«تخلیه نهادی» دستگاه اداری
دستگاه اداری در ایران سرمایه‌های ارزشمندی دارد، اما گویی مغز خود را به فراموشی سپرده است و تحقیق و توسعه‌ای جدی برای بهبود و به‌روز‌رسانی آن انجام نمی‌شود. قانون خدمات کشوری محصول سال‌های ابتدایی دهه 80 است و از آن زمان تاکنون تغییر نکرده است. این قانون در آن زمان نیز دچار کاستی‌هایی بود اما همان هم به‌طورکامل اجرا نشد. قانون جامع بازنشستگی سال‌هاست که در شرف تهیه و تدوین است و اصلاحات ساختاری در صندوق‌های بازنشستگی، دولت الکترونیک، بازسازی نیروی انسانی و... در تأخیر یا تعلیق است. با این وصف چگونه می‌توان در اداره کشور تحول ایجاد کرد، کارآمدی را بیشتر کرد، کارایی را برساخت و بهزیست زندگی مردمان را فراهم آورد؟ این پرسش بزرگی است که با زندگی مردمان سر و کار دارد. در هیاهوی کشمکش‌ها و جدال‌های سیاسی، سخن‌گفتن از اصلاحات اداری دشوار است. شوری برنمی‌انگیزد، بر دلی تابی نمی‌افکند و موجی از آن برنمی‌خیزد. اما چه می‌شود کرد؟ باید از تحول اداری و الزامات سیاسی آن به‌مثابه یکی از اساسی‌ترین موضوعات کشور در عرصه عمومی سخن گفت و نشان داد که «اداره»، یک مسئله مهم سیاسی است. هر چند کسانی که به اهمیت آن آگاه‌‌اند به شمار اندک هستند.
1- «سنت اداری» یعنی سرمایه اداری یک کشور. هر کشوری باید شکل‌گیری این سرمایه را از خلال نسل‌های گوناگون وجهه همت خود قرار دهد. این سنت در لایه‌های کارشناسی برخی دستگاه‌ها مانند بهداشت، نفت، تعاون و کشاورزی به سرمایه‌ای ملی برای کشور تبدیل شده است؛ اما این سرمایه نهادینه نشده و از امنیت کافی برخوردار نیست. نهادینه‌شدن یعنی تبدیل‌شدن به یک قدرت پایدار کارشناسی که بتواند در برابر حوادث سیاسی زمانه مقاومت کند و راه کارشناسی خویش را پی بگیرد. سازمان اداری استخدامی وظیفه تأمین امنیت و تقویت این سرمایه ملی را دارد؛ اما از سوی دیگر نو به نو، با میدان‌دادن به نیروهای تازه‌وارد در نظام مدیریتی، «سنت اداری» با تزلزل مواجه شده و نهادسازی سیاستی-اداری ناکام مانده است. مهم‌تر از آن، بیم آن می‌رود که در سال‌های پیش‌رو سبک مدیریتیِ بی‌حساب و کتاب و توأم با ریخت‌وپاش، آن‌گونه که در پرونده هلدینگ یاس برملا شد، به سنت اداری ایران تبدیل شود. اگر چنین شود شاهد گسست تاریخی دیگری در دیوان‌سالاری ایرانی و ازمیان‌رفتن همین سرمایه اندک نیز خواهیم بود؛ یعنی با ورود مدیران «بیگانه» با دستگاه اداری مانع از شکل‌گیری روند تاریخی سنت دیوان‌سالاری ایرانی می‌شویم. چنین گرایشی در تغییر نیروی انسانی در دستگاه‌ها در دوران احمدی‌نژاد و سپس تا حدودی در دولت روحانی اتفاق افتادند. دولت رئیسی این «ریسک» را دارد که این روند را با شدت بیشتری ادامه دهد. دولت روحانی اسیر نیروهای «دیگری» در بدنه بود و نخواست یا نتوانست خود را از آن رهایی دهد. در واقع بدنه مدیریتی دولت‌های روحانی، احمدی‌نژاد و رئیسی یکسان است. خیال‌پردازی است که گمان کنیم مثلا بدنه مدیریتی دولت روحانی تفاوت معناداری، حتی از حیث سیاسی، با دولت‌های پیش و پس از خود دارد.
2- نظام سیاسی و دستگاه اداری ایران «دستان نهادی» خود را قطع کرده است. برخی نهادها مانند قوه مجریه و قوه مقننه از محتوا و کارکرد تهی شده‌اند. یا نهادهای موازی برساخته‌ایم یا سازمان‌های موجود را از جسارت در عمل عقیم کرده‌ایم، یا فرایندهای تصمیم‌گیری را آن‌قدر پیچیده و طولانی کرده‌ایم که عملا امور مهم به بوته فراموشی دیوانی سپرده می‌شوند.
از سوی دیگر ظاهرا 60 درصد از ثروت ملی خارج از نهادهای رسمی است. ازاین‌روست که اصطلاحا می‌گوییم دستگاه اداری در ایران دچار «تخلیه نهادی» شده است. امّ‌المسائل سازمان اداری، سیاست‌زده‌بودن آن است. مراد از سیاست‌زده‌بودن سلطه گرایش‌های جناحی-اقلیتی است که عمدتا به بهانه ملاحظات امنیتی، حراستی و گزینشی مطرح می‌شود. این در حالی است که در دستگاه‌های اداری در ایران معمولا حداقلِ مشکلات امنیتی و سیاسی را داریم.
3- در پیامد، نظام کارشناسی آسیب می‌بیند و «سنت اداری ملی» شکل نمی‌گیرد. سازوکار گزینش مدیران ارشد به‌گونه‌ای است که «محتاط‌ترین‌ها» و «کم‌خاصیت‌ترین‌ها» ترجیح داده می‌شوند. مدیران تحت فشارهای بیرونی هستند. این سخنان احمد واعظی، رئیس دفتر تبلیغات اسلامی، عصاره وضعیت مدیریت در ایران است: «دفتر تبلیغات برگزارکننده مراسم آیت‌الله هاشمی‌رفسنجانی نبود، بلکه برگزارکنندگان، سالن دفتر تبلیغات را برای این مراسم اجاره کرده بودند. از روزی که این جلسه برگزار شده تا به امروز، بنده باید در قم پاسخ‌گو باشم که چرا در سالن دفتر مراسم سالگرد برگزار شد». وفاداری سیاسی جای حرّیت، شجاعت و اعتمادبه‌نفس مدیریتی را می‌گیرد. در دنیای امروز، به‌ویژه در بخش خصوصی، «قاپیدن» مدیران ارشد رسم است. این بدان خاطر است که نقش مدیران ارشدِ زبده، ماهر و جسور در هدایت دستگاه اداری بسیار مهم است؛ اما کار در دستگاه‌های اداری ما برعکس است. معاونان وزیر مهم‌ترین رکن نظام مدیریتی‌اند، درحالی‌که این قشر سیاسی‌ترین و متزلزل‌ترین اشخاص در نظام اداری‌اند. افرادی که از تونل‌های کوتاهِ نامرئیِ مدیریتی گذر داده شده‌اند، قامتشان برای جسارت مدیریتی به‌تدریج بسیار کوتاه شده است؛ ازاین‌رو تصمیم‌های مهمی در دستگاه دیوان‌سالاری ایران گرفته نمی‌شود، مگر آنکه کارد به استخوان رسیده باشد و اجماعی از بالادستی‌ها هم بر آن شده باشند. بدین‌سان «روتین»های روزمره اداری سقف پرواز مدیران است. «سیستم» مدیران لایق خود را از دست می‌دهد و به‌سختی قادر خواهد بود مدیرانی مانند اکبر ترکان و... تربیت کند. ازهمین‌رو بیم آن می‌رود که برای سرمایه‌گذاری‌های بزرگ خارجیِ احتمالی فاقد نیروی مدیریتی برجسته‌ای باشیم که بتواند این سرمایه‌گذاری‌ها را مدیریت کند.
4- در پیامد، تصمیم‌هایی که مستظهر به قدرت‌های مختلف سیاسی باشند، ساده‌تر و بدون کارشناسی و اولویت‌بندی اتخاذ می‌شوند. دلیل آن بسیار ساده است چون «هماهنگی سیاسی» بر نظر کارشناسی غلبه دارد. از قضا غیرکارشناسی‌ترین گذرگاه‌ها برای تصمیم‌گیری کمیسیون تلفیق و صحن مجلس است. ازاین‌رو لازم است که همواره فرد قدرتمندی در رأس این کمیسیون باشد، چون قدرت‌های خاص در همان‌جا کمین می‌کنند و پروژه‌های غیرکارشناسی را به کشور قالب می‌کنند. نمونه اخیر آن تصمیمی است که در کمیسیون تلفیق اتخاذ شد: تهاتر نفت به میزان دو هزار میلیارد تومان برای ساخت مصلی‌های نیمه‌کاره کشور توسط قرارگاه خاتم. همین اتفاق در دوره‌های گوناگون ریاست‌جمهوری اتفاق افتاده است؛ بی‌استثنا! مطالعات نشان می‌دهد پادارشدن شمار زیادی از طرح‌های عمرانی که فارغ از برآوردهای دقیق اعتباری و در پی «هماهنگی‌‌های سیاسی» صورت‌گرفته از مشهورترین عوامل تأخیر پروژه‌های عمرانی کشور به شمار می‌رود. ماده 61 قانون برنامه سوم بر ضرورت «انجام مطالعات مبنی بر وجود توجیه فنی، اقتصادی، اجتماعی، زیست‌محیطی و انجام مطالعات طراحی تفصیلی» تأکید داشته است. هنوز هم در اجرای این ماده قانونی مشکل اساسی داریم. در پیامد، این پدیده به گسست اداره از مردم می‌انجامد؛ چراکه موضوع طرح‌های عمرانی را به خارج از ملاحظات عمومی می‌برد و در چنبره «گروه‌های منفعتی» در درون حکومت گرفتار می‌کند. نظام اداری کشور نباید بگذارد که عرصه مدیریت کشور جولانگه نابخردانی شود که توهم مدیریت دارند و با هزینه‌های بی‌حساب و کتابی که در دست دارند، خیال می‌کنند که مدیرانی قوی هستند.
5- دستگاه اداری ما به‌دلیل سلطه وهم‌آلود برخی دستگاه‌ها به‌طرز قابل‌توجهی از تحولات روز دنیا عقب مانده است. عملا ارتباط و تعاملی با کشورهای دارای سیستم‌های اداری پیشرفته نداریم.
نگرانی از نفوذ و تأثیر و جاسوسی عملا به «فوبیای» خسارت‌باری برای نظام اداری تبدیل شده است. یکی از مهم‌ترین ابزارها برای تحول اداری، حتی برای کشورهای پیشرفته صنعتی، «یادگیری سیاستی» (Policy Learning) است که به همین دلایل خود را از آن محروم کرده‌ایم.
راه‌حل چیست؟ پی‌بردن به راه‌حل‌ها کار دشواری نیست؛ مهم اراده سیاسی است. مهم‌ترین راه‌حل، از منظر عمومی، این است که آزادانه و جسورانه بیندیشیم و در رسانه‌های عمومی گفت‌وگو کنیم؛ به شکلی حرفه‌ای بنویسیم و نقد کنیم. این، خود «قدرتِ اجتماعیِ کارشناسی» ایجاد می‌کند و راه می‌گشاید. ممکن است یک دانشگاهی یا یک پژوهشگر در این زمینه اندیشه‌ای و نوشته‌ای هم منتشر کرده باشد اما و هزار اما بحث و گفت‌وگوی دامنه‌داری در این زمینه در عرصه عمومیِ دستگاه‌های اداری شکل نگرفته است. با یک گل بهار نمی‌شود هزاران گل بباید که بوستان تفکر در باب «اداره» آباد شود و اصلاح را تا سطح گفتمان سیاستی و مطالبه سیاسی و عمومی برکشد؛ بنابراین قدم اول این است که دامنه بحث را باز کنیم و نظام اداری و سیاسی ما این بحث را بگشاید؛ پی‌در‌پی. نظام‌مند و هدفمند. نه اینکه هرازگاهی و اتفاقی. راه‌حل‌ها پیچیده نیست، اجماع و اراده بر آنها مهم است. برخی از این راه‌حل‌ها را که باید به گفت‌وگوی عمومی-کارشناسی گذاشت برمی‌شمارم: سیاست‌زدایی از اداره، امنیتی‌زدایی و گزینش‌زدایی، فراخوان‌های مدیریتی برای جذب مدیران توانمند از بخش خصوصی و تأمین امنیت آنان، تمرکز بر پروژه‌های اداری بزرگ و محول‌کردن کارهایی چون دولت الکترونیک، تنظیم روابط کار و... به شرکت‌های خصوصی بزرگ، قطع ید تدریجی برخی شرکت‌ها مثلا شرکت‌های بانک مرکزی، نیروهای مسلح و... تا بخش خصوصی واقعی شکل بگیرد، تعریف عرصه‌های روشن برای توسعه نهاد اداری و... .