قانون اساسی چقدر ضمانت اجرا دارد؟

افشین حبیب‌زاده-عضو دوره پنجم شورای شهر تهران: قانون اساسی هم‌زمان با آغاز جنبش مشروطه‌خواهی به ادبیات سیاسی ما ایرانیان راه یافت؛ ابتدا با هدف محدودکردن قدرت پادشاه و استقرار عدالت و قانون و به رسمیت شناختن آزادی‌ها و سپس نهادسازی و تعیین اصول حاکم بر سیاست‌های اقتصادی و اجتماعی و روابط خارجی و امثال آن. اما مهم‌ترین موضوع نهفته در نهاد این قانون، توافق است. توافق طرفین این قرارداد اجتماعی، یعنی مردم و حاکمیت بر سر اصولی که بنیان‌های جامعه بر آن قرار می‌گیرد و شاید از این منظر آن را میثاق نامیده‌اند. میثاق یا عهد و پیمان میان مردم و کسانی که قدرت به آنان واگذار می‌شود تا بتوانند در چارچوب نگاشته‌شده در قانون به امور جامعه انتظام بخشند و زمینه امنیت و رفاه مردم را فراهم کنند. اما سؤالی که پیش می‌آید، این است که آیا قانونی با اهمیت ذکرشده می‌تواند فاقد ضمانت اجرائی باشد؟ اگرچه شاید پیش‌بینی ضمانت اجرای چنین قانونی بدیهی به نظر برسد اما اندکی بررسی در تاریخ تحولات سیاسی نشان می‌دهد که پاسخ این سؤال گاهی مثبت است.

در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که اولین بار در آذر 1358 و سپس در مرداد 1368 مورد بازنگری و تأیید مردم قرار گرفت، در نگاه اول ضمانت‌های اجرائی متعددی در نظر گرفته شده است. از تطبیق مصوبات مجلس با قانون اساسی و تفسیر این قانون توسط شورای نگهبان که در واقع نوعی نظارت تقنینی است تا مسئولیت اجرا و پاسداری از قانون اساسی که بر اساس اصل 113 و 121 به‌صراحت بر عهده رئیس‌جمهوری گذاشته شده است. این صراحت اگرچه در سال‌های اولیه پس از انقلاب مورد تأکید سایر قوا و نهادها بوده اما به مرور زمان و به‌دلایل مختلف از جمله اصلاح قانون اساسی یا برداشت‌ها و تفاسیر گوناگون باعث اعمال محدودیت‌هایی برای آن شده است.

مرور مکاتبات و برخی نظارت‌های صورت‌گرفته توسط رؤسای‌ جمهور‌ نشان از برداشت نوعی نداشتن قطعیت‌ یا شاید نبود صراحت در این زمینه از سوی سایر نهادها دارد که نمونه‌های آن را می‌توان در مقدمه کتاب «وظیفه دشوار نظارت بر اجرای قانون اساسی» حسین مهرپور مشاهده کرد. این در حالی است که براساس مواد 13 تا 16 قانون «تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسئولیت‌های ریاست‌جمهوری اسلامی ایران» مصوب 1365 به صراحت بار دیگر از رئیس‌جمهوری به عنوان مسئول اجرای قانون اساسی یاد شده است تا جایی که حق اخطار و تذکر به قوای سه‌گانه را دارد و همچنین می‌تواند سالی یک‌ بار موارد توقف، اجرانکردن و نقض و تخلف از قانون اساسی را همراه تصمیمات گرفته‌شده به اطلاع مجلس شورای اسلامی برساند.

به عنوان مثال در برخی از مکاتبات میان قوه قضائیه و رئیس‌جمهوری در دوران اصلاحات شاهد این هستیم که قوه قضائیه نظارت‌های صورت‌گرفته از سوی رئیس‌جمهوری را مداخله در دیگر قوا و مغایر اصل تفکیک قوای سه‌گانه و منافی استقلال قوه قضائیه قلمداد می‌کند و در یکی از مکاتبات متذکر می‌شود طبق قانون اساسی نظارت بر اجرای قوانین از جمله قانون اساسی بر عهده قوه قضائیه است و با حذف اختیار تنظیم روابط قوای سه‌گانه از اختیارات رئیس‌جمهوری در بازنگری قانون اساسی دیگر مسئولیت اجرای قانون اساسی مانند سابق بر عهده رئیس‌جمهوری نیست که البته این مکاتبات باعث تنظیم «لایحه اصلاح قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسئولیت‌های ریاست‌جمهوری اسلامی ایران» معروف به «لایحه اختیارات» از سوی دولت وقت شد که اگرچه به تصویب مجلس ششم رسید ولی به دلیل ایرادات متعدد شورای نگهبان، دولت آن را مسترد کرد.

ابلاغ سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری در سال 1398 و تأکید بر پرداختن به ارزیابی و پالایش قوانین و مقررات موجود کشور از حیث مغایرت با قانون اساسی و تعیین سازوکار مناسب برای مغایرنبودن در بندهای دوم و سوم این سیاست‌ها از یک سو نشان از دغدغه مغایرت‌ها و اهمیت موضوع و از سوی دیگر به دنبال تضمینی برای اجرای قانون اساسی است. سازوکاری که بتواند مانع از مغایرت‌ها شود و اجرای بی‌تنازل قانون اساسی را تضمین کند. ابلاغ این سیاست‌ها می‌تواند گواه این ادعا باشد که قانون اساسی فاقد تضمین قضائی و تقنینی صریح در صیانت از خود است و به همین دلیل شاهد مغایرت‌هایی در قوانین و مقررات در طول سال‌ها پس از تصویب آن بوده‌ایم، همچنین نحوه اعمال صلاحیت‌های ذکرشده در اصول 113 و 121 از سوی رؤسای‌ جمهور و ارائه لایحه اختیارات پیش‌گفته از سوی دولت وقت خود گواه دیگری بر این ادعاست.

غرض از طرح مباحث بالا این است که به نظر نگارنده زمان توجه بیشتر به ضمانت اجرای قانون اساسی فرارسیده است و با وجود تلاش‌هایی که در این زمینه صورت گرفته، به نظر می‌رسد همچنان با کاستی‌هایی مواجهیم. معمولا در مدل‌های مختلف ارائه‌شده در سایر کشورها بیشتر با دو نوع کلی ضمانت اجرائی قانون اساسی روبه‌رو هستیم؛ واگذاری نظارت یا تطبیق و صیانت به دادگاه‌های عادی و در نهایت دیوان عالی کشور و واگذاری به یک نهاد خاص مانند شورای قانون اساسی ‌یا دادگاه قانون اساسی. در کشور ما نیز در مقاطعی پیشنهادهایی در این خصوص ارائه شده ‌یا تلاش‌هایی صورت گرفته است از جمله تشکیل نهاد بازرسی ویژه در قوه مجریه یا تأسیس نهاد هیئت پیگیری اجرای‌ قانون اساسی در دولت. اما یا به مرحله اجرا نرسیده یا به چالش کشیده شده است.

اگرچه در مقطعی قوه قضائیه این صیانت را بر عهده دادگاه‌های عادی دانسته یا قوه مجریه از وظایف خاص رئیس‌جمهوری اعلام کرده ولی همین اختلاف نظر بیانگر تعارض در این امر خطیر است که می‌تواند منجر به دو جهت‌گیری متفاوت و دو برداشت مختلف از موضوعی یکسان در ارتباط با حقوق مردم شود، بنابراین باید مورد توجه جدی قرار گرفته و یک بار برای همیشه تعیین تکلیف شود. پرداختن به این مهم به جهت انواع دعاوی مطرح‌شده و اشکال مختلف مغایرت و شیوه‌ها و اشکال نظارت و آیین دادرسی و اهمیت رعایت حقوق ملت وجوه متعددی دارد که باید بیشتر در جامعه به آن پرداخته شود و تبدیل به یک دغدغه جدی در محافل علمی و حقوقی و سیاسی شود.