سفید و سیاه لایحه بودجه 1402

 کلیات لایحه بودجه ۵۲۶۱ هزار میلیارد تومانی سال 1402 کل کشور که نسبت به بودجه 1401 حدود ۴۰ درصد یعنی ۱۵۰۲ هزار میلیارد تومان بیشتر است، مورد موافقت مجلس شورای اسلامی قرار گرفت. این لایحه به‌عنوان مهم‌ترین سند مالی کشور، شامل ۲۱۶۴ هزار میلیارد تومان بودجه عمومی و ۳۰۹۷ هزار میلیارد تومان بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت است. نگاه تحلیلی کارشناسان اقتصادی به این لایحه را از دو نقطه‌نظر متفاوت می‌توان بررسی، تحلیل و جمع‌بندی کرد.

برخی‌ کارشناسان اقتصادی این لایحه را به علت رویکرد ضدتورمی، حمایت از اقشار آسیب‌پذیر، افزایش درآمدهای پایدار حاصل از مالیات و امور گمرکی و حذف احکام غیراصولی مخل فعالیت اقتصادی و رشد 45‌درصدی درآمدها و هزینه‌های شرکت‌های دولتی، مثبت و کارآمد ارزیابی می‌کنند. از منظر این کارشناسان، لایحه بودجه 1402 در راستای سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه، به‌ دنبال اصلاح نظام اختیارات و پاسخ‌گویی، اجرای نظام یکپارچه مدیریت مالی دولت و برخلاف‌ بودجه‌های سنواتی گذشته فارغ از تراکم احکام است. هوشمندسازی نظام اجرای بودجه از طریق یکپارچگی سامانه‌های نظام مدیریت مالی، رعایت اسناد بالادستی و تمرکز بر موضوعات 12گانه شامل تأمین معیشت و سلامت، تولید و اشتغال دانش‌بنیان، زنان و خانواده، آب، کشاورزی و محیط‌ زیست، مسکن و حمل‌ونقل، آموزش‌ و پرورش و آموزش عالی، فرهنگ و گردشگری، صندوق توسعه ملی و شرکت‌های دولتی، کاهش تعرفه گمرکی نهاده‌های دامی و کالاهای اساسی از چهار به یک ‌درصد، پیش‌بینی امکان ایجاد صندوق پیشرفت و عدالت در استان‌ها مبتنی بر مزیت‌ها و سند آمایش سرزمینی، افزایش 26‌درصدی بودجه عمرانی، ارائه مشوق‌ به شرکت‌های ایرانی طرف قرارداد با شرکت‌های خارجی پیمانکار و تسهیلات قرض‌الحسنه به مشاغل کوچک، حمایت‌های معیشتی از کسب‌وکارهای اینترنتی و دانش‌بنیان، اختصاص 20 درصد عوارض سبز به محیط‌ زیست، حمایت از ساخت و ساماندهی مسکن، واگذاری اختیارات مازاد مالیاتی و حقوق و بهره مالکانه معادن به استان‌ها، تقویت منابع صندوق تحقیقات علوم و فناوری، ایجاد صندوق حمایت از صنایع‌ دستی و گردشگری، پایبندی به پرداخت 40‌درصدی سهم صندوق توسعه ملی حاصل از درآمدهای نفتی، الزام شرکت‌های دولتی به سرمایه‌گذاری 540 هزار میلیارد تومانی، حمایت از صنعت برق برای تولید برق تجدیدپذیر و پاک و... از دیگر نقاط قوت این لایحه بیان شده است.

مرکز پژوهش‌های مجلس نیز در تشریح ظرفیت‌های لایحه بودجه 1402 به مواردی مانند حرکت به سمت برنامه‌محوری، گسترش پوشش بیمه‌ای سه دهک پایین، تقویت سازو‌کار نظارتی تبصره 18 از طریق راه‌اندازی نظام جامع اطلاعات بازار کار و سامانه‌های مربوطه، تمرکز بر ظرفیت مشارکت بانک‌های دولتی در سرمایه‌گذاری‌های راهبردی و انتشار اوراق درون‌سازی برای مدیریت نقدینگی خزانه و تکمیل طرح‌های عمرانی، اعمال سقف بر تسهیلات تکلیفی موضوع تبصره 16 با هدف کنترل نقدینگی، اهتمام بر اجرای حساب واحد خزانه و شناسه یکتای پرداخت، کاهش هفت واحد درصدی نرخ مالیات عملکرد بخش تولید و... اشاره کرده است. باوجود‌این لایحه بودجه 1402 به علت پایان مدت برنامه ششم توسعه در سال 1400 و تمدید آن تا اوایل سال آتی و همچنین ارائه‌نشدن برنامه هفتم توسعه از سوی دولت سیزدهم و اختلاف‌نظرهای دولت و مجلس، با نقد‌های بسیاری مواجه است. برخی از کارشناسان اقتصادی با تبیین کسری بودجه سال 1402، تحقق کامل منابع و مصارف این بودجه را در شرایط کنونی‌ کشور، ناممکن و دشوار پیش‌بینی ‌می‌کنند. به‌عنوان مثال منابع حاصل از صادرات نفت تا 603 هزار میلیارد تومان تعیین‌ شده (25 درصد افزایش نسبت به سال گذشته) که هم به‌ لحاظ میزان فروش و هم قیمت یک رؤیای نفتی است. این درآمد بر مبنای متوسط فروش روزانه 1.4 میلیون بشکه با قیمت میانگین هر بشکه 85 دلار و نرخ تسعیر ارز 26 هزار تومان محاسبه شده است. به نظر می‌رسد این قیمت در شرایطی که برای نفت روسیه به‌عنوان رقیب، سقف قیمت 60 دلار تعیین‌ شده، واقع‌بینانه نخواهد بود. احتمالا میانگین نرخ ارز از این ارقام فراتر می‌رود و نرخ تسعیر ارز کمتر از نیمی از نرخ بازار خواهد بود. با وجود نقدهای شدید و صریح از موضوع واگذاری بخشی از فروش و صادرات نفت خام و میعانات گازی از شرکت ملی نفت ایران به اشخاص یا نهادها، اما طبق بند «ی» تبصره یک لایحه بودجه 1402 به تمام دستگاه‌های اجرائی و عمومی غیردولتی مانند شهرداری‌ها و آستان قدس رضوی اجازه داده شد تا با صادرات نفت خام و میعانات گازی، طلب خود را با دولت تسویه کنند.‌ به باور کارشناسان، این دستگاه‌ها حتی اگر مشتری هم داشته باشند، تجربه و شفافیت لازم برای انجام آن را ندارند و ممکن است فسادزا باشند.

تحقق منابع حاصل از مالیات نیز که به بیش از 838 هزار میلیارد تومان رسیده و نسبت به سال جاری حدود 59 درصد رشد یافته است، با نرخ فعلی رشد اقتصادی و رکود شدید حاکم بر فضای کسب‌وکار، بسیار دشوار به‌ نظر می‌رسد.

‌گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد این لایحه مانند سال‌های قبل، هیچ سازوکار معینی برای تحقق رشد سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی پیش‌بینی نکرده است. کم‌برآوردی درخور توجه در تعداد شرکت‌های زیان‌ده نیز از دیگر نکات منفی این لایحه است. تحقق رشد سرمایه‌گذاری شرکت‌ها، نیازمند تمهید اقداماتی مانند تسهیل روند تصویب طرح‌های سرمایه‌گذاری شرکت‌ها در شورای اقتصاد و تنوع‌بخشی به سازوکارهای تأمین مالی شرکت‌های دولتی برای تسهیل و تسریع در سرمایه‌گذاری است. در این گزارش همچنین می‌توان به مواردی مانند بیش‌برآوردی درخور توجه برخی اقلام منابع عمومی نظیر صادرات نفت، واگذاری شرکت‌های دولتی و مولدسازی دارایی‌های دولت و کم‌برآوردی برخی از اقلام مصارف نظیر خرید تضمینی گندم و تکالیف به سازمان تأمین اجتماعی، ارائه‌نشدن جدول منابع و مصارف هدفمندی یارانه‌ها و اخذ مجوزهای بدون سقف برای واگذاری نفت خام برای پرداخت تعهدات و عناوین غیردقیق مانند طرح‌های پیشران، حذف الزام به افشای اطلاعات مربوط به تسهیلات و تعهدات کالا و اشخاص مرتبط بانک‌ها، حذف مالیات بر سود سپرده اشخاص حقوقی، امهال بدهی‌های شرکت‌های تابعه وزارت نفت به بانک مرکزی و بانک‌های تجاری، فقدان احکام تنظیمی درباره فروش اوراق دولتی، تداوم سیاست تکلیف به بانک مرکزی درباره خرید ارزهای دولت، حذف سامانه رصد و پایش محرومیت، عدم پیشبرد برنامه مشخص در مسیر حل ناترازی نظام بانکی، نیل به ثبات اقتصاد کلان و رونق تولید اشاره کرد. برخی کارشناسان اقتصادی نیز بین بودجه 1402 با 1401 تفاوت چندانی قائل نیستند و تنها تفاوت آن را افزایش بیش از 60درصدی درآمدهای مالیاتی می‌دانند. برخی هم انقباضی‌بودن بودجه و افزایش صد درصدی فروش اوراق دولتی و افزایش60‌درصدی درآمدهای مالیاتی را نقد و برآورد می‌کنند. بودجه سال 1402 بین30 تا 35 درصد بر حجم نقدینگی می‌افزاید و طبق پیش‌بینی بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول، همچنان نرخ تورم بیش از 

41 درصد باقی خواهد ماند؛ ضمن اینکه با وجود نرخ پایین رشد اقتصاد و نرخ بالای تورم، کاهش فقر دور از انتظار و نسبت کسری تراز عملیاتی به مصارف عمومی، منفی 25 درصد خواهد بود. طبق گزارش مرکز آمار، نرخ تورم سالانه آذرماه 1401 برای خانوارها به 45 درصد رسیده که نسبت به ماه قبل، یک درصد افزایش نشان می‌دهد. بخش صنعت و تولید نیز که از نیمه سال جاری با شوک‌ شدید ارزی و محدودیت‌های سوخت گازی مواجه شده است، به ‌ناچار تحت تأثیر این نوسانات مخرب و بازدارنده قرار خواهد گرفت. گرچه دولت اعلام‌ کرده که رویه فشار مالیاتی به بخش‌های مولد اقتصادی متوقف‌ شده و در لایحه بودجه 1402 نیز مشوق‌های مختلف ازجمله کاهش هفت‌درصدی مالیات برای واحدهای تولیدی در نظر گرفته شده است، اما با وجود تداوم معافیت مالیاتی بخش تولید از پنج درصد سال جاری به هفت درصد که با هدف رونق تولید تعیین‌ شده، رویکرد صنعتی لایحه بودجه 1402 با سال‌های قبل تفاوت چندانی ندارد. هرچند در این لایحه برای ‌بخش‌ صنعت شش درصد رشد پیش‌بینی‌ شده که این رقم نزدیک دو برابر سال جاری است، اما با توجه به فقدان اولویت‌گذاری و راهبرد مشخص در موضوع سرمایه‌گذاری، اشتغال و تولید در تبصره 18، تحقق این رقم بسیار دشوار به نظر می‌رسد. طبق آمار بانک مرکزی، بخش صنعت و معدن در 9 ماه ابتدایی سال گذشته، صفر درصد رشد داشته که بیشتر ناشی از اُفت رشد اقتصادی در بخش ساختمان و استخراج معدن گزارش شده است. معادن و صنایع معدنی، پیشران اقتصاد است؛ با رونق آن، سایر بخش‌های صنعتی و اقتصادی کشور متحول خواهد شد. مهم‌ترین صنایع ارزآور غیرنفتی (صنایع مادر) از‌جمله فولاد، مس، آلومینیوم و... بدون رونق بخش معدن از فعالیت بازمی‌ایستد. سهم معدن از تولید ناخالص داخلی در جهان 5.1 درصد است. این در حالی است که از 60 سال گذشته در ایران این رقم بسیار ناچیز و هیچ‌گاه بیشتر از یک درصد نبوده است. سهم مستقیم و غیرمستقیم معدن و صنایع معدنی از تولید ناخالص داخلی و اشتغال مستقیم در جهان به ترتیب 10.5 درصد و 30 میلیون نفر است که در ایران این ارقام 5.5 و 34‌صدم درصد است. ایران با یک درصد از مساحت، یک درصد از جمعیت و یک درصد از ذخایر معدنی جهان، فقط 34‌صدم درصد اشتغال در بخش معدن را در اختیار دارد. ایجاد هر شغل در بخش معدن می‌تواند تا بیش از 

17 برابر به شکل غیرمستقیم اشتغال‌ ایجاد کند. برآورد شده که ارزش ذخایر معدنی ایران به بیش از هزارو صد میلیارد دلار برسد. بررسی سهم بخش‌های مختلف در افزایش تولید ناخالص داخلی نیز نشان می‌دهد روند سهم بخش صنعت و معدن در افزایش رشد اقتصادی در این مدت صفر بوده است. تولید ناخالص داخلی (GDP) به‌عنوان مهم‌ترین متغیر عملکرد اقتصادی و بهترین معیار اندازه‌گیری رفاه اقتصادی در میان شاخص‌های اقتصاد کلان، از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. با وجود پیشینه چندده‌ساله بودجه‌نویسی، تجربه‌ مدیریت مالی دولت‌ها و آشنایی قانون‌گذاران با قانون برنامه و بودجه، اصول و رویکردهای مختلف بودجه‌ریزی سنتی، مدرن و پسامدرن و الگوهای رایج نظام‌های قانون‌گذاری برای رسیدگی و تصویب بودجه، نظام بودجه‌ریزی کشور همچنان با مسائل متعدد به‌ویژه در چگونگی و مبنای تخصیص بودجه مواجه است. قوانین بودجه سنواتی یا هر برنامه توسعه‌ای باید طبق پیش‌بینی دقیق تحولات کشور و اُفت‌وخیزهای اقتصاد جهانی و نیز حسب ضرورت‌های حقوقی، مالی و اقتصادی و با توجه به لزوم استوارکردن تصمیمات بودجه‌ای بر مبنای افزایش صرفه اقتصادی، کارایی و اثربخشی تنظیم شود. به نظر می‌رسد رویکرد بودجه‌نویسی در کشور نیازمند اصلاحات اساسی است. بودجه‌ریزی علاوه بر حکایت از سیاست مالی دولت در راستای اهداف اقتصادی و اجتماعی، یکی از ابزارهای نظارت قوه مقننه بر دولت است. در نظام فعلی بودجه‌نویسی که بر اساس قانون اساسی از چهار مرحله 1- تهیه، تنظیم و پیشنهاد لایحه بودجه، 2- تصویب بودجه، 3- اجرای بودجه و 4- کنترل و نظارت بر بودجه تشکیل‌ شده است، کار مجلس بیشتر به تصویب بودجه بر‌ اساس مواردی که دولت در قالب لایحه بودجه ارائه می‌دهد، متمرکز شده و کنترل و نظارت خیلی پررنگ نیست.