این امور نشود و این به آن معناست که ابزارها و سیاست‌های لازم از طرف شورا برای نظارت بر نحوه اجرا و میزان اجرای مصوبات خود از طرف شهرداری اتخاذ نشده است. تلاش برای کاهش سهم طرح‌ها و لوایحی که مرتبط با امور داخلی شورا و تعیین نمایندگان شورا برای عضویت در کمیسیون‌ها» هستند، باید مدنظر اعضای شورای شهر قرار گیرد. فقط این دو موضوع به‌تنهایی ۳۰ تا ۴۰ درصد طرح‌های مصوب شوراهای دوره‌های اول تا پنجم را شامل می‌شود. بخش درخورتوجهی از مصوبات شورا را آن دسته از مصوباتی تشکیل می‌دهد که صرف یک یا دو بند از مصوبات قبلی را تغییر داده یا اضافه کرده است. تعداد مصوباتی که به پروژه‌های توسعه‌ای و آبادانی شهر کمک‌رسانی کند، اساسا انگشت‌شمار است. یکی از گم‌شده‌های شوراهای ادوار تهران را شاید بتوان مسئله‌یابی شهری عنوان کرد؛ به طوری که تحلیل موضوعات دهد که هیچ مسئله جدید شهری یا موضوع نوشهری در این دوره در داخل مصوبات یافت نمی‌شود. با وجود آنکه مصوبات متعددی به بحث درباره حسابرسی سازمان‌ها و شرکت‌ها و عملکرد مالی شهرداری پرداخته است، هیچ مصوبه‌ای درباره آسیب‌شناسی و اصلاح رویه‌های مالی و اقتصاد شهری مشاهده نمی‌شود. در تمام ادوار فعالیت شورای شهر تهران کمتر مصوبه‌ای درباره تسهیل ورود و جذب سرمایه به داخل شهر و شهرداری وجود دارد و حال آنکه عملکرد شهرداری تهران در زمینه جذب سرمایه‌گذاری در تمام ادوار فاجعه‌بار بوده است. در دوره‌های اول، دوم، سوم و نیمه اول چهارم شورای شهر تهران، بیشترین تعداد مصوبات مربوط به کمیسیون‌های اقتصادی و برنامه و بودجه است و جالب آنکه محتوای مصوبات بیشتر درباره تصویب بودجه، اصلاحیه بودجه، تفریغ بودجه و مانند آن است. فراوانی مصوبات با این موضوع به اندازه‌ای است که کارکردهای شورا را در دیگر حوزه‌ها به‌شدت تحت تأثیر قرار داده است و سهم کمیسیون‌های دیگر به‌شدت افت پیدا کرده، حاکمیت این وضعیت ناشی از ضعف کارشناسی در تدوین مصوبات مربوط به بحث برنامه و بودجه و اعتبارات مالی شورای شهر تهران است که به دلیل ضعف همواره با تعداد درخورتوجهی از لوایح درباره اصلاحیه، بودجه، متمم بودجه و مانند آن روبه‌روست و به دلیل فوریت آنها در دستور کار قرار می‌گیرد و موضوعات دیگر که غالبا به شکل طرح تهیه می‌شوند، زمان کمتری در اختیار داشته و نتیجه آنکه سهم کمتری از مصوبات را دارند. در دوره‌های اول تا سوم و نیمه نخست دوره چهارم تنها ۴۰ درصد از اهداف برنامه پنج‌ساله شهر تهران مورد پوشش مصوبات قرار گرفته است و این آمار در نیمه دوم دوره چهارم و دوره پنجم به کمتر از ۱۰ درصد کاهش پیدا کرده، جنس مصوبات غیر‌نظارتی در شورای شهر تهران بسیار بیشتر از وظایف نظارتی است و به‌همین‌دلیل در بسیاری از حوزه‌های شورا توانایی لازم را برای نظارت بر امور شهر و شهرداری ندارد و ضروری است که در ادوار بعدی موضوعات نظارتی مورد توجه اعضای شورای شهر تهران قرار بگیرد. در دوره‌های سوم و چهارم از مجموع کل مصوبات شورای شهر تهران تنها ۲۰ درصد از آنها در راستای طرح‌های موضوعی موجود در برنامه‌های پنج‌ساله شهر تهران بوده و ۸۰ درصد فاقد هرگونه همسویی با این طرح‌های موضوعی هستند و این در حالی است که طرح‌های موضوعی شهر تهران براساس نیازهای شهر تهیه شده و ضروری است تا جهت‌گیری‌‌های شورای شهر تهران در این زمینه تغییر یابد و این طرح‌ها را در اولویت کاری خود قرار دهد. در دوره‌های اول تا چهارم از مجموع مصوبات مورد اعتراض فرمانداری سهم درخورتوجهی مرتبط با مصوبات مالی و اقتصادی مرتبط با بودجه‌های تصویبی از طرف شوراست و با توجه به اینکه بخش مهمی از مصوبات این‌چنینی در قالب لایحه به شورای شهر ارائه می‌شود، ضروری است کمیسیون اقتصادی و برنامه و بودجه، کارشناسی بیشتری بر روی مصوبات مرتبط با بودجه و اعتبارات مالی انجام دهد. در دوره پنجم موضوعات نام‌گذاری بیشترین اعتراضات را به خود اختصاص داد و بخش درخورتوجهی از زمان شورا را برای موضوعات فاقد اولویت صرف می‌کند. بخش درخورتوجهی از دلایل اعتراضات فرمانداری به دلیل مغایرت مصوبات با قوانین و مقررات بوده و ازاین‌رو ضروری است کمیسیون نظارتی و حقوقی پایش‌های لازم را درباره مغایرت‌نداشتن مصوبات با اسناد بالادستی انجام دهد. ارتقای زمینه‌های لازم برای فعالیت بیشتر کمیسیون‌هایی مانند نظارت و حقوقی عمران و حمل‌ونقل، سلامت محیط زیست و خدمات شهری و نقش‌آفرینی بیشتر آنها در مصوبات شورای شهر تهران باید مدنظر اعضای شورا باشد. زمینه‌سازی برای کاهش سهم مصوبات حوزه‌های اقتصادی و مالی از طریق اتخاذ تدابیر لازم در داخل مصوبات به منظور جلوگیری از افزایش تعداد مصوبات اصلاحیه و متمم و... ازجمله اولویت‌های لازم برای شوراست. کمیسیون اقتصاد و برنامه و بودجه نباید نقش ماشین تصویب لوایح شهرداری تهران را برعهده داشته باشد و علاوه بر بررسی و تأمین نیازهای شهرداری در بخش بودجه چارچوب‌های لازم را برای تحول در اقتصاد شهری از طریق طرح‌های پیشنهادی فراهم کند. کمیسیون نظارت و حقوقی نیازمند یک خانه‌تکانی اساسی است؛ زیرا نسبت مصوبات این کمیسیون با وزن موضوعات محول‌شده به آن تناسبی ندارد و موضوعات حقوقی بیشتر از موضوعات نظارتی برای کمیسیون نظارت جذابیت داشته است.  بخش عمده‌ای از مصوبات شورای شهر تهران لوایحی است که از طرف شهرداری تهیه شده و کمبود طرح‌ها در مقایسه با تعداد لوایح مصوب نشان می‌دهد که شورا باید علاوه بر تصویب لوایح اهتمام بیشتری در تهیه طرح‌های کارشناسی‌شده داشته و بکوشد تا سهم طرح‌ها را دست‌کم به ۵۰ درصد برساند. این موضوع که در تمام دوره‌ها مصوبات بودجه‌ای سهم بیشتری از تمام موضوعات دیگر دارد، شاید نشان از در سایه قرار‌گرفتن موضوعات دیگری مانند ایمنی و مدیریت بحران، سلامت محیط زیست و خدمات شهری در نزد اعضای شورای شهر است و ضروری است تا در ادامه فعالیت شورا این وضعیت متحول شود و دیگر موضوعات نیز سهم بیشتری از مصوبات داشته باشند. ضروری است که شورای شهر در مصوبه‌ای شهرداری را ملزم کند تا لوایح لازم را درباره آن دسته از بندها و برنامه مربوط به طرح‌های جامع و برنامه‌های پنج‌ساله که تاکنون فعالیتی در آن زمینه انجام نشده، تهیه کند. همچنین در برخی از وظایف پیش‌بینی‌شده برای شوراها در حوزه‌هایی مانند تأسیس تعاونی‌های تولید و توزیع و مصرف، وضع مقررات و نظارت بر حفر مجاری و مسیرهای تأسیسات شهری و همکاری با شورای تأمین شهرستان در هیچ‌کدام از دوره‌های شورای شهر مصوبه‌ای به تصویب نرسیده و قطعا این به معنای نیازنداشتن به مصوبات در این حوزه نیست؛ بلکه نشان از به فراموشی سپردن این بندهای قانون شوراهاست و باید کارشناسی‌ها و بحث‌های لازم در این حوزه‌ها نیز از طرف کمیسیون‌های شورا انجام شود.