فصل تازه مناسبات شورا و شهردار

طرح مردمی‌سازی حکمرانی که اخیرا در کمیسیون امور داخلی و شوراهای مجلس به تصویب رسیده و در نوبت بررسی در صحن قرار گرفته است، طرح مهمی است که اگر با تدبیر، تأمل و شناخت کافی از فضای حاکم بر مدیریت‌های محلی و نسبت آن با شهروندان مورد بررسی قرار نگیرد، می‌تواند تبعات نامناسبی را متوجه شهر، مدیریت شهری و نسبت آن با شهروندان کند.

در یادداشت پیشین زوایایی از این طرح را مورد بررسی قرار دادم. این پرسش قابل‌ طرح است که چرا و چگونه‌ طرحی که عنوان پرطمطراق «مردمی‌سازی» را یدک می‌کشد، در برابر یکی از مهم‌ترین عرصه‌های حضور و مشارکت شهروندان یعنی شورایاری‌ها سکوت کرده و از کنار آن عبور می‌کند‌ و نیز نسبت به ظرفیتی بسیار مترقی و پیش‌بینی‌شده در قانون اساسی یعنی «شوراهای محل» بی‌توجه است. از دیگر سو، به گمانم این طرح از مبانی نظری استوار و قابل‌اتکا در بحث چگونگی تفکیک حوزه حکمرانی محلی از حکمرانی ملی برخوردار نیست.

انتخاب مستقیم شهردار با رأی مردم؟

از نکات شایان بحثی که در طرح مردمی‌سازی حکمرانی مطرح شده است، انتخاب شهردار با رأی مستقیم مردم در شهرهای با جمعیت بالای 200 هزار نفر است. چنین پیش‌بینی شده است که پس از انتخاب شهردار با رأی مردم در شهرهای بالای 200 هزار نفر، شهردار منتخب در تهران با حکم رئیس‌جمهور‌ و در سایر شهرها با رأی وزیر کشور منصوب شود. به عبارتی، اعضای شورا و نیز شهردار همگی با رأی مستقیم مردم انتخاب می‌شوند و شورا در جایگاه نهاد پارلمانی مدیریت شهری، در جایگاه مقرره‌گذار و نیز ناظر بر نهاد اجرائی مدیریت شهری یعنی شهرداری فعالیت خواهد داشت.

اگر چنین شود و با مصوبه مجلس مقرر شود شهرداران شهرهای دارای جمعیت 200 هزار نفر با رأی مستقیم مردم انتخاب شوند، این تصمیم فصل تازه‌ای را در مناسبات میان شورا و شهرداری رقم خواهد زد و مناسبات این دو نهاد حوزه مدیریت شهری را به کلی متفاوت خواهد کرد.

برای تشریح و تبیین موضوع،‌ تلاش می‌کنم بر مبنای تجربه‌ای که در دوره عضویت شورای پنجم پایتخت داشتم، نکاتی را مطرح و در ادامه پرسش‌هایی را مطرح کنم؛ پرسش‌هایی که به گمانم پیش از هرگونه تصمیم‌گیری در‌این‌باره، باید بسیار به آن اندیشید و درباره آن گفت‌وگو کرد و مجموعه تجارب بازیگران این میدان در دوره‌های مختلف را شنید و بررسی و تحلیل کرد.

بر اساس قانون فعلی، شوراها شهردار را انتخاب می‌کنند؛ بنابراین طبیعی است که عموما شهردار و اکثریت شورا همسو خواهند بود. شورا شهردار را انتخاب می‌کند و شهردار منتخب هر شورا، عموما دیدگاه‌های اکثریت را نمایندگی کرده و تحقق طرح و برنامه‌های مدنظر شورا را دنبال می‌کند‌ یا حداقل چنین انتظار می‌رود. در این الگو، شورا –‌یا اکثریت شورا‌- منطقا و اخلاقا وظیفه حمایت از شهردار منتخب خود را بر عهده دارد و حرف بیراهی نیست اگر گفته شود توفیق یا عدم توفیق شورا و شهردار منتخب آن نزد همگان به هم گره خورده است. از سوی دیگر، شورا قانونا وظیفه نظارت بر عملکرد شهردار را بر عهده دارد، به فعالیت‌های شهردار، معاونان و مدیران او و سازمان شهرداری از طریق مصوبات خود جهت می‌دهد، در صورت ضرورت به او و سازمان زیرمجموعه تذکر می‌دهد و بنا بر تشخیص، از او سؤال می‌کند‌ یا حتی او را استیضاح می‌کند. نکته در اینجاست که شورا از یک‌سو منطقا و اخلاقا از شهردار منتخب خود حمایت می‌کند و طبیعی است که چنین کند،‌ اما از دیگر‌سو بار سنگین نمایندگی مردم و پیگیری انتظارات شهروندی موجب تعارض‌هایی با شهردار و سازمان شهرداری می‌شود. به عبارت روشن‌تر، اعضای شورا در دو نقش بعضا متناقض قرار می‌گیرند؛ یکی، نقش نمایندگی مردم و نظارت بر عملکرد شهردار و شهرداری و دیگری، نقش حامی شهرداری که خود برگزیده‌اند و در امر توفیق یا عدم توفیق مجموعه مدیریت شهری، سرنوشت شورا و شهردار منتخب را به یکدیگر گره زده‌اند. در این ساختار و الگو، شورا ابزار قانونی برای نظارت بر فعالیت معاونان شهردار را در اختیار ندارد. نکته شایان توجه اینجاست که در شورای شهر تهران، بر اساس مصوبه‌ای در شورای اول، شهردار‌ باید معاونان خود را مانند کابینه به شورا معرفی کند و برای آنان رأی اعتماد بگیرد. نکته قابل‌ توجه اینکه این مصوبه تاکنون که در میانه ششمین دوره شوراها به سر می‌بریم، نه اجرا و نه نقض شده است. فارغ از مصوبه مذکور، الگو و ساختار فعلی چنین اقتضا کرده است که در صورت عدم رضایت از عملکرد معاونان، شورا ابزاری قانونی برای نظارت مستقیم بر فعالیت آنان ندارد و در چنین شرایطی، موضوع باید در سطح شهردار پیگیری شود و این امر موجب می‌شود هر نوع نارضایتی از عملکرد مدیران زیرمجموعه، در سطح تعاملات میان شهردار و شورا مطرح شود. به عبارت دیگر، شورا اختیارات قانونی کافی برای نظارت بر عملکرد معاونان و مدیران و جهت‌دهی به اقدامات آنان نخواهد داشت.

حال به «طرح مردمی‌سازی حکمرانی» برگردیم. در این طرح، شهردار با رأی مستقیم مردم انتخاب می‌شود؛ بنابراین انتخاب او از عهده شورا خارج است. در این شرایط، در بدو امر به نظر می‌رسد آن دسته ملاحظات منطقی و اخلاقی که شورا برای حمایت از شهردار منتخب خود دارد –‌یا باید داشته باشد– فاقد موضوعیت خواهد بود و می‌توان نظارت قاطعانه‌تری را اعمال کرد. اما اگر کمی بیشتر تأمل کنیم، خواهیم پرسید ابزارهای این نظارت کدام‌اند؟ اگر شهردار با رأی مستقیم مردم انتخاب شود، در برابر اعضای شورا که آنان نیز با رأی مستقیم مردم به پارلمان شهری راه یافته‌اند، در قبال چه مسائلی پاسخ‌گو است؟ معاونان شهردار با چه سازوکاری انتخاب می‌شوند؟ آیا باید از شورا رأی اعتماد بگیرند؟ آیا رأی اعتماد، طرح پرسش‌ یا استیضاح احتمالی آنان، در الگویی شبیه به دولت و مجلس، بر عهده شورا خواهد بود؟ اگر چنین است سازوکار آن چگونه پیش‌بینی شده است؟ اگر چنین نیست، آیا ما در آستانه مواجهه با تصویب طرحی برای مسلوب‌الاختیارکردن شوراها از اختیارات اصلی آنها قرار داریم؟

اینها پرسش‌هایی بسیار پراهمیت‌ هستند که نه متن طرح مصوب کمیسیون و نه طراحان طرح به آن پاسخ نداده‌اند.