چاله بازنشستگی

کاوه نصرتی 

 بر اساس اطلاعات بخش دوم لایحه بودجه سال 1403، در سال جاری مبلغی بیش از 453 هزار میلیارد تومان از منابع عمومی دولت (که به رقم نگران‌کننده 1۶ درصد از کل منابع عمومی دولت رسیده ‌) برای کمک به صندوق‌های بازنشستگی در نظر گرفته شده است.

از این مبلغ بیش از 256 هزار میلیارد تومان برای کمک به صندوق بازنشستگی کشوری، 132 هزار میلیارد تومان برای کمک به رفع کسری منابع صندوق تأمین اجتماعی نیروهای مسلح (ساتا) و 14‌هزار‌و 300 میلیارد تومان نیز برای صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد و یک صندوق دیگر در نظر گرفته شده است. همچنین در ردیف‌های متفرقه مصارف بودجه مبلغ 50 هزار میلیارد تومان برای کمک به متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان سه صندوق بازنشستگی کشوری، نیروهای مسلح و کارکنان فولاد از محل افزایش یک واحد درصدی نرخ مالیات بر ارزش‌افزوده در نظر گرفته شده است. با در نظر گرفتن بیمه‌شدگان و اعضای تحت پوشش سه صندوق اشاره‌شده، مشاهده می‌کنیم که هزینه متناسب‌سازی و افزایش حقوق بازنشستگان کشوری را که در خوش‌بینانه‌ترین حالت به 10 درصد جمعیت جامعه می‌رسند، کل جمعیت کشور و از محل افزایش یک واحد درصدی مالیات بر ارزش‌افزوده می‌پردازند. با این حال، این موضوع عامل اصلی نگران‌کننده در روند افزایشی کمک‌های دولتی به این صندوق‌ها نیست، بلکه تخصیص منابع محدود دولت به این کمک‌ها منجر به کاهش جدی بودجه‌های عمرانی و همچنین تحقق کسری بودجه دولت و افزایش تورم در کشور است. منابع تخصیص‌یافته بابت کمک به صندوق‌های بازنشستگی نسبت به سال 1402 بیش از 36 درصد افزایش داشته و این در حالی است که میانگین نرخ رشد منابع بودجه‌ در حدود 

25.3 درصد بوده است. رشد بالاتر مبلغ کمک به صندوق‌ها نشان‌دهنده تخصیص بخش بیشتری از منابع بودجه‌ای و بحرانی‌ترشدن سهم آنها از منابع عمومی بودجه دولت است.

صعود خیره‌کننده تخصیص منابع به صندوق‌های بازنشستگی

نظام بودجه‌ای در کشور شامل چهار صندوق اصلی تأمین اجتماعی، بازنشستگی کشوری، سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح و صندوق بیمه اجتماعی عشایر و روستاییان و همچنین 14 صندوق اختصاصی-‌صنفی دیگر است. 14 صندوق اختصاصی-صنفی شامل صندوق‌های بازنشستگی کارکنان فولاد، کارکنان وزارت اطلاعات، صنعت نفت، بانک‌ها، بانک مرکزی، وکلای دادگستری، صداوسیما، شهرداری تهران، صندوق آینده‌ساز، صندوق بیمه ایران، صندوق شرکت ملی صنایع مس، صندوق سازمان بنادر و کشتیرانی، صندوق بیمه مرکزی ایران و در نهایت صندوق بازنشستگی کارکنان هواپیمایی ملی ایران (که در حال حاضر به صندوق بازنشستگی کشوری منتقل شده است) هستند.

در بودجه‌های سنواتی ارائه‌شده به مجلس شورای اسلامی، صندوق بازنشستگی کشوری، تأمین اجتماعی نیروهای مسلح و بازنشستگان فولاد بودجه‌های جداگانه‌ای دریافت می‌کنند و تعادل منابع و مصارف آنها به کمک‌های دولتی وابستگی بسیار زیادی دارد. سایر صندوق‌های بازنشستگی 

(۱۴ صندوق نام‌برده در این گزارش) را هم نمی‌توان مستقل از بودجه دانست. اکثریت این صندوق‌ها وضعیت مالی مناسبی ندارند و کمبود درآمد آنها از طریق شرکت‌ها و مجموعه‌های بالاسری تأمین می‌شود و به این ترتیب درآمد سازمان‌های تأمین‌کننده کسری بودجه آنها صرف متناسب‌سازی منابع و مصارف صندوق‌های زیرمجموعه شده و اثر آنها بر بودجه یا رشد بودجه تخصیص‌یافته دولتی (افزایش مصارف بودجه) یا کاهش درآمدهای دولت از محل سود شرکت‌های دولتی (کاهش منابع بودجه‌ای) خواهد بود. با نگاهی به روند تخصیص منابع به صندوق‌های بازنشستگی در 10 سال اخیر مشاهده می‌شود که روند هرساله افزایشی بوده و منابع تخصیص‌یافته از حدود 30 هزار میلیارد تومان در سال 1394 به بیش از 453 هزار میلیارد تومان در سال جاری و به عبارتی به ۱۵.۱ برابر رسیده است. همچنین باید گفت در حالی که اعتبارات هزینه‌ای دولت در سال‌های 1392 تا 1402 به میزان 851 درصد افزایش داشته، منابع تخصیص‌یافته به صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق تأمین اجتماعی نیروهای مسلح به ترتیب 2،385 درصد و 1،626 درصد افزایش یافته است. این تفاوت میزان رشد به خوبی بحران‌زایی رو به افزایش و فشار هزینه‌ای این دو صندوق بر بودجه و منابع محدود قابل تخصیص آن را نشان می‌دهد. علت رشد بیشتر منابع تخصیص‌یافته به صندوق بازنشستگی کشوری در مقایسه با صندوق تأمین اجتماعی نیروهای مسلح در تعداد مستمری‌بگیران آنهاست. بر اساس آمار سال 1400 تعداد مستمری‌بگیران صندوق بازنشستگی کشوری یک‌میلیون‌و 580 هزار نفر و برای صندوق تأمین اجتماعی نیروهای مسلح 721 هزار نفر بوده است.

همچنین در بررسی نسبت کمک‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی به کل منابع عمومی دولت متوجه می‌شویم این روند نیز افزایشی بوده و از 1۱ درصد کل منابع عمومی دولت در سال 1396 به بیش از 16 درصد در سال جاری رسیده که به معنی افزایش تقریبا 1.5 برابری سهم این هزینه‌ها در هفت سال است. بر اساس اطلاعات ارائه‌شده توسط صندوق بازنشستگی کشوری، بودجه مصوب این صندوق برای سال 1402 مبلغ 253 هزار میلیارد تومان بوده که از این مبلغ 207 هزار میلیارد تومان از محل کمک دولت در قانون بودجه سال 1402 تأمین شده است و این به معنی وابستگی سنگین و نگران‌کننده 81‌درصدی این صندوق به دولت در جهت پرداخت تعهدات آن است. نگرانی آنجایی بیشتر می‌شود که در سال 1401 میزان وابستگی صندوق به کمک‌های دولت در قانون بودجه 67 درصد بوده است.

همچنین در سال 1402 حدود 13 درصد از منابع بودجه از محل کسور بازنشستگی پرداخت‌شده توسط کارمندان و کارفرما (دولت) تأمین شده و به این صورت می‌توان گفت که رقمی کمتر از 

10 درصد از منابع این صندوق از محل سرمایه‌گذاری‌ها تأمین می‌شود.

درخصوص صندوق تأمین اجتماعی نیروهای مسلح با توجه به ارائه‌نشدن اطلاعات از ارقام منابع و مصارف این صندوق که در نوع خود برای یک سازمان که در سال بیش از 130 هزار میلیارد تومان از منابع عمومی دریافتی دارد قابل تأمل است، نمی‌توان ‌مانند صندوق بازنشستگی کشوری درصد تأمین منابع از بودجه دولت را مشخص کرد. با این حال و با توجه به وضعیت آن برآورد می‌شود که همانند صندوق بازنشستگی کشوری، سهم سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها در تأمین منابع این صندوق هم بسیار کم بوده و بخش عمده منابع مورد نیاز از محل اعتبارات عمومی محقق می‌شود. ‌مانند این صندوق درخصوص صندوق بازنشستگی کارکنان وزارت اطلاعات نیز با توجه به عدم ارائه اطلاعات (علی‌رغم تخصیص اعتبار بیش از دو هزار میلیارد تومانی از محل منابع بودجه سال 1403) نمی‌توان اظهار نظر دقیقی درخصوص میزان وابستگی به اعتبارات عمومی داشت. بودجه سال 1402 صندوق کارکنان فولاد مبلغ 15.8 هزار میلیارد تومان بوده که 61 درصد از این مبلغ از محل اعتبارات دولتی بوده است. این رقم در سال 1401 کمتر از 58 درصد بوده است و شاهد افزایش وابستگی تأمین بودجه این صندوق به منابع عمومی هستیم.

دلایل و عوامل وخامت وضعیت صندوق‌های بازنشستگی

پس از ارائه برخی آمار و اطلاعات درخصوص وضعیت وخیم صندوق‌های بازنشستگی و رشد نگران‌کننده ناپایداری منابع مالی آنها به بررسی عوامل و دلایل این اوضاع می‌پردازیم:

یک- مدیریت سیاسی و غیرتخصصی صندوق‌های بازنشستگی: انتصاب مدیران سیاسی به جای مدیران تخصصی در صندوق‌های بازنشستگی و عمر کوتاه مدیریت در این صندوق‌ها منجر به عدم کارایی و کارآمدی در بخش تناسب‌بخشی بین منابع و مصارف می‌شود. انتصاب مدیران سیاسی و با تخصص نامربوط در رأس این صندوق‌ها به شرکت‌های زیرمجموعه آنها که قاعدتا باید بخش عمده منابع صندوق‌ها را تأمین کنند نیز سرایت می‌کند و از بهینه‌بودن عملکرد مالی این شرکت‌ها در پی انتصاب مدیران پایین‌دستی و شرکت‌های زیرمجموعه می‌کاهد. همچنین مدیران سیاسی و انتصابی توسط دولت نمی‌توانند در برابر قوانین و مصوبات دولتی که منجر به تشدید کسری منابع و مصارف صندوق‌ها می‌شود و تعهدات مالی سنگینی را به صندوق‌ها تحمیل می‌کند، مقاومت کنند و این هم به نوبه خود موجب رشد بیشتر شکاف منابع و مصارف صندوق‌ها و رشد وابستگی آنها به اعتبارات دولتی می‌شود. مدیریت سیاسی و غیرتخصصی این صندوق‌ها منجر به عدم استفاده از ابزارها و فناوری‌های روز در جهت چابک‌سازی و کوچک‌سازی ساختار مدیریتی صندوق‌ها شده و ساختار صندوق‌های بازنشستگی بسیار فربه شده و بدنه بزرگی از نیروی انسانی و شیوه‌های سنتی بر آن حاکم است و به این ترتیب بخش زیادی از منابع برای تأمین هزینه‌های اداری صرف می‌شود.

دو- قوانین دولتی:  در سال‌های اخیر قوانین زیادی درخصوص صندوق‌های بازنشستگی مصوب شده که بسیاری از آنها جنبه تخصصی بیمه‌ای نداشته و بیشتر سیاسی و غیرتخصصی بوده‌اند و منجر به تحمیل تعهدات سنگین مالی به صندوق‌های بازنشستگی شده است. از سوی دیگر خود دولت‌ها نسبت به قوانین مورد مصوب کوتاهی کرده‌اند و با پرداخت‌نکردن تعهدات خود منجر به افزایش شکاف منابع و مصارف صندوق‌ها شده‌اند. همچنین این مدل قانون‌گذاری که در سال‌های اخیر بیشتر به نفع صندوق‌ها دولتی (مثل صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق تأمین اجتماعی نیروهای مسلح) در مقایسه با صندوق تأمین اجتماعی بوده، منجر به بی‌عدالتی در حق افراد جامعه و بیمه‌پردازان شده است.

از جمله قوانینی که منجر به تحمیل تعهدات غیرمنطقی به صندوق‌های بازنشستگی شده می‌توان به طرح‌های مختلف بازنشستگی پیش از موعد، معافیت بیمه‌ای برخی کارگاه‌ها تا حداکثر پنج نفر کارگر و متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان بدون در نظر گرفتن تأمین مالی صحیح و همچنین بیمه‌های حمایتی برخی اقشار (که بعضا بدون پرداخت حق بیمه یا پرداخت‌های حداقلی مشمول دریافت حقوق و مزایای بازنشستگی می‌شوند) بدون در نظر گرفتن بخش درآمدی آن اشاره کرد.

سه- وضعیت نامطلوب سرمایه‌گذاری‌ها و بازدهی آن: به‌طور طبیعی با رشد مصارف صندوق‌های بیمه‌گر نسبت به منابع آن و در کنار آن عدم دریافت تعهدات مصوب دولتی، وجوه قابل سرمایه‌گذاری صندوق‌ها کاهش می‌یابد. تورم بالا و افت بازدهی حقیقی سرمایه‌گذاری‌ها در کنار مدیریت‌های غیرتخصصی و بعضا غیرشفاف بخش‌های سرمایه‌گذاری منجر به سهم پایین این بخش از منابع صندوق‌ها از کل مصارف و پرداختی‌های آن شده است.

چهار- شاخص‌های جمعیتی: در نیم‌قرن اخیر جمعیت افراد بالای 65 سال کشور که عمده تعهدات صندوق‌های بازنشستگی مربوط به افراد این جمعیت سنی است، بیش از پنج برابر شده و این در حالی است که کل جمعیت کشور در این بازه زمانی 3.2 برابر شده است. بر اساس داده‌های پژوهشکده آمار، پیش‌بینی شده است که در سال‌های 1395 تا 1430 جمعیت سالمند کشور چهار برابر شود و به حدود 19 میلیون نفر در سال 1430 برسد.

پنج- عدم تناسب بین دوره پرداخت بیمه و دریافت مزایای بازنشستگی: همچنین سن امید به زندگی در ایران در حال حاضر به 76 سال افزایش یافته و این در حالی است که به دلیل وضع قوانین و مقررات مختلف در حمایت از بازنشستگی پیش از موعد، متوسط سن بازنشستگی به 51 سال کاهش یافته است. به این ترتیب تفاوت این دو سن که متوسط سال‌های دریافتی مستمری توسط بیمه‌پردازان است، به بیش از 25 سال رسیده است. بر اساس آمار سازمان تأمین اجتماعی، در حال حاضر متوسط دوره بیمه‌پردازی 23 سال و مدت دریافت مستمری نیز بیش از 21 سال است.

شش- نبود تناسب نسبت پشتیبانی در صندوق‌های بازنشستگی: نسبت پشتیبانی که نسبت تعداد بیمه‌پردازان به تعداد مستمری‌بگیران است، در حالت مطلوب عددی بین سه تا پنج واحد است و حداقل آن برای جلوگیری از ورشکستگی صندوق‌ها سه واحد است. برای مثال اگر 20 درصد حقوق یک کارمند یا کارگر به حق بیمه اختصاص یابد و دریافتی یک بازنشسته 80 درصد حقوق یک کارمند باشد، به ازای هر بازنشسته باید بیش از چهار نفر حق بیمه پرداخت کنند تا بتوان بعد از کسر هزینه‌های پرسنلی و اجرائی صندوق‌ها، تناسب بین منابع و مصارف صندوق‌ها را برطرف کرد. در اینجا نرخ تورم و نرخ بازدهی سرمایه‌گذاری‌ها لحاظ نشده است. نسبت پشتیبانی دو صندوق بازنشستگی کشوری و تأمین اجتماعی نیروهای مسلح وضعیت بسیار وخیمی دارد. این نسبت برای صندوق بازنشستگی کشوری که در سال 1400 در حدود 925 هزار نفر بیمه‌پرداز و یک‌میلیون‌و 580 هزار بازنشسته داشته، در حدود 0.6 واحد بوده است. این نسبت برای صندوق تأمین اجتماعی نیروهای مسلح 0.8 واحد است. نسبت پشتیبانی برای صندوق سازمان تأمین اجتماعی 4.2 واحد، صندوق عشایر و روستاییان 9.5 واحد و متوسط نسبت پیشتیبانی برای 14 صندوق بازنشستگی دیگر 1.1 واحد است که نشان‌دهنده وضعیت فوق‌بحرانی آنهاست. این نسبت‌ها بر اساس ارقام سال 1400 محاسبه شده و به نظر می‌رسد ارقام فعلی بحرانی‌تر از ارقام این سال باشد.

منابع:

‌ گزارش‌های کارشناسی پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

‌آمارنامه‌های صندوق بازنشستگی کشوری