دستـــاوردها و ناکـامی‌ها

مرتضی دامن‌پاک‌ جامی: ایجاد سازمان‌ها، ائتلاف‌ها و پیمان‌های منطقه‌ای و چندجانبه اندیشه تازه‌ای نبوده و از زمانی که دولت‌ها به وجود آمده‌اند، این نهادها نیز شکل گرفته‌اند. اما اتفاق نظر صاحب‌نظران و نظریه‌پردازان روابط بین‌الملل بر این است که مناسبات بین قدرت‌های جهانی پس از جنگ جهانی دوم و شرایط نوین بین‌المللی، زمینه‌ را برای به وجود آمدن سازمان‌ها و اتحادیه‌های منطقه‌ای بیش از گذشته فراهم کرد. اولین تلاش‌های منطقه‌گرایی پس از جنگ، بر موضوعات نظامی-امنیتی، اقتصادی و چندمنظوره متمرکز شد. اما در عمل و تحت تأثیر شرایط جنگ سرد، جنبه‌های امنیتی این همکاری‌ها بر دیگر ابعاد آن غلبه پیدا کرد. با فاصله‌گرفتن شرایط بین‌المللی از فضای غالب امنیتی پساجنگ و تغییر در اولویت‌های امنیتی و اقتصادی بازیگران منطقه‌ای، از دهه ۱۹۷۰ به‌تدریج فکر اتحاد و همکاری در مناطق جغرافیایی مختلف با نگاهی به تجربه منطقه‌گرایی در اروپا به منظور تأمین رفاه و توسعه اقتصادی اهمیت بیشتری پیدا کرد. در این راستا، سازمان‌ها و ترتیبات منطقه‌ای مانند آسه‌آن، اکواس، سارک، سازمان همکاری اقتصادی (اکو)، جامعه آند و شورای همکاری خلیج فارس شکل گرفتند. اهمیت منطقه‌گرایی در مواد ۵۴-۵۱ منشور ملل متحد و در موافقت‌نامه عمومی تعرفه و تجارت (گات) نیز مورد تأکید قرار گرفته است. هرچند در دوران پس از جنگ جهانی دوم مهم‌ترین تلاش برای هم‌گرایی منطقه‌ای در اروپا با تشکیل اتحادیه زغال و فولاد در سال ۱۹۵۲ آغاز شد، اما موج هم‌گرایی منطقه‌ای با الگوپذیری از روند هم‌گرایی در اروپا و تحت تأثیر پاره‌ای عوامل دیگر مثل مناسبات جنگ سرد، ظهور کشورهای جدید در عرصه جهانی در نتیجه استعمارزدایی و تلاش‌های سازمان ملل، به‌تدریج به مناطق در حال توسعه نیز کشیده شد.

پایان جنگ سرد نوع متفاوتی از هم‌گرایی و همکاری در حوزه‌های متنوع سیاسی-امنیتی، اقتصادی و تجاری را برانگیخت که هرچند بر پایه گسترش و بازبینی اندیشه منطقه‌گرایی دوران جنگ سرد شکل گرفت، اما شامل تنوع بازیگران، موضوعات و سازمان‌های منطقه‌ای است که در مناطق مختلف گسترش یافته‌اند، بنابراین اگر بتوان برای محیط بین‌المللی پس از جنگ سرد مجموعه‌ای از خصیصه‌ها را برشمرد، یکی از بارزترین آنها گسترش و تعمیق هم‌پیوندهای منطقه‌ای در اشکال گوناگون آن است. در عرصه عمل، شمار درخورتوجهی از سازمان‌های منطقه‌ای در این دوران شکل گرفتند؛ به طوری که بر‌اساس آمار سازمان تجارت جهانی، تعداد ترتیبات اقتصادی و تجاری منطقه‌ای ثبت‌شده در این سازمان، از ۱۲۴ مورد در آغاز به کار آن در سال ۱۹۹۵ به عدد ۵۹۴ در ژانویه ۲۰۲۴ رسید که بیش از ۳۶۰ مورد از آنها فعال‌اند. از این منظر، موج جدید منطقه‌گرایی پس از جنگ سرد به‌عنوان منطقه‌گرایی نوین شناخته می‌شود که با توجه به پدیده جهانی‌شدن و پیدایی بنیان‌های جدید همکاری‌های اقتصادی، فرهنگی، گسترش ارتباطات و فناوری‌های پیشرفته شکل گرفته است. در حوزه نظریه‌پردازی، از دهه‌ ۱۹۶۰ به بعد موضوع هم‌گرایی یا یکپارچگی منطقه‌ای، جایگاه ویژه‌ای در بررسی‌های نظریه‌پردازان روابط بین‌الملل پیدا کرد. موج دوم منطقه‌گرایی و نظریه‌پردازی درباره آن، در دهه‌های ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰ ایجاد شد و روابط بین‌الملل را شدیدا تحت تأثیر قرار داد. هرچند بسیاری از نظریه‌های هم‌گرایی در ابتدا مترادف و معطوف به هم‌گرایی اروپا بوده‌اند، اما با ظهور هم‌گرایی در مناطق غیراروپایی، این نظریه‌ها تحت تأثیر تجارب هم‌گرایی در دیگر مناطق قرار گرفتند. با این حال، پرسش اصلی از سوی بسیاری از نظریه‌پردازان روابط بین‌الملل این است که ارزیابی عملکرد و فرایند هم‌گرایی منطقه‌ای در سازمان‌های منطقه‌ای مثل اکو متشکل از کشورهایی با سطوح متفاوت اقتصادی و نظام‌های سیاسی ناهمگون در منطقه‌ای غیر توسعه‌یافته را براساس معیارها و مفروضه‌های کدام نظریه رایج روابط بین‌الملل یا اقتصاد سیاسی بین‌الملل می‌توان مورد سنجش قرار داد؟ در پاسخ، بسیاری از نظریه‌پردازان هم‌گرایی منطقه‌ای معتقدند که به دلیل تنوع و تکثر منطقه‌گرایی نوین و تغییر و تحول در نظریه‌های هم‌گرایی منطقه‌ای در دهه‌های گذشته، هنوز یک نظریه جامع و فراگیر که قادر به تبیین همه ابعاد این فرایند باشد، ساخته و پردازش نشده است. به‌همین‌دلیل نظریه‌پردازان جدید هم‌گرایی منطقه‌ای، در تلاش برای ارائه یک چارچوب تحلیلی عام و فراگیر، با استفاده از نظریه تلفیق‌گرایی یا گلچین‌گرایی، انتخاب یک رشته شاخص یا معیار ‌گزینش‌شده از نظریه‌های متنوع خردگرا و معنا‌گرا را برای ارزیابی سطح هم‌گرایی پیشنهاد کرده‌اند. برای ارزیابی ملموس‌تر فعالیت‌های اکو نیز در این یادداشت تحلیلی براساس رویکرد گلچین‌گرایی و با استفاده تلفیقی از برخی عناصر و معیارهای تجویزشده از سوی نظریه‌های مختلف منطقه‌گرایی ازجمله نظریه‌های خردگرا و دولت‌محور مبتنی بر تجربه اتحادیه اروپا مثل نوکارکردگرایی، نظریه‌های منطقه‌گرایی اقتصادی که بر گردش آزاد کالا، سرمایه و همکاری به جای منازعه تأکید می‌کنند، و همچنین شاخص‌های هویتی اشاره‌شده در دیدگاه‌های معرفت‌شناختی سازه‌انگاری، شروط منطقه‌گرایی در نظریه کانتوری و اشپیگل و دیدگاه ژاکوب واینر درباره نقش تریبونی سازمان منطقه‌ای، به بررسی و ارزیابی روند فعالیت‌ها در اکو می‌پردازیم. در بخش مربوط به ارزیابی نقش و عملکرد ایران در اکو نیز شاخص دولت‌محور براساس نظریه والتر ماتلی را مورد توجه قرار می‌دهیم. براساس‌‌این، معیارها و شاخص‌های منتخب برای ارزیابی عملکرد اکو در این تحلیل عبارت‌اند از:

1- نقش عوامل مادی و ثابت و پیوستگی‌های جغرافیایی در روند هم‌گرایی بین اعضای اکو

2- نقش عناصر مشترک تاریخی، فرهنگی و هویتی در هم‌گرایی اعضای اکو

3- تقارن یا برابری ساختارهای اقتصادی و توانایی اعضای اکو برای سازگاری و پاسخ‌گویی به انتظارات

4- اصل هم‌گرایی سیاسی (گذشت و فداکاری) و واگذاری بخشی از اختیارات و قدرت ملی به سازمان فراملی به نفع هم‌گرایی منطقه‌ای

5- میزان انسجام و برون‌گرایی سیاسی اعضا، هماهنگی سیاست‌ها در برابر فشارهای بازیگران خارجی

6- نقش تریبونی اکو برای اتخاذ مواضع مشترک و کسب مشروعیت بین‌المللی

7- ملاحظه و مشاهده منافع مشترک و احساس توزیع برابر مزایای همکاری

۱- پیشینه تاریخی همکاری منطقه‌ای بین ایران و کشورهای همسایه در زمینه‌های اقتصادی

آرسی‌دی (Regional Cooperation for Development) بازوی اقتصادی پیمان نظامی سنتو بود که در ۳۱ تیرماه ۱۳۴۳ با برگزاری اولین نشست سران سه کشور ایران، پاکستان و ترکیه در استانبول و با صدور بیانیه سران با هدف دوگانه‌ ایجاد سدی در مقابل نفوذ کمونیسم (هدف پنهان) و نگرش مبتنی بر کمک به توسعه منطقه‌ای (هدف آشکار و اعلامی) پای به عرصه وجود گذاشت. آرسی‌دی با وجود نداشتن سند مؤسس یا همان اساسنامه تا ۱۳ سال بعد، براساس اصول و چارچوب‌های تعیین‌شده در بیانیه سران و مصوبات شورای وزیران، کار خود را شروع کرد. آرسی‌دی با توجه به آمال و آرزوهای کشورهای عضو، طیف گسترده‌ای از برنامه‌ها و اقدامات برای همکاری را در دستور کار قرار داد. در اوایل دهه ۱۹۷۰ تنها در بخش صنعت بیش از ۶۰ طرح و پروژه در دست بررسی بودند. تقریبا در هر زمینه‌ای که امکان همکاری بین‌دولتی میسر بود، اعم از بانک، بیمه، هواپیمایی، کشتی‌رانی، صنعت، کشاورزی، ارتباطات، حمل‌ونقل، نفت و پتروشیمی، آموزش فنی و حرفه‌ای، بهداشت، اطلاعات و مطبوعات، فرهنگی، مبادلات ورزشی و گردشگری، طرحی برای همکاری تعریف شده بود. بسیاری از این تبادلات و همکاری‌ها نیز بین بخش‌های دولتی دنبال می‌شد و با وجود تشکیل اتاق تجارت مشترک با حضور یک شورای ۴۲نفره از تجار کشورهای عضو، به دلیل تفوق بخش دولتی در سه کشور، بخش خصوصی ضعیف و سطح پایین مبادلات تجاری عملا امکانی برای همکاری بین بخش‌های خصوصی وجود نداشت. بر‌اساس ویژه‌نامه روزنامه اطلاعات در خرداد سال ۱۳۵۳ که به مناسبت دهمین سالگرد تأسیس آرسی‌دی منتشر شد، سهم مبادلات تجاری بین سه کشور از کل تجارت خارجی آنها تنها دو درصد بود. احمد مینایی، دبیرکل ایرانی وقت سازمان، در مصاحبه‌ای با این ویژه‌نامه، دلیل اصلی این موضوع را تولید کالاهای مشابه (کشاورزی و نیمه‌صنعتی)، حمایت (تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای) از بازار داخلی، و فقدان ترتیبات تعرفه ترجیحی بین سه کشور بر‌شمرد. نکته مهم این است که در این سال (۱۳۵۳) سهم بخش کشاورزی در اقتصاد ایران، پاکستان و ترکیه به ترتیب: ۲۶ درصد، ۴۵ درصد و ۳۳ درصد و سهم بخش صنعت به ترتیب: ۱۲.۵ درصد، ۱۲ درصد و ۲۰ درصد بوده است. این به آن معنی است که هر سه کشور اقتصاد متکی به بخش کشاورزی داشتند که یا برای مصرف داخلی تولید می‌شد یا رقابت را به جای همکاری در زمینه تجارت کالاهای تولیدی بخش کشاورزی برمی‌انگیخت. تنها مزیت نسبی موجود در منطقه تولید نفت و محصولات پتروشیمی از سوی ایران و برخی کالاهای مصرفی مثل برنج و محصولات نیمه‌صنعتی از سوی پاکستان و ترکیه بود که آن هم به دلیل تعرفه‌های بالا و حمایت‌گرایی شدید، امکان تبادل را بین آنها فراهم نمی‌کرد. در گزارشی که آنکتاد به درخواست دبیرخانه آرسی‌دی در سال ۱۹۶۹ میلادی در زمینه امکان رفع موانع توسعه تجارت در منطقه تهیه کرد، دلیل سطح پایین مبادلات بازرگانی بین سه کشور را ناشی از سرمایه‌گذاری و فعالیت‌های تولیدی سه کشور در زمینه‌های مشابه، یعنی نبود امکان صادرات کالا به یکدیگر براساس اصل مزیت نسبی (یا عدم مکملیت اقتصادی)، حمایت‌گرایی شدید از تولید داخلی با وجود دیوارهای بلند تعرفه‌ای و موانع غیرتعرفه‌ای، میل شدید به واردات از بیرون منطقه به دلیل هزینه‌های بالای تولید داخلی و مشکلات ناشی از فقدان زیرساخت‌های لازم در زمینه حمل‌ونقل و ترانزیت منطقه‌ای عنوان کرد. آنکتاد در گزارش خود پیشنهادهایی را برای توسعه تجارت درون‌منطقه‌ای، ازجمله در زمینه اعطای امتیازات تعرفه ترجیحی و کاهش کلی تعرفه‌ها برای فهرست مشخصی از کالاها ارائه داد که تا زمان حیات آرسی‌دی به نتیجه نرسید. آرسی‌دی علی‌رغم ناکامی در تحقق اهداف مهم اقتصادی، اقدامات مفیدی را در زمینه تبادلات آموزشی، علمی و فرهنگی انجام داد. با آنکه اغلب از سوی محققین داخلی به‌درستی گفته می‌شود که عدم وجود یک دیدگاه نهادینه و استراتژیک برای همکاری بلند‌مدت، غلبه تمایلات سیاسی و امنیتی اعضا بر اهداف همکاری اقتصادی و نهایتا پیروزی انقلاب اسلامی ایران از عوامل ناکامی و عدم موفقیت آرسی‌دی محسوب می‌شوند، باید این واقعیت را پذیرفت که پرونده آرسی‌دی پیش از آنکه با وقوع انقلاب اسلامی همانند پیمان سنتو بسته شود، به دلیل فرو‌رفتن در باتلاق آمال و آرزوهای بی‌پایان و جاه‌طلبانه سه کشور عضو، نبود یک بخش خصوصی فعال و قدرتمند و فقدان زیرساخت‌ها و ابزارهای لازم برای یک هم‌گرایی منطقه‌ای، از جمله ضعف نهادینگی، بسته شد.

۲- احیا و گسترش اکو

نیاز ایران برای خروج از انزوای سیاسی و ایجاد تریبونی برای بیان نظرات و دیدگاه‌های خود در شرایط بی‌اعتمادی به سازمان‌های بین‌المللی، به همراه تمایل دو کشور همسایه دیگر برای همکاری با ایران و پرکردن خلأ همکاری‌های منطقه‌ای گذشته، به احیای آرسی‌دی در قالب سازمان همکاری اقتصادی (اکو) در سال ۱۳۶۴ منجر شد. با‌این‌حال، به‌جز فعالیت‌های محدود از جنس اقدامات دوره آرسی‌دی و برگزاری نشست‌های کم‌اثر شاهد فعالیت قابل توجه و ملموسی از سوی سازمان جدید نبودیم. اما‌ تحولات محیط بین‌المللی به همراه شرایط ژئوپلیتیکی پدید‌آمده پس از فروپاشی اتحاد شوروی که استقلال شش جمهوری مسلمان را در منطقه‌ آسیای مرکزی و قفقاز به همراه داشت، فرصت تاریخی را در اختیار سه کشور بنیان‌گذار اکو یعنی ایران، پاکستان و ترکیه قرار داد تا این سازمان را گسترش دهند. بنابراین در بهمن‌ماه سال ۱۳۷۱ به ابتکار و دعوت ایران با برگزاری اولین اجلاس سران اکو در تهران، هفت کشور جدید به این سازمان پیوستند. به این ترتیب، اکو از یک نهاد منطقه‌ای کوچک و غیرفعال به سازمانی بزرگ متشکل از 10 کشور مسلمان منطقه با آرمان‌ها و آرزوی فراوان برای تحکیم پیوندهای تاریخی و فرهنگی و ایجاد یک بلوک قدرتمند اقتصادی تبدیل شد. اعضای جدید با ورود به اکو در پی آن بودند که اولا از شدت وابستگی اقتصادی خود به روسیه بکاهند، ثانیا از این سازمان به عنوان سازوکاری برای تسهیل‌ گذار از اقتصاد متمرکز دولتی به اقتصاد آزاد بهره‌مند شوند و ثالثا با قرار‌گرفتن در حوزه فرهنگی گذشته، هویت جدید و مستقل خود را به دست آورند. از سوی دیگر، کشورهای بنیان‌گذار اکو نیز امیدوار بودند با ورود اعضای جدید، پیوندهای دیرینه تاریخی خود را با آنها تحکیم بخشند و ضمن در اختیار گرفتن بازارهای بکر و مستعد این کشورها، وزن و جایگاه خود را در معادلات منطقه‌ای افزایش دهند. طی سال‌های ۷۵-۱۳۷۲، اکو با برگزاری اجلاس‌های اول تا چهارم سران به تبیین زمینه‌ها و اولویت‌های همکاری پرداخت. در این دوره، کشورهای عضو ایجاد چندین نهاد منطقه‌ای مثل بانک تجارت و توسعه، شرکت بیمه‌ اتکایی، شرکت کشتیرانی، شرکت هواپیمایی و سه طرح عمل منطقه‌ای تحت عناوین، بیانیه استانبول در مورد دورنمای اقتصادی و اجتماعی منطقه اکو، طرح عمل کویته برای توسعه حمل‌ونقل و طرح عمل آلماتی در مورد حمل‌ونقل و ارتباطات را به تصویب رساندند و دو نهاد دوران آرسی‌دی یعنی مؤسسه فرهنگی و کالج بیمه اکو را احیا کردند. در اردیبهشت ۱۳۷۵ (ماه مِی‌ ۱۹۹۶) 11 سند اصلی و بنیادین سازمان بر‌اساس شرایط جدید از جمله‌ عهدنامه ازمیر جدید، استراتژی همکاری اقتصادی، مقررات پرسنلی و مالی، ساختار سازمانی، سند وضعیت حقوقی و موافقت‌نامه‌ مقر در جریان اجلاس چهارم سران و اجلاس ششم شورای وزیران در عشق‌آباد به تصویب رسیدند. بر‌اساس اسناد تأسیسی، تشکیلات اکو شامل‌ نشست‌های سران، شورای وزیران، شورای برنامه‌ریزی منطقه‌ای، شورای نمایندگان دائم، دبیرخانه، مؤسسات منطقه‌ای، آژانس‌های تخصصی، مراکز وابسته و کمیته‌های تخصصی و موقت است. در رأس دبیرخانه اکو، دبیرکل قرار دارد که توسط چهار معاون، تعدادی مدیر و کارشناس حرفه‌ای و پرسنل پشتیبانی می‌شود. فعالیت‌های عملیاتی دبیرخانه در قالب ادارات اقتصادی آن انجام می‌گیرد. به دنبال امضای عهدنامه ازمیر (جدید) در شهریور‌ماه ۱۳۷۵ در شهر ازمیر، سازمان اکو در قالبی نو با تعریف مشخصی از اهداف، اولویت‌ها و چارچوب‌های همکاری از دی ماه همان سال (ژانویه سال ۱۹۹۷) دوران جدیدی از حیات خود را آغاز کرد. در سند استراتژی همکاری اقتصادی اکو، اولویت‌های سازمان در 10 سال آینده در سه محور تجارت، انرژی و حمل‌ونقل و ارتباطات تعیین شده‌اند. سند چشم‌انداز اکو که در سال ۱۳۸۴ به تصویب شورای وزیران رسید، چارچوب و دورنمای همکاری‌های این سازمان تا سال ۲۰۱۵ را مشخص کرد. در این سند که با تصویب شورای وزیران اصلاح و تا ۲۰۲۵ تمدید شد، بر مصمم‌بودن کشورهای عضو برای حرکت به سمت ایجاد منطقه آزاد تجاری به عنوان یک اولویت مهم از طریق اجرای موافقت‌نامه اکوتا (ECO Trade Agreement یا به اختصار ECOTA) و مشارکت کشورهای عضو در آزادسازی‌های تجاری تأکید شده است.

۳- بررسی روند فعالیت‌های اکو

با توجه به توضیحات پیش‌گفته، گسترش اکو در شرایط جنگ سرد و فضای دوقطبی انجام نگرفت، بلکه ناشی از نیازها و انتظارات دوسویه اعضای قدیمی و جدید از یک سو و ضرورت‌های متأثر از فروپاشی نظام بین‌الملل دوقطبی و ورود به دوران گذار بود که شاخصه اصلی آن در حوزه اقتصادی غالب‌شدن الزامات و عناصر اقتصاد جهانی نولیبرال یا بازار آزاد است. این رویکرد اقتصادی، پس از پایان نظام دوقطبی جنگ سرد نقش بسیار مهمی در توضیح نظام حاکم بر سیاست و اقتصاد جهانی داشته و یکی از بسترهای اصلی گفتمان جهانی‌شدن و توسعه اقتصادی به شمار می‌رود. با توجه به این برداشت از منطقه‌گرایی نوین و در نظر گرفتن شاخص‌ها و معیارهایی که پیش‌تر برای ارزیابی هم‌گرایی منطقه‌ای برشمردیم، در ادامه این یادداشت تلاش می‌‌کنیم‌ به ارزیابی میزان توفیقات اکو از زمان گسترش آن تاکنون بپردازیم و بررسی کنیم که این سازمان در مسیر دستیابی به اهداف مورد نظر تا چه اندازه موفق بوده است.

۱-۳- نقش عوامل مادی و ثابت در روند هم‌گرایی اکو

براساس مجموعه‌ای از عوامل عینی و ثابت مورد اشاره در نظریه نوکارکردگرایی ارنست هاوس، عوامل بسیار مهم جغرافیایی و اقتصادی باعث ایجاد و تداوم همکاری‌ها در یک سازمان منطقه‌ای و حرکت به سمت هم‌گرایی منطقه‌ای می‌شوند. در‌باره اکو، برخی از مهم‌ترین این عوامل (هم‌گرایی) عبارتند از:‌

- وسعتی برابر با هشت میلیون کیلومتر مربع که معادل ۲/۱۸ درصد مساحت آسیا و شش درصد مساحت کل جهان است که آن را در ردیف دومین اتحادیه بزرگ منطقه‌ای بعد از اتحادیه اروپا قرار می‌دهد.

- در اختیار داشتن درصد بالایی از جمعیت مسلمانان جهان یعنی افزون بر ۴۰۰ میلیون نفر در دهه ۹۰ میلادی و حدود ۵۵۰ میلیون نفر در‌حال‌حاضر که از نظر اقتصادی یک بازار قوی برای توسعه مبادلات تجاری محسوب می‌شود.

- همجواری و نزدیکی با آبراه‌های بزرگ جهان مانند خلیج‌ فارس، دریای عمان، بحر خزر، اقیانوس هند، دریای مدیترانه، دریای سیاه و دسترسی مستقیم به آنها و هم‌مرزی با کشورهای قدرتمند چین، هند و روسیه.

- برخورداری از منابع عظیم معدنی به‌ویژه نفت و گاز حوزه خزر که به عنوان یکی از مناطق مکمل خلیج‌ فارس از نظر تأمین منابع‌ انرژی جهان محسوب می‌شود.

- وجود شبکه‌های گسترده مواصلاتی راه‌آهن و جاده‌ای و زیرساخت‌های مخابراتی، فیبر نوری و شبکه‌های انتقال برق و قرار‌گرفتن در مسیر کریدورهای مهم ترانزیتی در غرب آسیا.

به این ترتیب، اکو امکانات و توانایی‌های بالقوه عظیمی را به لحاظ کمی در خود جمع کرده و عوامل جغرافیایی در توسعه همکاری‌های منطقه‌ای اعضا‌ دارای اهمیت زیادی است؛ زیرا اعضای جدید با پیوستن به این سازمان این امکان را یافته‌اند تا به‌جای مسافت‌های دور و بنادر اقیانوس آرام، از آب‌های خلیج‌ فارس و دریای عمان به ترانزیت کالاهای مورد نیاز خود یا صادرات محصولات کشاورزی و انرژی بپردازند و از این طریق دشواری‌های «محصور در خشکی‌بودن» را کاهش دهند. بنابراین، پیوستگی و وابستگی جغرافیایی مهم‌ترین نقطه قوت سازمان است که اعضای آن را در کنار یکدیگر قرار داده است.

۲-۳- نقش عناصر مشترک تاریخی، فرهنگی و هویتی در هم‌گرایی اعضای اکو

بر‌اساس نظریه سازه‌انگاری یا برسازی، در فرایند هویت‌سازی‌ علاوه‌بر متغیرهای هنجاری بین‌المللی، انگاره‌ها و ارزش‌های داخل جوامع مانند فرهنگ سیاسی، زبان، ویژگی‌های انسانی-جمعیتی و جغرافیای کشور یا یک منطقه خاص نقشی سازنده و قوام‌بخش دارند. کشورهای عضو اکو از نظر قومیت، زبان و خط، دین و مذهب، فرهنگ، تاریخ و میراث مشترک دارای مشابهت‌های فراوان هستند. هم‌گرایی در منطقه‌ای با این سطح از مشابهت‌های هویتی و اشتراکات فرهنگی موجب افزایش همبستگی اجتماعی، ترویج ارزش‌های مشترک و نهایتا گسترش همکاری‌ها در حوزه‌های مختلف می‌شود. اسلام بخشی از هویت مشترک مردم ساکن در کشورهای عضو اکو را تشکیل داده است و بیش از ۹۰ درصد از جمعیت نیم‌میلیارد نفری منطقه را مسلمانان تشکیل می‌دهند. از سوی دیگر، در فاصله قرن‌های پنجم تا سیزدهم میلادی، فارسی زبان رسمی مناطق شرقی ایران، آسیای مرکزی و شبه‌قاره هند را تشکیل می‌داد. ترکیه نیز دارای پیوند‌های قومی و زبانی با ساکنین آسیای مرکزی است و پس از الحاق اعضای جدید، با تشکیل سازمان کشورهای ترک‌زبان، بر اشتراکات خود با آنان به عنوان پایه‌و‌اساس توسعه همکاری‌ها تأکید ورزیده است. به این ترتیب، میراث تاریخی-‌فرهنگی منطقه اکو که بر‌پایه پیوندها و تجارب قرون متمادی حاصل شده، زمینه مستحکمی را برای توسعه روابط میان این کشورها فراهم آورده است. این موضوع در اساسنامه اکو نیز متجلی شده است و ماده دو عهدنامه ازمیر یکی از اهداف این سازمان را تحکیم بیشتر پیوندهای تاریخی و فرهنگی در منطقه تعیین کرده است. نهادهایی مثل مؤسسه فرهنگی از زمان آرسی‌دی و پس از احیا و گسترش اکو وظیفه تقویت هم‌پیوندی‌ها و گسترش تبادلات در حوزه‌های فرهنگی و مردمی را بر‌عهده داشته‌اند.

۳-۳- تقارن یا برابری ساختارهای اقتصادی و ظرفیت سازگاری

نظریه‌پردازان هم‌گرایی منطقه‌ای، تقارن یا برابری ساختارهای اقتصادی و ظرفیت و توانایی اعضا برای سازگاری و پاسخ‌گویی به هم‌گرایی را در راستای پذیرش اولیه طرح هم‌گرایی و پیشرفت بعدی آن مؤثر می‌دانند. میزان تقارن یا برابری ساختارهای اقتصادی و انسجام اقتصادی‌ بین اعضای اکو را می‌توان با شاخص‌هایی مثل‌ حجم اقتصاد، مشابهت نظام اقتصادی و میزان مکملیت اقتصادی مورد بررسی قرار داد. هرچه ساختار کلی اقتصاد کشورها همگون‌تر باشد، امکان موفقیت طرح‌های منطقه‌ای نیز بیشتر است. در زمینه مشابهت نظام‌های اقتصادی و حجم اقتصاد، بررسی شاخص‌های اقتصادی کشورهای عضو اکو نشان می‌دهد که این کشورها دارای تفاوت‌های قابل توجهی با یکدیگر هستند. در‌این‌باره سه گروه از اقتصادهای مختلف مشاهده می‌شود: ۱- اقتصاد‌های بزرگ‌تر و نسبتا مکمل و توسعه‌یافته‌تر ایران، پاکستان و ترکیه با تولید ناخالص ملی بالاتر، ۲- اقتصادهای به‌سرعت در‌حال رشد اعضای جدید برخوردار از منابع انرژی (قزاقستان، آذربایجان، ترکمنستان و تا حدودی ازبکستان) و ۳- اقتصادهای کوچک و کمتر‌توسعه‌یافته تاجیکستان، قرقیزستان و افغانستان که در مراحل پایین‌تری از توسعه قرار دارند. بنابراین، وضعیت اقتصادی اعضای اکو با توجه به تفاوت‌های اساسی در حجم تولید ناخالص داخلی و تفاوت و نوسانات رشد اقتصادی آنها دارای ناهمگونی اساسی است. این موضوع هم در سال‌های اولیه گسترش اکو و هم با گذشت سه دهه از گسترش سازمان همچنان به عنوان مانعی جدی در مسیر هم‌گرایی منطقه‌ای قرار دارد. صاحب‌نظران هم‌گرایی، شرایط و ساختار اقتصادی‌-‌تولیدی متفاوت اعضا را نیز مانعی دیگر بر سر راه گسترش همکاری‌های منطقه‌ای برشمرده‌اند. غالب کشورهای اکو خروجی اقتصادی تقریبا مشابه دارند که امکان تبادل تجاری بر‌اساس اصل مزیت نسبی را کم‌رنگ می‌کند. ایران، آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان از صادرکنندگان نفت و گاز در منطقه هستند و در این حوزه با یکدیگر رقابت دارند. این موضوع همان‌گونه که در ادامه خواهیم دید، باعث شکست طرح‌های همکاری در حوزه انرژی فسیلی شده است. در حوزه تولیدات کشاورزی نیز امکان تبادلات تجاری بین اعضا اندک است. از سوی دیگر، تولید ناخالص کشورهای عضو اکو در طول دو الی سه دهه گذشته افزایش قابل توجهی یافته است، به طوری که اکنون برابر با حدود ۹.۱ تریلیون دلار و معادل ۸.۱ درصد اقتصاد جهانی است. سهم تجارت منطقه اکو از تجارت کالایی جهان در سال ۲۰۲۲ برابر با ۱۳.۱ تریلیون دلار و معادل ۴۵.۴ درصد جهانی درصد بوده است. این ظرفیت‌ها، منطقه اکو را واجد ایفای نقش تأثیرگذار در اقتصاد جهانی می‌کند. اما اگر یکی از شاخص‌های مهم برای اندازه‌گیری میزان مکملیت اقتصادی در یک منطقه را حجم تجارت درون منطقه‌ای اعضای آن بدانیم، در‌حال‌حاضر‌ سهم تجارت درون‌منطقه‌ای از کل تجارت خارجی اکو برابر با ۷۶ میلیارد دلار یا حدود ۴.۸ درصد از کل تجارت خارجی منطقه است که با هدف‌گذاری ۱۵ یا ۲۰‌درصدی سند چشم‌انداز اکو فاصله زیادی دارد. لذا تفاوت سطح توسعه و ظرفیت‌های ناهمگون اقتصادی و خروجی‌های مشابه یا رقابت در برخی از بخش‌های اقتصادی مثل انرژی و کشاورزی، امکان هم‌گرایی در منطقه اکو را بسیار دشوار کرده است. با آنکه هنوز امکان همکاری در برخی از زمینه‌ها، تجارت و هم‌گرایی را توجیه‌پذیر می‌‌کند، اما برای تحقق این امر‌ اعضای سازمان نیازمند ازخودگذشتگی و ارائه امتیازاتی به یکدیگر هستند.

۳-۴ - ظرفیت و توانایی اعضا‌ برای سازگاری و هم‌گرایی سیاسی

میزان همگونی نظام‌های سیاسی: 10 کشور عضو اکو‌ نظام‌های سیاسی متفاوتی دارند و به دلیل همین ناهمگونی، اکو هیچ گرایشی به فعالیت‌های سیاسی و هماهنگی مواضع سیاسی اعضا در سطح بین‌المللی از خود نشان نمی‌دهد. از سوی دیگر، سطح همکاری‌های اقتصادی نیز هنوز به اندازه‌ای رشد نکرده است تا امکان تسری یا سرریز مورد اشاره در نظریه نوکارگردگرایی و حرکت همکاری‌ها از سیاست پاسین (اقتصادی) به سیاست بالا (هم‌گرایی سیاسی) در این سازمان شکل بگیرد. جلوه دیگر انسجام سیاسی، ساختار روابط دوجانبه بین کشورهای عضو و تأثیر آن بر روابط منطقه‌ای است. در منطقه اکو، هرچند کشمکش‌های سیاسی و اختلافاتی جزئی -‌‌مانند اختلافات ازبکستان و تاجیکستان بر سر منابع آبی یا منازعات ایران و ترکیه، ایران و پاکستان یا ایران و آذربایجان بر سر مسائل امنیتی و گسترش نفوذ منطقه ای- بروز می‌کند، ولی در تاریخ اکو‌ کشورهای عضو هیچ‌وقت وارد درگیری مستقیم نظامی نشده‌اند. در‌واقع‌ روابط اعضای اکو در ۳۰ سال حیات این سازمان همواره مبتنی‌بر حسن همجواری و احترام به حاکمیت ملی یکدیگر بوده و این منطقه فاقد پیشینه برخورد نظامی در یک قرن گذشته است. این امر می‌تواند نکته مثبتی در فرایند هم‌گرایی کشورهای عضو اکو باشد. حمایت‌گرایی و انسجام سازمانی: از منظر وجود اراده سیاسی برای حمایت از استمرار و تقویت همکاری‌ها در اکو، این اراده بین اعضای اکو در بالاترین سطح وجود دارد. کافی است نگاهی به آخرین بیانیه سران در تاشکند یا اظهارات رؤسای جمهور شرکت‌کننده در این اجلاس بیندازیم تا میزان حمایت لفظی از سازمان را درک کنیم. شاید همین تداوم اعلام اراده بالای سیاسی اعضا‌ در حمایت از سازمان باعث شده است‌ اکو به‌رغم محدودیت‌ها و ناکامی‌ها همچنان فعال باشد. جلوه دیگر این اراده سیاسی را می‌توان در برگزاری منظم اجلاس‌های سران (۱۶ اجلاس)، وزرای خارجه (۲۷ اجلاس)، شورای برنامه‌ریزی منطقه‌ای (۳۴ اجلاس)، شورای نمایندگان دائم (‌بیش از ۲۸۰ نشست) و ده‌ها اجلاس وزرای بخشی با متوسط سطح مشارکت بیش از 70 درصد سران و وزرا و همکاری کشورهای عضو در میزبانی این اجلاس‌ها ملاحظه کرد. اما عضویت یا گرایش به سازمان‌های رقیب، یکی از موانع انسجام سازمانی اکو است. ترکیه اهمیت بیشتری به اروپایی‌بودن خود می‌دهد و همچنان در آرزوی پیوستن به اتحادیه اروپاست. سازمان شانگهای نیز علی‌رغم غالب‌بودن اهداف امنیتی آن بر اهداف اقتصادی، یکی دیگر از سازمان‌های رقیب اکو در منطقه است که شش عضو آن با اکو مشترکند. از سوی دیگر، دو عضو اکو هم‌زمان در اتحادیه سارک و اتحادیه اقتصادی اوراسیا نیز عضویت دارند. این وضعیت نشان می‌دهد که کشورهای اکو در اراده خود برای کارآمدسازی و اعلان وفاداری حداکثری به این سازمان دچار تردید هستند. در این میان، فقط ایران به دلیل میزبانی مقر دبیرخانه، ظاهرا نسبت به سایر اعضا دلبستگی بیشتری به اکو نشان می‌دهد، اما این کشور نیز همان‌گونه که در ادامه خواهیم دید، در عمل رفتار دیگری دارد. بنابراین، درحالی‌که به نظر می‌رسد اکو با محدودیت‌های سازمانی برای پیشبرد هم‌گرایی مواجه نیست و ساختار سازمانی، ارکان و دبیرخانه آن ظرفیت لازم برای پیشبرد برنامه‌ها را دارند، اما مشکل اساسی اکو این است که هیچ استقلالی فراتر از اجرای تصمیمات کشورهای عضو ندارد. این مسئله با اصل هم‌گرایی که بر قدرت فراملی سازمان منطقه‌ای و استقلال دبیرخانه تأکید می‌کند، در تضاد است.

۳-۵- برون‌گرایی نظام‌های سیاسی و نقش تریبونی اکو: در‌باره مواضع مشترک نسبت به همکاری منطقه‌ در رفتار سیاست خارجی اعضا‌ یا در جلسات اکو، باید گفت‌ به طور نسبی اعضای اکو از نوعی همگونی و همراهی برای پیشبرد همکاری‌ها بهره برده‌اند. اکو به منظور بهره‌مندی از تجربیات و کمک‌های مالی و فنی دیگر سازمان‌های منطقه‌ای و بین‌المللی تلاش فراوانی به عمل آورده و روابط بین‌المللی خود را گسترش داده است. این سازمان توانسته‌ علاوه‌بر کسب موقعیت ناظر در مجمع عمومی و اکوسوک، با بیش از ۳۵ سازمان منطقه‌ای و بین‌المللی روابط نهادینه برقرار و از کمک‌ها و امکانات فنی و مالی برخی از آنها برخوردار شود. سطح و درصد مشارکت اعضای اکو در جلسات مختلف سالانه این سازمان نیز بیانگر اهمیت این نشست‌ها از دید رهبران و مسئولان کشورها برای رسیدن به تفاهم و درک مشترک نسبت به مسائل مورد علاقه است. اکو دارای نشست دوسالانه سران، نشست‌های سالانه شورای وزیران (امورخارجه) و شورای برنامه‌ریزی منطقه‌ای، نشست‌های منظم ماهانه شورای نمایندگان دائم و نشست‌های ادواری وزرای بخشی است که جلسات خود را تاکنون بدون وقفه و به طور منظم در یکی از کشورهای عضو یا مقر دبیرخانه برگزار کرده‌اند. اکو به طور متوسط سالانه بیش از صد رویداد در سطوح مختلف برگزار کرده یا در نشست‌های بین‌المللی مربوطه شرکت می‌کند. در مورد نشست‌های سران که طی ۳۰ سال گذشته به طور منظم برگزار شده‌اند، بایستی اذعان کرد که رایزنی و مشورت در این سطح، جایگاه سازمان را بهبود بخشیده و نیازها و تنگناهای همکاری را مورد توجه قرار می‌دهد. برگزاری این نشست‌ها ضمن آنکه بیانگر تعهد اعضا به تأمین اهدف سازمان است، برای رهبران کشورهای عضو نیز فرصت مناسبی است تا با توجه به مسائل منطقه‌ای و جهانی، به مشورت در باره منافع مشترک خود بپردازند که یکی از ویژگی‌های مهم یک همکاری منطقه‌ای است.

۳-۶- ملاحظه و مشاهده منافع مشترک (بهره‌وری مشترک) و احساس توزیع برابر مزایا

براساس نظریه نوکارکردگرایی، ملاحظه و مشاهده منافع مشترک و احساس توزیع برابر این منافع در روند همکاری‌های منطقه‌ای ضرورتی جدی برای ادامه روند هم‌گرایی است. سلف اکو، یعنی آرسی‌دی، به دلیل مشکلات ساختاری و سیاسی‌ از ارائه منافع مورد انتظار به کشورهای عضو بازماند. اما تشکیل و گسترش اکو با تکیه بر اهداف مشخص اقتصادی بود که در اسناد راهبردی و موافقت‌نامه‌های متعدد سازمان منعکس شده و بیانگر آمال و انتظارات اعضای آن است. حال باید دید که در یک دوره ۳۰‌ساله این انتظارات تا چه اندازه برآورده شده است. در‌این‌باره، عملکرد اکو را می‌توان با بررسی میزان تحقق اهداف همکاری‌ها در سه حوزه اولویت اصلی تعیین‌شده در استراتژی اقتصادی اکو بهتر توضیح داد. در زمان تدوین اسناد بنیادین اکو، سه اولویت اصلی همکاری‌ها شامل تجارت و سرمایه‌گذاری، حمل‌ونقل و انرژی تعیین شدند. انتخاب این سه اولویت به صورت هدفمند و با توجه به نیاز کشورهای عضو و بر‌اساس تجارب هم‌گرایی منطقه‌ای نوین تعیین شدند. در ۳۰ سال گذشته به موازات تدوین و اجرای موافقت‌نامه‌ها و اسناد راهبردی، اقدامات و تلاش‌های درخورتوجهی در حوزه‌های اولویت‌دار همکاری‌های منطقه‌ای اکو صورت گرفته‌اند که بررسی نحوه تحقق آنها می‌تواند معیار مناسبی برای ارزیابی میزان رضایت کشورهای عضو از همکاری‌ها در سازمان و ملاحظه منافع مشترک باشد.

همکاری در حوزه تجارت

یکی از مهم‌ترین هدف‌های اکو به‌عنوان یک سازمان اقتصادی منطقه‌ای، افزایش تجارت بین کشورهای عضو (تجارت درون‌منطقه‌ای) و تجارت با بقیه کشورهای جهان (تجارت خارجی) اعلام شده است. به موجب سند چشم‌انداز اکو ۲۰۱۵ و تصمیمات نشست‌های سران و شورای وزیران اکو و وزرای بازرگانی، کشورهای عضو متعهد شدند با کاهش موانع تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای از طریق اجرای موافقت‌نامه‌های مهمی مثل موافقت‌نامه تجاری (اکوتا)، تا سال ۲۰۱۵ حجم تجارت میان خود را از پنج درصد اوایل گسترش سازمان به ۲۰ درصد افزایش دهند و یک منطقه آزاد تجاری را به‌عنوان اولویت اصلی هم‌گرایی منطقه‌ای ایجاد کنند. این هدف‌گذاری متعاقبا تا سال ۲۰۲۵ تمدید شد. بر‌اساس بیانیه‌های متعدد سران، مصوبات شورای وزیران و سند چشم‌انداز ۲۰۲۵، مهم‌ترین هدف سازمان در بخش تجارت، عملیاتی‌شدن موافقت‌نامه تجاری، افزایش اعضای این موافقت‌نامه و حرکت اکو از نظام ترتیبات تعرفه ترجیحی به موافقت‌نامه تجارت آزاد اعلام شده است. اقدام مهم اعضای اکو در مسیر آزادسازی تجاری، تصویب و امضای موافقت‌نامه تجاری اکو (اکوتا) در ۲۷ تیر ۱۳۸۲ (۱۷ جولای ۲۰۰۳) از سوی وزرای بازرگانی پنج کشور (ایران، پاکستان، تاجیکستان، ترکیه و افغانستان) بود. این موافقت‌نامه که مبتنی بر نظام ترتیبات تعرفه ترجیحی است، در اردیبهشت ماه ۱۳۸۷ (آوریل ۲۰۰۸) با تکمیل فرایند تأیید مراجع قانونی پنج کشور امضاکننده، به اجرا گذاشته شد. به موجب اکوتا، کشورهای عضو موظف‌اند در مدت هشت سال سقف تعرفه‌ها را درباره کالاهای مشمول توافق (فهرست مثبت) که شامل ۸۰ درصد کالاهای قابل مبادله آنها می‌شود، به حداکثر ۱۵ درصد برسانند و در مدت دو سال همه موانع غیرتعرفه‌ای را حذف کنند. تنها ۲۰ درصد از کالاهای تجاری اعضا مشمول کاهش‌نیافتن تعرفه یا فهرست منفی و حساس خواهد بود. اما مشکل اصلی اینجاست که با گذشت ۱۵ سال از اجرائی‌شدن موافقت‌نامه اکوتا، هنوز شرایط عملیاتی‌شدن آن فراهم نشده است. براساس گزارش دبیرخانه به سی‌وچهارمین اجلاس شورای برنامه‌ریزی منطقه‌ای (دی‌ماه ۱۴۰۲، تهران)، ایران و تاجیکستان دو کشور عضو اکوتا هستند که هنوز فهرست‌های مثبت و منفی خود را به دبیرخانه ارائه نکرده‌اند. دبیرخانه نا‌امید از امکان اجرای اکوتا، به دنبال راه‌های دیگری مثل تسهیل تجاری، هماهنگی مقررات تجاری و برداشتن موانع غیر‌تعرفه‌ای برای بازکردن قفل توسعه تجارت منطقه‌ای است. به‌این‌ترتیب اعضای اصلی اکو یعنی همان سه کشور عضو آرسی‌دی هنوز در اجرای توصیه سال ۱۹۶۹ آنکتاد برای ایجاد یک نظام تعرفه ترجیحی مانده‌اند، ولی در آرزوی ایجاد منطقه آزاد تجاری هستند!

نگاهی به آمار منتشرشده از سوی دبیرخانه اکو درباره مبادلات تجاری اعضای آن نشان می‌دهد که تجارت خارجی این منطقه از رشد نسبتا خوبی برخوردار بوده است. آمار نشان می‌دهد که حجم مبادلات تجاری کشورهای عضو اکو با جهان خارج از 140.6 میلیارد دلار در سال ۱۳۷۷ به بیش از هزار میلیارد دلار در سال ۱۳۹۳ و 1.13 تریلیون دلار در سال ۱۴۰۲ افزایش یافت که بیانگر افزایش هشت برابری تجارت خارجی منطقه و به دست آوردن سهم 4.4‌درصدی از کل تجارت جهانی است. با این حال، به دلایل گفته‌شده، تجارت درون‌منطقه‌ای یا میزان صادرات و واردات کشورهای عضو از یکدیگر، در سطح پایینی قرار دارد. چنانچه بخواهیم میزان رشد حجم تجارت درون‌منطقه‌ای اکو را در مقایسه با حجم کل تجارت خارجی اعضای آن بسنجیم، این نسبت از 5.3 درصد در سال ۱۳۷۷ به 7.5 درصد در سال ۱۳۹۳ و 8.4 درصد در سال ۲۰۲۲ رسید که هر‌چند افزایش محسوسی را نشان می‌دهد، اما تا تحقق هدف ۲۰ درصد تعیین‌شده در سند چشم‌انداز فاصله زیادی دارد. از طرف دیگر، مقایسه تجارت درون‌منطقه‌ای اکو با هم‌پیوندی‌های اقتصادی در دیگر مناطق نیز بیانگر آن است که تجارت درون‌منطقه‌ای اکو در سطح پایینی قرار دارد. به‌عنوان مثال، در سال ۲۰۲۲ سهم تجارت درون‌منطقه‌ای اتحادیه اروپا از کل تجارت خارجی آن حدود ۶۰ درصد، مرکوسور ۱۵ درصد، آسه‌آن ۲۵ درصد و سازمان همکاری اسلامی ۱۵ درصد بود. با توجه به اجرائی‌نشدن اکوتا، درحال‌حاضر مشکلات مختلفی بر سر راه تجارت درون‌منطقه‌ای اکو وجود دارند که از آن جمله می‌توان موانع تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای، هزینه بالای حمل‌ونقل و رقابت در صادرات را نام برد. علاوه‌براین بدون همکاری کامل ایران که از سقف تعرفه‌های بالاتری در مقایسه با دیگر اعضای اکو و اعمال محدودیت‌های شدید غیرتعرفه‌ای برای حمایت از صنایع داخلی خود برخوردار است، اجرای اکوتا یا ایجاد منطقه آزاد تجاری اکو اصولا امکان‌پذیر نخواهد بود.

همکاری در بخش حمل‌ونقل و ارتباطات

حمل‌ونقل و ارتباطات از دیگر اولویت‌های اصلی اکو است که در استراتژی همکاری اقتصادی سازمان و سند چشم‌انداز اکو و بسیاری از مصوبات سران و وزرا به صورت ویژه‌ای مورد توجه قرار گرفته است. به طور کلی، راهبرد اکو به منظور دستیابی به اهداف بخش حمل‌ونقل دارای جهت‌گیری چندگانه‌ای است که از طریق اسناد بلندمدت این بخش ازجمله طرح عمل کویته و موافقت‌نامه چارچوب حمل‌ونقل ترانزیت پیگیری شده‌اند. این اهداف عبارت‌اند از:

۱- شناسایی و اتصال حلقه‌های مفقوده شبکه حمل‌ونقل ریلی و جاده‌ای که هنوز به طور کامل تحقق نیافته است.

۲- هماهنگی قوانین بخش حمل‌ونقل و اتخاذ سیاست مشترک تعرفه ریلی برای تسهیل تردد قطارهای باری و مسافری که هنوز عملیاتی نشده است و کشورهایی مثل ازبکستان از تعرفه‌های بالای ایران شکایت دارند.

۳- رفع مشکلات ترانزیت ناوگان‌های حمل‌ونقل جاده‌ای با ایجاد هماهنگی در زمینه صدور برگ سبز و بارنامه واحد و بیمه شخص ثالث منطقه‌ای که هنوز به مرحله عملیاتی کامل نرسیده است.

۴- استفاده از کمک‌های فنی و مالی برخی از سازمان‌ها و انجمن‌های معتبر بین‌المللی در زمینه حمل‌ونقل.

۵- راه اندازی شرکت‌های کشتی‌رانی و هواپیمایی اکو که به دلیل اقتصادی‌نبودن در همان سال‌های اولیه منحل شدند.

۶- یکی از موافقت‌نامه‌هایی که قرار بوده است به تسهیل تردد بازرگانان و فعالان اقتصادی کمک کند و مقدمه‌ای برای توافق شنگن اکو باشد، یعنی موافقت‌نامه تسهیل صدور روادید، همچنان معطل اجرائی‌شدن است، چون کشورهای عضو حاضر به همکاری عملی در این زمینه نیستند.

در خرداد‌ماه ۱۳۸۵ مهم‌ترین موافقت‌نامه اکو در زمینه تسهیل حمل‌ونقل موسوم به موافقت‌نامه چارچوب حمل‌ونقل ترانزیت لازم‌الاجرا شد. به‌این‌ترتیب، مکانیسم جدیدی از همکاری‌ها در زمینه حمل‌ونقل آغاز شد که موضوعات متنوعی را در دستور کار خود دنبال می‌کند. ولی در مجموع نمی‌توان به نتایج حاصله در این بخش امیدوار بود، زیرا تحقق طرح‌های پیش‌بینی‌شده، نیازمند سرمایه‌گذاری درخور‌توجه و هماهنگی سیاست‌ها و مقررات ملی است. از سوی دیگر، تقریبا همه کشورهای عضو اکو با ناامید‌شدن از تحقق طرح‌ها و پروژه‌های متعدد این سازمان در زمینه حمل‌ونقل و ترانزیت که بخش مهمی از آن به شرایط تحریمی ایران و نبود امکان جذب سرمایه خارج از منطقه مربوط می‌شود، به طرح‌ها و پروژه‌های دیگری در مسیر دالان‌ها (کریدورهای) شرق به غرب و شمال به جنوب برای اتصال به بازارهای جهانی ازجمله کریدور میانی یا ترانس خزر، کریدور لاجورد، راه توسعه و مسیرهای متنوع طرح کمربند-راه چین پیوسته‌اند که ویژگی مشترک همه آنها دو‌رزدن ایران است.

همکاری‌های انرژی در منطقه اکو

منطقه اکو یکی از غنی‌ترین مناطق دنیا از نظر منابع انرژی است که ظرفیت‌ها، فرصت‌ها و زمینه‌های همکاری بسیاری در زمینه نفت و گاز، معادن و تولید نیروی برق دارد. این منطقه با احتساب منابع انرژی فسیلی حوزه خزر و منابع ایران، یک‌سوم ذخایر انرژی (نفت و گاز و دیگر منابع انرژی) جهان را در اختیار دارد. تولید انرژی برق در این منطقه (منهای خلیج فارس) ۵/۳ درصد تولید جهانی، تولید نفت خام معادل ۳/۸ درصد و گاز طبیعی معادل بیش از ۱۰ درصد تولید جهانی است. این شرایط، زمینه‌های همکاری خوبی را پیش‌روی اعضا قرار می‌دهد. با این حال، همکاری در بخش نفت و گاز و ایجاد شبکه خطوط لوله منطقه‌ای اکو که از اهداف اصلی همکاری‌ها در آغاز فعالیت آن محسوب می‌شد، به دلیل شرایط رقابتی کشورهای منطقه، مداخله خارجی و تحریم‌های ایران به یک همکاری منسجم و نهادینه در اکو منجر نشد و عملا از دستور کار همکاری‌ها کنار گذاشته شد. هر‌چند ایران در دو دهه گذشته تمهیداتی را برای سوآپ نفت و گاز کشورهای حوزه خزر و ترانزیت آن به کار گرفت، اما به دلیل شدت‌گرفتن تحریم‌ها و سیاست‌های نفتی متضاد دولت‌ها در ایران، تلاش‌ها در عمل چندان موفق نبوده و خسارت‌هایی را نیز متوجه کشور کرده است. با اینکه ترکیه، پاکستان و افغانستان خریداران انرژی فسیلی هستند، اما نیاز آنها آن‌قدر نیست که بخش زیادی از صادرات نفت و گاز منطقه اکو را جذب کنند. در زمینه شکست توافقات و طرح‌های منطقه‌ای اکو برای ترانزیت منابع انرژی منطقه به‌ویژه حوزه خزر به بازارهای جهانی نیز باید به تلاش رقابت‌آمیز ترکیه و جمهوری آذربایجان در مقابل ایران برای عملیاتی‌کردن خط لوله باکو-جیحان موسوم به معامله قرن و کنار‌گذاشتن ایران از طرح‌های منطقه‌ای در این بخش به دلیل تحریم‌های آمریکا اشاره کرد. در همین حال کشورهای حوزه خزر برای توسعه، اکتشاف و استخراج منابع نفت و گاز خود نیاز به سرمایه‌گذاری فراوان داشته‌اند که پس از ناامیدی از اعضای بنیان‌گذار اکو برای تأمین آنها، به سمت شرکت‌ها و کنسرسیوم‌های خارج از منطقه رفتند. به‌این‌ترتیب به جای تبدیل اکو به هاب منطقه‌ای خطوط لوله نفت و گاز، همکاری‌های انرژی در سازمان به تلاش برای اتصال شبکه‌های برق اکو و انرژی‌های تجدیدپذیر خلاصه شد. با ملاحظه اقدامات انجام‌شده، مشخص می‌شود که همکاری‌های منطقه‌ای به‌ویژه در حوزه‌های اولویت‌دار آن‌گونه که انتظار می‌رفت، پیش نرفته است، بنابراین در ارزیابی فعالیت‌های اصلی سازمان به این جمع‌بندی می‌رسیم که با وجود پیشرفت در برخی از حوزه‌ها، اکو هنوز نتوانسته است سازمانی قدرتمند و پرتحرک در عرصه همکاری‌های منطقه‌ای باشد و تا رسیدن به اهداف مد‌نظر برای هم‌گرایی منطقه‌ای راه درازی در پیش دارد. از سوی دیگر، شرایط منطقه تغییر یافته و نیازهای استراتژیک باعث شده اغلب کشورهای عضو، سیاست صبر و انتظار برای به‌ثمرنشستن همکاری‌ها در اکو را کنار بگذارند و به ترتیبات و روش‌های دیگری برای پیشبرد همکاری‌های تجاری، حمل‌ونقل و انرژی روی آورند.

۴- سازمان اکو و کشور محور: ارزیابی نقش و مشارکت ایران در اکو

با توجه به تجربه موفق هم‌گرایی در اروپا و نقش کشورهایی مثل فرانسه و آلمان در پیشبرد هم‌گرایی در اتحادیه اروپا، حضور یک یا دو کشور محور در هم‌گرایی به عنوان پیشران همکاری‌ها و انجام هماهنگی میان دولت‌های عضو در مراحل مختلف هم‌گرایی ضروری است. دولت محور نقش بسزایی در حل مسائل داخل سازمان دارد و می‌تواند هزینه‌های اولیه هم‌گرایی را تقبل کند. بر اساس این تعریف، در سازمان اکو، اعضای بنیان‌گذار آن یعنی ترکیه، ایران و پاکستان دولت‌های محوری محسوب می‌شوند. هر سه کشور مورد اشاره در آغاز شکل‌گیری این سازمان به دنبال ایفای چنین نقشی بودند. اما در عمل هیچ یک از آنها نتوانستند الگوی موفقی از یک دولت محور را در سازمان ایفا کنند. بنابراین، هرگونه ناکامی اکو می‌تواند به پای سه کشور بنیان‌گذار آن به‌ویژه ایران نوشته شود که کشور میزبان مقر سازمان و از عوامل اصلی گسترش آن محسوب می‌شود. اما با وجود اهمیتی که اکو برای ایران و بالعکس دارد، عملکرد این کشور در اکو ناامیدکننده بوده است. شواهد نشان می‌دهد که ایران به‌رغم حدود ۲۰ سال تجربه منطقه‌گرایی قبل از انقلاب در آرسی‌دی و چهار دهه حضور در اکو پس از انقلاب، هنوز تکلیف خود را با «مهم‌ترین و بالغ‌ترین سازمان منطقه‌ای» مشخص نکرده است. با توجه به اهداف منطقه‌گرایی ایران و موقعیت جغرافیایی آن، اکو هم در زمان گسترش سازمان و هم امروز پس از ۳۰ سال فعالیت می‌توانسته و می‌تواند سودمندی بسیاری برای تحقق سیاست همسایگی و منطقه‌گرایی ایران از جمله در زمینه استفاده از مزیت‌های ترانزیت کالا به سایر کشورهای منطقه، امکان آزادسازی تجاری با همسایگان، مزیت‌های ترانزیت و سواپ انرژی و کمک به تحقق اهداف اسناد کلان راهبردی کشور از جمله سیاست‌های کلان اقتصاد مقاومتی داشته باشد. ایران، کشور میزبان مقر دبیرخانه و یکی از اعضای بنیان‌گذار اکو است که مانند ترکیه و پاکستان، به‌تنهایی ۲۲ درصد بودجه سالانه سازمان را پرداخت و بیشترین میزبانی را برای اجلاس‌های اکو فراهم می‌کند. این موقعیت از یک طرف نشانگر اهمیت سازمان و منطقه اکو برای ایران است و از طرف دیگر تا حدود زیادی جایگاه و نفوذ ایران را در سازمان اکو نشان می‌دهد؛ اما عملکرد این کشور به‌ عنوان یکی از اعضای اصلی و بنیان‌گذار طی سال‌های گذشته از انتظارات فاصله زیادی داشته است. در ۳۰ سال گذشته با وجود شعارهای فراوانی که در حمایت از همکاری منطقه‌ای در اکو داده شده، در عرصه عمل این همکاری‌ها تحت‌الشعاع رفتارهای مقطعی و سلیقه‌ای دولت‌ها، استفاده ابزاری از سازمان برای اهداف سیاسی و رفتار غیرحرفه‌ای و جزیره‌ای بسیاری از دستگاه‌های اجرائی و اقتصادی کشور قرار گرفته، به نحوی که همکاری‌ها دستخوش سلیقه‌ها و اولویت‌های متفاوت دولت‌ها در جمهوری اسلامی ایران شده و کشور فاقد یک نگاه راهبردی و بلندمدت در مهم‌ترین سازمان پیرامونی خود یعنی اکو بوده است. لذا در عمل و به دلایل مختلفی شاهد رفتاری متفاوت از شعارها و گفتمان‌های اعلامی ایران در حمایت از اکو بوده‌ایم و این موضوع منحصر به یک دوره خاص در سه دهه گذشته نبوده است. از سوی دیگر، اگر مهم‌ترین ملاک موفقیت یک سازمان منطقه‌ای مانند اکو را میزان پیشرفت در اجرائی‌شدن موافقت‌نامه‌ها و طرح‌های همکاری منطقه‌ای آن بدانیم، ارزیابی میزان مشارکت کشورهای عضو در این سازمان نیز ارتباط مستقیمی با سهم آن کشور در اجرای موافقت‌نامه‌های همکاری منطقه‌ای دارد. در این زمینه، باید اذعان کرد که ایران در مراحل مذاکره و آماده‌سازی اغلب موافقت‌نامه‌ها و اسناد اکو نقش فعال و تعیین‌کننده‌ای را ایفا کرده و در ارائه پیش‌نویس اولیه برخی از آنها مانند موافقت‌نامه‌های حمل‌ونقل ترانزیت و اکوتا پیش‌قدم بوده است. ایران تقریبا به تمامی موافقت‌نامه‌ها و مؤسسات وابسته به اکو پیوسته است؛ اما مشکل اساسی آن، مشارکت محتوایی در اجرای موافقت‌نامه‌های سازمان است که بعضا در لابه‌لای رقابت‌های منطقه‌ای، ترجیح اولویت‌های ملی بر همکاری‌های منطقه‌ای و یا مقاومت بوروکراتیک بخش‌های تخصصی مورد غفلت واقع می‌شوند. مهم‌ترین موافقت‌نامه اکو موسوم ‌به اکوتا با چنین مشکلی مواجه است. با اینکه میانگین تعرفه‌های ایران بر کالاهای وارداتی از میانگین تعرفه‌های منطقه اکو کمتر است، این کشور به بهانه حمایت از بازار داخلی یا آماده‌نبودن شرایط اقتصادی، سخت‌ترین محدودیت‌های غیرتعرفه‌ای را در بین اعضای این سازمان دارد. محدودیت‌های کمی مانند کنترل شدید نظام ارزی و تجاری، ضرورت سپردن ضمانت‌نامه ارزی برای صادرکنندگان یا الزام اخذ مجوز خاص برای واردات کالاهای مهم از نهادهای مربوطه باعث شده تا ساختار اقتصادی ایران در برابر اجرای اکوتا مقاومت ‌کند و به‌ دلیل نداشتن آمادگی برای آزادسازی محدود تجاری در چارچوب این موافقت‌نامه، در مسیر اجرای آن تأخیر ایجاد کند. بدیهی است که نگاه‌ها و رفتارهای متفاوت دولت‌ها در ایران، ضرورت تدوین یک راهبرد ملی در مورد اکو را که دارای اهمیت ویژه‌ای برای امنیت ملی و منافع کشور و تسهیل اجرای راهبردهای اقتصاد مقاومتی است، ضروری ساخته است. با آنکه موقعیت ایران در اکو می‌تواند به عنوان موتور محرک سازمان عمل کرده و سایر کشورهای عضو را نیز به مشارکت جدی وادارد، اما فقدان یک برنامه بلندمدت ملی در اکو این توان را بی‌اثر کرده است. ایران برای بهره‌برداری بهینه از سازمان اکو در راستای تحقق اهداف هم‌گرایی منطقه‌ای و دیپلماسی اقتصادی، نیازمند تلاش بیش از پیش برای تقویت اکو و جبران کاستی‌های گذشته در همکاری‌های منطقه‌ای و اتخاذ روشی منطقی، ‌منظم‌ و هدفمند است تا سازمان بتواند از مرحله آزمون و خطا، ‌اقدامات تکراری،‌ برگزاری اجلاس‌های زائد و بی‌نتیجه و تولید مکرر و مستمر گزارش‌ها و تصمیمات مانده بر روی کاغذ عبور کرده و حرکتی با شتاب فزاینده و رو به جلو داشته باشد. در این صورت، می‌توان به نقش اکو در پیشبرد اهداف منطقه‌گرایی اقتصادی، سیاست همسایگی ایران و کمک به تحقق اهداف اقتصاد مقاومتی امیدوار بود.

نتیجه‌گیری

در ارزیابی هم‌گرایی منطقه‌ای در اکو باید اذعان کرد که این سازمان طی مدت ۳۰ سال پس از گسترش، با تدوین اسناد و طرح‌های مختلف همکاری، تعیین اولویت‌ها، ایجاد سازوکارها و تنظیم موافقت‌نامه‌های مهم منطقه‌ای، چارچوب‌ها و مقدمات لازم را برای یک همکاری پایدار در مسیر هم‌گرایی و ادغام اقتصادی فراهم کرده اما در مسیر اجرای آنها روند بسیار کندی را طی کرده است. به طور کلی، اگر اکو را در زمان حاضر با دهه اول حیات آن مقایسه کنیم، دستاوردها و نتایج روی کاغذ و در برخی از زمینه‌های همکاری دارای اولویت ثانویه امیدوارکننده و قابل توجه هستند، اما این اقدامات تأثیر چندانی بر توسعه و رفاه منطقه نداشته‌اند. همچنین، اگر بخواهیم اکو را با سازمان‌هایی مثل اتحادیه اروپا و آسه‌آن و حتی اتحادیه‌های جدیدتری مثل اتحادیه اقتصادی اوراسیا مقایسه کنیم، این سازمان عملکرد چشمگیر و ملموسی نداشته است؛ نه حجم تجارت درون‌منطقه‌ای افزایش یافته و منطقه آزاد تجاری شکل گرفته، نه مشکلات ترانزیت کامیون‌ها و تردد آزادانه کالا، سرمایه و افراد برطرف شده، و نه یک همکاری منطقه‌ای بر محور مهم‌ترین کالای تولیدی منطقه یعنی نفت و گاز شکل گرفته است. در مقابل، کمر سازمان زیر بار ده‌ها موافقت‌نامه، سند راهبردی، بیانیه سران و مصوبات وزرا خم شده و دبیرخانه برای اجرای آنها جز تهیه انبوهی از اسناد و گزارش‌های ادواری، کاری از پیش نمی‌برد. باید اذعان کرد که سهم مهمی از شکست‌ها و ناکامی‌های اکو را می‌باید به پای ایران نوشت. زیرا این کشور به‌رغم تجربه ۶۰ سال منطقه‌گرایی، هنوز تکلیف خود را با مهم‌ترین و بالغ‌ترین سازمان منطقه‌ای که در آن عضویت و نفوذ دارد، مشخص نکرده است. با وجود اهمیتی که اکو برای ایران دارد، عملکرد این کشور به‌عنوان یکی از اعضای اصلی و بنیان‌گذار و مدعی محوریت در سازمان طی سال‌های گذشته از انتظارات فاصله داشته است. در ۳۰ سال گذشته باوجود شعارهای فراوانی که در حمایت از همکاری منطقه‌ای در اکو داده شده، در عمل این همکاری‌ها تحت‌الشعاع رفتارهای مقطعی و سلیقه‌ای دولت‌ها، استفاده ابزاری از سازمان برای اهداف سیاسی و رفتار غیرحرفه‌ای بسیاری از دستگاه‌های اقتصادی کشور قرار گرفته و کشور فاقد یک نگاه راهبردی و بلندمدت در مهم‌ترین سازمان پیرامونی خود بوده است. این وضعیت، ضرورت تدوین یک راهبرد ملی درمورد اکو را ضروری کرده است. در این راهبرد، ایران می‌باید آمادگی ازخودگذشتگی بیشتر به نفع همکاری‌های منطقه‌ای را داشته باشد. در یک چشم‌انداز وسیع‌تر، منطقه‌گرایی اقتصادی ایران از یک سو در باتلاق تحریم‌ها و فشارهای اقتصادی خارج از منطقه و تنش‌های امنیتی در داخل منطقه گرفتار شده و از سوی دیگر، دچار یک سیاست‌زدگی زودرس شده است. ذوق‌زدگی دولتمردان ایرانی پس از پیوستن کشور به نهادها و گروه‌هایی مثل اتحادیه اقتصادی اوراسیا و بریکس را می‌توان در این راستا تفسیر کرد. اگر قرار بود به آزادسازی تجاری با همسایگان و افزایش تجارت درون‌منطقه‌ای دست یابیم، حتی امروز هم یک چارچوب همکاری منطقه‌ای بهتر از اکو را نمی‌توانستیم با همسایگان ایجاد کنیم. بنابراین، مهم‌ترین اقدام ایران برای تقویت منطقه‌گرایی و تضمین موفقیت مشارکت در همکاری‌های منطقه‌ای و چندجانبه اقتصادی، آماده‌سازی بستر ذهنی و عملی برای مشارکت جدی و هدفمند در این همکاری‌ها و تغییر زمین بازی از «ژئوپلیتیک وحشت در خاورمیانه» به «ژئواکونومی امید و توسعه» در غرب آسیا و شرق راهبردی است. اگر بپذیریم که برای رسیدن به یک راهبرد هدفمند و پایدار در زمینه سیاست همسایگی و پیوستن به هویت آسیایی و توسعه روابط با شرق راهبردی (به شمول منطقه‌گرایی) نیازمند این تغییر رویکرد هستیم، آنگاه می‌باید پارادوکس‌های موجود در بینش‌ها و کنش‌های سیاسی، اقتصادی، فرهنگی و امنیتی خود را در سطح منطقه‌ای برطرف کنیم و به یک حکمرانی پویاتر و منعطف‌تر تن بدهیم.

* پژوهشگر ارشد مطالعات منطقه‌ای و روابط بین‌الملل و نماینده دائم پیشین ایران در سازمان اکو